Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 481/20

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 marca 2020 r. znak: PNK.I.4130.22.2020 Wojewoda Świętokrzyski, działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511, 1815), dalej jako "u.s.p.", stwierdził nieważność uchwały nr XVIII/132/2020 Rady Powiatu w Starachowicach z dnia 18 lutego 2020 r. w sprawie zamiaru przeniesienia siedziby Zespołu Szkół Zawodowych nr 3 w Starachowicach (zwanego dalej ZSZ) – w całości.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ nadzoru wskazał, że regulacja § 1 uchwały w sposób istotny narusza art. 1 pkt 3, 8, 9, 11, 14, 19, 20 ustawy dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r. poz. 1148), zwanej dalej "ustawą". W tym zakresie powołano się na informacje przekazane organowi nadzoru przez Radę Pedagogiczną ZSZ co do tego, że przeniesienie szkoły z dotychczasowej siedziby znajdującej się przy ul. Szkolnej 10 w Starachowicach do nowej siedziby położonej w Starachowicach przy ul. Leśnej 2 w poważny sposób wpłynie negatywnie na działalność ZSZ. Wskazano, że dotychczasowa działalność szkoły o prawie 60-letniej tradycji potwierdza jej prawidłowe funkcjonowanie i prawidłową realizację zadań systemu oświaty. Świadczą o tym np. bogata oferta edukacyjna i współpraca z poważnymi przedsiębiorcami z terenu Starachowic, w tym MAN, Starpol, Perfopol, co umożliwia kształcenie uczniów szkoły w systemie dualnym – wobec czego szkoła zapewnia uczniom szerokie możliwości rozwoju intelektualnego oraz nabywania umiejętności praktycznych niezbędnych w przyszłej pracy zawodowej.

Dzięki temu szkoła jest w stanie efektywnie wspierać rozwój uczniów szczególnie uzdolnionych. Kształcenie zawodowe prowadzone przez tę placówkę wymaga wyposażenia we właściwy sprzęt i infrastrukturę dydaktyczną – którą zapewnia wyposażenie i stopień dostosowania obecnego budynku szkoły. Natomiast przeniesienie ZSZ niewątpliwie spowoduje obniżenie standardu nauczania na skutek braku infrastrukturalnego i sprzętowego dostosowania nowego budynku szkoły do celów nauczania zawodowego. Z uzyskanych informacji wynika, że redukcji może ulec ilość sal dydaktycznych, a co więcej, sale w nowym budynku są powierzchniowo mniejsze od dotychczasowych – co obniży komfort uczniów a w konsekwencji jakość nauczania. Nawet w razie zmodernizowania sal dydaktycznych w nowym obiekcie brakować będzie sal z zapleczami wyposażonymi w odpowiednie pomoce dydaktyczne, niezbędne do funkcjonowania szkoły branżowej. Zmniejszenie przestrzeni sal dydaktycznych i występowanie wąskich korytarzy w nowym budynku w sytuacji kształcenia dorosłej młodzieży nie będzie sprzyjać higienie psychicznej uczniów – co niewątpliwie spowoduje spadek efektywności pracy dydaktycznej i zdolności koncentracji uczniów.

Ponadto, w ramach ZSZ działa także Ogólnokształcące Liceum Sportowe, dla którego funkcjonowania istotny jest fakt, że na terenie szkoły do dyspozycji uczniów pozostają trzy boiska, bieżnia i siłownia plenerowa. Jakkolwiek proponowany obiekt zawiera halę sportową i boiska, to obiekty te stanowią przedmiot własności MOSiR-u, a ZSZ może z nich korzystać jedynie na zasadzie wysoce niepewnego stosunku prawnego użyczenia. Ponadto korzystanie z tych obiektów musiałoby odbywać się wspólnie ze Szkołą Podstawową nr 11, co znacznie utrudni proces dydaktyczny uczniów ww. Liceum. Wskazano również, że obecnie Zespół Szkół dysponuje dodatkowo terenami zielonymi wokół szkoły służącymi wypoczynkowi uczniów. Okoliczności te są szczególnie istotne w świetle zadań wskazanych w art. 1 pkt 3, 8 i 20 Prawa oświatowego, które mają być realizowane przez system oświaty. Organ nadzoru podkreślił, że obecna lokalizacja szkoły jest ponadto wysoce dogodna dla uczniów, gdyż umożliwia ograniczenie konieczności dojazdów do szkoły i generowanych w związku z tym kosztów – co przyczynia się do zwiększenia zainteresowania Zespołem Szkół i jego ofertą edukacyjną.

Natomiast przeniesienie placówki na obszar wymagający dojazdu i tym samym dodatkowych kosztów może w przypadku uboższej młodzieży spowodować niemożność jej uczęszczania do ZSZ, jak również może doprowadzić do jego marginalizacji. Węzeł komunikacyjny, obsługujący obecnie szkoły średnie, będzie bowiem oddalony o prawie 2 km – co może skutkować nieobecnością uczniów na pierwszych i ostatnich zajęciach. Wojewoda podkreślił, że budynek ZSZ jest typowo dostosowany do potrzeb szkolnictwa zawodowego i stanowi stabilną konstrukcję, bez wad wykazanych przez nadzór budowlany. Realizacja zaleceń Sanepidu może nastąpić niewielkim nakładem finansowym, podczas gdy budynek przy ul. Leśnej 2 w Starachowicach wymaga:

1. 1. wykonania nowego wejścia do budynku, gdyż poprzednie zostało dołączone do SP 11,
2. 2. wybudowania łącznika pomiędzy przekazywanym budynkiem a halą sportową MOSiR, umożliwiającego przechodzenie młodzieży na zajęcia wychowania fizycznego,
3. 3. przeprowadzenia remontu pomieszczeń wewnątrz budynku, tj. przestawienia ścian działowych w celu wykonania szatni, pomieszczeń administracji, wydzielenia części holu na sale,
4. 4. zaadaptowania małych pomieszczeń na niezbędne zaplecza,
5. 5. odmalowania pomieszczeń lekcyjnych,
6. 6. pozyskania środków na tworzenie bazy sportowej na terenie obok budynku,
7. 7. zwiększenia liczby miejsc parkingowych przy szkole,
8. 8. zainstalowania Internetu,
9. 9. uzupełnienia monitoringu,
10. 10. zapewnienia uczniom bezpłatnych przejazdów, umożliwiających tym samym dojazd do szkoły, bursy i obiektów sportowych,
11. 11. zapewnienia bezpłatnego dojazdu obecnym uczniom szkoły branżowej.

Ponadto proponowany budynek jest posadowiony na nieruchomości, której właścicielem jest Gmina Starachowice – przy czym przez okres najbliższych 3 lat Powiat będzie dysponował tą nieruchomością na podstawie umowy użyczenia, co czyni niepewnym stabilne i długotrwałe funkcjonowanie szkoły w tym obiekcie. Komodatariusz jest bowiem objęty słabszą ochroną prawną.

Zdaniem organu nadzoru treść § 4 ww. uchwały narusza także art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), dalej jako "ustawa o ogłaszaniu". W tym zakresie powołano się na art. 39 ust. 7 ustawy, zgodnie z którym rada powiatu ustala plan sieci publicznych szkół ponadpodstawowych oraz szkół specjalnych, z uwzględnieniem szkół ponadpodstawowych i specjalnych mających siedzibę na obszarze powiatu prowadzonych przez inne organy prowadzące, tak aby umożliwić dzieciom i młodzieży zamieszkującym na obszarze powiatu lub przebywającym w podmiotach i jednostkach, o których mowa w art. 4 pkt 2 lit. b Prawa Oświatowego, realizację odpowiednio obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Uchwała rady powiatu podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 39 ust. 7 Prawa oświatowego). Zdaniem organu nadzoru zaskarżona uchwała wprowadza w rzeczywistości zmianę do planu sieci publicznych szkół powiatu starachowickiego – gdyż zmierza do zmiany siedziby ZSZ.

Ponadto uchwała ta nie wywiera jedynie skutków o charakterze wewnętrznym, gdyż ma wpływ na nieokreślony krąg adresatów w postaci nauczycieli, uczniów i ich rodziców, stanowiąc zarazem akt prawa miejscowego – podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, czego organ zaniechał. Wojewoda powołał się w tym zakresie m.in. na uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 r. o sygn. akt I OPS 2/10.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Powiat Starachowicki, domagając się uchylenia ww. rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżący zakwestionował stanowisko Wojewody podnosząc, że celem przedmiotowej zmiany organizacyjnej jest zapewnienie odpowiednich warunków kształcenia młodzieży i funkcjonowania szkół oraz ich rozwój na oczekiwanym poziomie – co zostało wskazane w uzasadnieniu uchwały. Uwzględniono przy tym brak możliwości zapewnienia odpowiednich środków finansowych na przeprowadzenie termomodemizacji budynku, remont hali sportowej, wykonanie niezbędnych remontów wynikających z zaleceń Sanepidu i rozważono propozycję Gminy Starachowice dotyczącą przeniesienia ZSZ do dawnej siedziby wygaszonego Gimnazjum nr 3 i zamianę nieruchomości pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego.

Skarżący podniósł, że ocena organu nadzoru skrajnie różni się od opinii Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty – do której w żaden sposób się nie odniesiono. Tymczasem w prawomocnym postanowieniu Kuratora z dnia 6 marca 2020 r. przekształcenie szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół poprzez zmianę adresu ich siedzib zostało pozytywnie zaopiniowane. Dokonano przy tym szczegółowej analizy zamierzonej zmiany organizacyjnej szkół publicznych pod względem zapewnienia potrzeb rozwojowych, bezpieczeństwa oraz dostępu do edukacji, jak również braku negatywnych konsekwencji takiej zmiany dla uczniów. Przeprowadzono także ocenę skutków zmiany siedziby szkół w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki, podkreślając, że proponowany budynek jest obiektem o przeznaczeniu oświatowym i niezbędne stanie się jedynie jego zaadaptowanie dla potrzeb ZSZ. W tym zakresie Powiat powołał się na art. 10 i art. 89 ustawy podnosząc, że pierwszy z nich wskazuje zakres odpowiedzialności, a zarazem samodzielności organu prowadzącego w zakresie sposobu realizacji ustawy, która to samodzielność – w aspekcie prawidłowej organizacji nauki – podlega ocenie kuratora oświaty (art. 89).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez § 4 przedmiotowej uchwały przepisu art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy o ogłaszaniu skarżący wskazał, że jest to uchwała intencyjna, dotycząca zamiaru przeniesienia siedziby szkoły oraz zamiaru zmiany miejsca prowadzenia zajęć – która to zmiana stanowi przekształcenie szkoły, o jakim mowa w art. 89 ust.9 ustawy. Akt ten nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych adresowanych do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną organów powiatu, co potwierdza szereg orzeczeń sądów administracyjnych, przywołanych przez skarżącego.

Natomiast powołana przez organ nadzoru uchwała NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt. I OPS 2/10 nie przesądza o charakterze prawnym uchwały o likwidacji szkoły, lecz o obowiązku zaopiniowania tejże uchwały przez statutowe organy związków zawodowych. Strona zwróciła uwagę na wybiórcze potraktowanie przez organ nadzoru przedmiotowej uchwały – wobec braku zastrzeżeń co do charakteru prawnego innych uchwał z 2019 r., które nie zostały uznane za akty prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do wywodów strony w zakresie art. 10 ustawy wskazano, że regulacja ta nie dotyczy kwestii samodzielności organu prowadzącego szkołę w zakresie sposobu realizacji ustawy. Dyspozycja tego przepisu dotyczy bowiem obowiązków organu prowadzącego szkołę w celu jej prawidłowego funkcjonowania. Realizacja zadań określonych w art. 10 ust. 1 ustawy ma charakter służebny względem celów wynikających z art. 1 tej ustawy, gdyż zmierza do realizacji tych celów. Natomiast działanie podjęte przez skarżącego, którego wyrazem jest przedmiotowa uchwała, narusza art. 1 ustawy, co prowadzi do wniosku, że nie stanowi należytej realizacji obowiązków wynikających z art. 10 tej ustawy – naruszając ten przepis i stanowiąc przekroczenie granic jego dyspozycji.

Przy piśmie procesowym z dnia 24 czerwca 2020 r. skarżący przedłożył dokumenty mające potwierdzać wykonanie obowiązku zawiadomienia pełnoletnich uczniów ZSZ o zamiarze przeniesienia jego siedziby – wraz z oświadczeniem, że tego rodzaju zawiadomienia pisemne otrzymali wszyscy dorośli uczniowie szkół wchodzących w skład ZSZ. Dołączono także pismo Starosty Starachowickiego do Prezydenta Miasta Starachowice przekazujące uchwałę Nr XVIII/132/2020 Rady Powiatu w Starachowicach, stwierdzając jednocześnie, że w świetle przepisów ustawy Prawo oświatowe brak jest obowiązku powiadomienia w tym przypadku organu wykonawczego gminy, obowiązek ten dotyczy bowiem wyłącznie likwidacji szkoły sportowej, a nie jej przekształcenia.

Wojewoda Świętokrzyski w piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2020 r. zwrócił uwagę na treść art. 89 ust. 10 ustawy i podkreślił, że to na organie prowadzącym szkołę spoczywa obowiązek zawiadomienia uczniów i rodziców o zamiarze zmiany siedziby szkoły. W tym przypadku, jak wynika ze złożonych przez skarżącego dokumentów, takiego zawiadomienia dokonała sama szkoła (jej dyrekcja), co stanowi także o naruszeniu właściwości rzeczowej organu. Tym samym nie doszło do prawidłowego powiadomienia uczniów i rodziców ZSZ o zamiarze zmiany siedziby. Nie wykazano także, że każdy zainteresowany został poinformowany o takim zamiarze. Nie poinformowano o tym również w sposób prawidłowy Prezydenta Miasta Starachowice.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 Ppsa).

W niniejszym przypadku skargą Powiatu Opatowskiego objęto rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 20 marca 2020 r. znak: PNK.I.4130.22.2020, mocą którego organ ten stwierdził w całości nieważność uchwały nr XVIII/132/2020 Rady Powiatu w Starachowicach z dnia 18 lutego 2020 r. w sprawie zamiaru przeniesienia siedziby Zespołu Szkół Zawodowych nr 3 w Starachowicach.

Rozstrzygnięcie powyższe wydane zostało na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p., zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Termin ten został w niniejszym przypadku zachowany.

Jak wynika z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z kolei stosownie do treści art. 79 ust. 3 w/w ustawy rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak się przy tym przyjmuje (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009r., sygn. II OSK 1546/09, opubl. Lex nr 597323 – na gruncie analogicznego rozwiązania zawartego w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym; t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1875 ze zm.), aby móc przyjąć, że kontrolowany akt jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest zaś nieprawidłowe w sytuacji gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności.

Jedynie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 786/18).

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28, a także wyrok WSA w Lublinie z 10 listopada 2016r., sygn. II SA/Lu 977/16, opubl. Lex nr 2173446, wyrok WSA w Kielcach z 29 grudnia 2016r., sygn. II SA/Ke 915/16, opubl. Lex nr 2227397), rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805, z dnia 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex 25639).

Rolą sądu administracyjnego rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego, nie jest przy tym zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Jeżeli zakresem kontroli sądowoadministracyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając naruszenie przez nie prawa Sąd nie ma możliwości np. uznania, że przedmiot nadzoru - uchwała narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym, które w takiej sytuacji odpowiadać ma prawu. Działanie Sądu w takim przypadku określa art. 148 Ppsa, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (por. w/w wyroki WSA w Lublinie z 10 listopada 2016r., sygn. II SA/Lu 977/16, oraz WSA w Kielcach z 29 grudnia 2016r., sygn. II SA/Ke 915/16).

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano dwa zasadnicze powody stwierdzenia nieważności ww. uchwały. Pierwszym z nich było istotne naruszenie art. 1 pkt 3, 8, 9, 11, 14, 19, 20 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami system oświaty zapewnia w szczególności:

1. - wychowanie rozumiane jako wspieranie dziecka w rozwoju ku pełnej dojrzałości w sferze fizycznej, emocjonalnej, intelektualnej, duchowej i społecznej, wzmacniane i uzupełniane przez działania z zakresu profilaktyki problemów dzieci i młodzieży (art. 1 pkt 3);
2. - opiekę nad uczniami szczególnie uzdolnionymi poprzez umożliwianie realizowania indywidualnych programów nauczania oraz ukończenia szkoły każdego typu w skróconym czasie (art. 1 pkt 8);
3. - upowszechnianie dostępu do szkół, których ukończenie umożliwia dalsze kształcenie w szkołach wyższych (art. 1 pkt 9);
4. - zmniejszanie różnic w warunkach kształcenia, wychowania i opieki między poszczególnymi regionami kraju, a zwłaszcza ośrodkami wielkomiejskimi i wiejskimi (art. 1 pkt 11);
5. - utrzymywanie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki w szkołach i placówkach (art. 1 pkt 14);
6. - przygotowywanie uczniów do wyboru zawodu i kierunku kształcenia (art. 1 pkt 19);
7. - warunki do rozwoju zainteresowań i uzdolnień uczniów przez organizowanie zajęć pozalekcyjnych i pozaszkolnych oraz kształtowanie aktywności społecznej i umiejętności spędzania czasu wolnego (art. 1 pkt 20).

Powołując się na powyższe przepisy Wojewoda stwierdził, opierając się w zasadniczej mierze na informacjach uzyskanych od Rady Pedagogicznej ZSZ, że przeniesienie szkoły do nowej siedziby w poważny sposób wpłynie negatywnie na działalność szkoły. Dojdzie mianowicie do obniżenia standardu nauczania na skutek braku infrastrukturalnego i sprzętowego dostosowania nowego budynku szkoły do celów nauczania zawodowego, redukcji może ulec ilość sal dydaktycznych, sale w nowym budynku są powierzchniowo mniejsze od dotychczasowych, co obniży komfort uczniów a w konsekwencji jakość nauczania. Brakować będzie sal z zapleczami wyposażonymi w odpowiednie pomoce dydaktyczne, niezbędne do funkcjonowania szkoły branżowej. Zmniejszenie przestrzeni sal dydaktycznych i występowanie wąskich korytarzy w nowym budynku w sytuacji kształcenia dorosłej młodzieży nie będzie sprzyjać higienie psychicznej uczniów, co niewątpliwie spowoduje spadek efektywności pracy dydaktycznej i zdolności koncentracji uczniów.

Jakkolwiek proponowany obiekt zawiera halę sportową i boiska (w ramach ZSZ działa także Ogólnokształcące Liceum Sportowe), to obiekty te stanowią przedmiot własności MOSiR-u, a ZSZ może z nich korzystać jedynie na zasadzie wysoce niepewnego stosunku prawnego użyczenia. Ponadto korzystanie z tych obiektów musiałoby odbywać się wspólnie ze Szkołą Podstawową nr 11, co znacznie utrudni proces dydaktyczny uczniów Liceum. Obecnie Zespół Szkół dysponuje dodatkowo terenami zielonymi wokół szkoły służącymi wypoczynkowi uczniów. Przeniesienie placówki na obszar wymagający dojazdu i tym samym dodatkowych kosztów może w przypadku uboższej młodzieży spowodować niemożność jej uczęszczania do ZSZ, jak również może doprowadzić do jego marginalizacji. Realizacja zaleceń Sanepidu w obecnym budynku może nastąpić niewielkim nakładem finansowym, podczas gdy budynek przy ul. Leśnej 2 w Starachowicach wymaga wykonania całego szeregu prac.

Ponadto proponowany budynek jest posadowiony na nieruchomości, której właścicielem jest Gmina Starachowice, przy czym przez okres najbliższych 3 lat Powiat będzie dysponował tą nieruchomością na podstawie umowy użyczenia, co czyni niepewnym stabilne i długotrwałe funkcjonowanie szkoły w tym obiekcie.

W ocenie organu nadzoru powyższe okoliczności świadczą o tym, że nie zostaną zrealizowane cele określone w powołanych wyżej przepisach, co stanowi działanie sprzeczne z prawem i podlega nadzorowi ze strony organu.

Należy podnieść, że w art. 1 ustawy zawarto zbiór postulatów i wytycznych, według których powinien być zorganizowany system oświaty w Polsce, a także standardów, jakie powinien spełniać. Jak zauważył sam Wojewoda, przepis ten wskazuje na cele, jakie powinien realizować system oświaty.

Stosownie do treści art. 77 u.s.p. nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Pozostaje to w zgodzie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z którego wynika, iż nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na powyższym kryterium. Nie przewidziano tu żadnych wyjątków. Tym samym wykluczono możliwość opierania ingerencji nadzorczych na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności jego działań, nawet w sferze wykonywania tzw. zadań zleconych administracji rządowej. Pomimo tego zatem, że nadzór sprawowany nad działalnością powiatu przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych w ustawie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 września 2019 r., sygn. III SA/Gl 664/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 marca 2017 r., sygn. II SA/Go 626/16).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 89 ust. 1 i ust. 9 w zw. z art. 39 ust. 7a ustawy. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepis ten znajduje zastosowanie także w przypadku przekształcenia szkoły, za które ustawa uznaje również (w przypadku szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego – art. 39 ust. 7a) tworzenie i likwidację innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Poza bezwzględnym wymogiem informacyjnym oraz wymogiem zapewnienia przez organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu nie przewidziano żadnych innych przesłanek, kryteriów od spełnienia których uzależnione byłoby uprawnienie organu prowadzącego szkołę do jej likwidacji czy przekształcenia (podkreślenia wymaga, że w niniejszym przypadku chodzi nie o samą uchwałę o przekształceniu czy zmianie siedziby, ale o zamiarze dokonania takiej zmiany).

W konsekwencji oznacza to, że kryteria kontroli legalności są czysto prawne. A zatem badaniu podlega wyłącznie zgodność z prawem podjęcia uchwały. Kontrolą nie może być więc objęta celowość likwidacji szkoły. Sąd nie może brać pod uwagę aspektu społecznego likwidacji szkoły. Uprawnienie powiatu prowadzącego szkoły ponadpodstawowe położone na jego terenie do likwidacji czy przekształcenia szkół wiąże się z chronioną konstytucyjnie zasadą samodzielności i autonomii jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), których działalność podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawodawca wyposażył powiat w prawo tworzenia i likwidacji jednostek organizacyjnych, przy pomocy których powiat realizuje swoje zadania, w tym w zakresie edukacji publicznej, przy uwzględnieniu realizacji zadań publicznych. Organizacja sieci szkół ponadpodstawowych jest zatem funkcją z jednej strony potrzeb wspólnoty samorządowej i obowiązków nakazanych powiatowi prawem, a z drugiej strony jego możliwości finansowych, organizacyjnych, logistycznych (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 grudnia 2016 r., sygn. IV SA/Wr 289/16, wyrok WSA w Opolu z dnia 28 lipca 2014 r., sygn. II SA/Op 240/14).

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy to organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność, a do jego zadań należy w szczególności m.in. zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym, wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie, zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki, wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. Organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie wskazał na naruszenie jakichkolwiek przepisów powiązanych z celami określonymi w art. 1 ustawy, ale przewidującymi określone, konkretne wymogi.

Pełnomocnik Wojewody na rozprawie sądowej wprost stwierdził, że oprócz wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów określających cele systemu oświaty organ nadzoru nie stwierdził naruszenia jakichkolwiek innych przepisów, w tym technicznych, dotyczących na przykład wyposażenia czy wielkości sal lekcyjnych. Co zaś istotne, Świętokrzyski Kurator Oświaty, wykonując swoją kompetencję wynikającą z art. 89 ust. 3-5 ustawy postanowieniem z dnia 6 marca 2020 r. pozytywnie zaopiniował przekształcenie szkół wchodzących w skład ZSZ polegające na zmianie ich siedziby. Kurator stwierdził przy tym, że z dokonanej oceny, w ramach której brał pod uwagę także skutki zmiany siedziby szkół w kontekście zapewnienia uczniom – i to nie tylko ZSZ, ale również SP 11, których pośrednio dotkną skutki przeniesienia siedziby szkół połączonych w Zespół – odpowiednich (właściwych) warunków nauki, wychowania i opieki, wynika, że proponowana zmiana siedziby – mimo obaw zgłaszanych przez społeczność lokalną – w ostatecznym rozrachunku nie spowoduje zmian jeśli chodzi o zmianowość i inne warunki edukacyjne uczniów i słuchaczy ZSZ nr 3 w Starachowicach oraz uczniów SP nr 11, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wspólną deklarację władz miasta Starachowice i powiatu starachowickiego gwarantującą spełnienie najistotniejszych postulatów społeczności zgromadzonej wokół przekształcanych szkół i wokół SP nr 11. Jak dalej podkreślono w postanowieniu, budynek pozostały po wygaszonym Gimnazjum nr 3 spełnia wymogi stawiane obiektom o przeznaczeniu oświatowym, konieczne stanie się jedynie jego zaadoptowanie do potrzeb szkół wchodzących w skład ZSZ nr 3 w Starachowicach.

W świetle całokształtu powyższych rozważań w ocenie Sądu należało uznać, że powołane przez organ nadzoru naruszenie przepisów art. 1 ustawy nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności – na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. – uchwały nr XVIII/132/2020 Rady Powiatu w Starachowicach z dnia 18 lutego 2020 r. Podkreślenia wymaga, że jest to uchwała tzw. intencyjna, wyrażająca dopiero zamiar przeniesienia siedziby ZSZ. Uchwała ta, jak będzie jeszcze mowa, komunikuje jedynie, że w przyszłości może dojść – choć nie musi – do wydania odrębnej uchwały o likwidacji (przekształceniu) szkoły.

Jako drugą podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda Świętokrzyski wskazał fakt braku opublikowania ww. uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym mimo, że uchwała ta zdaniem organu nadzoru stanowi akt prawa miejscowego – co narusza art. 4 ust. 1 i art. 13 ustawy o ogłaszaniu. Stanowiska tego także nie można podzielić. Opiera się ono w głównej mierze na treści uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r. w sprawie I OPS 2/10. W uzasadnieniu tej uchwały istotnie nawiązano do charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji szkoły podnosząc, że choć uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, to jednak taka konstatacja nie przesądza jeszcze o nieposiadaniu przez nią przymiotu aktu generalnego. Zważywszy na niedookreślony krąg osób, których badane uchwały dotyczą, można uznawać zarówno uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę o likwidacji szkoły za akt generalny, z tym, że pierwsza z uchwał będzie nienormatywnym aktem generalnym, a druga aktem generalnym zawierającym normy, czyli normatywnym.

Jak dalej podniesiono, "uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie może być zarazem uznana za akt o charakterze jedynie wewnętrznym. Jej podjęcie bowiem stanowi niezbędną w procesie likwidacji szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiej likwidacji. Ma charakter zewnętrzny, bo stanowi podstawę do dalszych działań, skierowanych do podmiotów "na zewnątrz" aparatu administracji samorządowej (rodziców, kuratora), zmierzających do likwidacji szkoły i dokonania powiadomień, uzyskania wymaganej prawem opinii". Należy zwrócić uwagę, że cytowana uchwała dotyczyła jednak innego zagadnienia niż to, czy uchwała o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły jest aktem prawa miejscowego podlegającym promulgacji. Na tak postawione pytanie należy zaś odpowiedzieć przecząco. Podkreślenia wymaga, że uchwała o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły, jako akt o charakterze intencyjnym, nie zmienia ani statusu placówki, ani też nie rozstrzyga o nawiązaniu, zmianie lub rozwiązaniu jakiegokolwiek stosunku prawnego osób związanych z tą placówką (uczniów, nauczycieli, dyrektora).

Jedynie komunikuje, że w przyszłości może dojść do wydania odrębnej uchwały o likwidacji (przekształceniu) szkoły na podstawie art. 89 ust. 1 zd. pierwsze ustawy. Jest więc aktem indywidualnym w takim rozumieniu, że wskazuje, iż konkretna, oznaczona z nazwy i siedziby szkoła, może ulec w przyszłości likwidacji (przekształceniu). Rozstrzyga zatem sprawę w ramach wewnętrznej organizacji jednostki systemu oświaty; nie jest skierowana do ogółu mieszkańców gminy, jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego – nie tworzy dla nikogo żadnej reguły postępowania. Formalna postać aktu (uchwała) jest jedynie następstwem kolegialnego charakteru organu wydającego akt i nie determinuje jego treści, nie rozstrzyga o kreowaniu przepisów prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 480/17, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2225/11, postanowienie WSA w Kielcach z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Ke 262/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. II SA/Sz 794/12).

Nie znajduje uzasadnienia w niniejszym przypadku także odwołanie się przez organ nadzoru do przepisu art. 39 ust. 7 ustawy, który dotyczy uchwały (w tym obowiązku jej promulgacji) o ustaleniu planu sieci publicznych szkół ponadpodstawowych oraz szkół specjalnych. Jest to inna rodzajowo uchwała niż ta, która stała się przedmiotem postępowania nadzorczego Wojewody w analizowanym przypadku.

W świetle powyższych rozważań wskazane przez organ nadzoru powody stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały nie dawały podstaw dla takiego rozstrzygnięcia, wobec czego na podstawie art. 148 Ppsa należało uchylić zaskarżony akt nadzoru.

Jak już wyżej podniesiono, rolą sądu administracyjnego rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego, nie jest przy tym zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Niemniej jednak Sąd przeanalizował w tym przypadku jeszcze jedną kwestię, a mianowicie treść § 2 przedmiotowej uchwały. W przepisie tym podniesiono mianowicie, że "O zamiarze przeniesienia siedziby, o którym mowa w § 1, należy zawiadomić rodziców/prawnych opiekunów uczniów Zespołu Szkół Zawodowych nr 3 w Starachowicach oraz Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty w Kielcach, co najmniej na sześć miesięcy przed terminem zmiany siedziby". Otóż w skład przedmiotowego Zespołu Szkół wchodzi m.in. Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych.

W świetle treści art. 89 ust. 1 w zw. z ust. 9 ustawy o zamiarze przekształcenia, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem tego przekształcenia, należy zawiadomić także pełnoletnich uczniów szkoły. W ocenie Sądu fakt, iż w przepisie § 2 uchwały nie wymieniono tych uczniów nie mógł jednak stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały, a tym bardziej w całości. Po raz kolejny należy w tym miejscu nawiązać do istoty i charakteru tzw. uchwały intencyjnej. Termin 6-miesięczny, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy, dotyczy zawiadomienia określonego w tym przepisie kręgu podmiotów o zamiarze likwidacji. Pierwszą czynnością, która warunkuje owo zawiadomienie, jest zatem samo powzięcie zamiaru likwidacji, które w jednostkach samorządu, z uwagi na treść art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy, dla swej skuteczności wymaga uchwały organu stanowiącego (nazywanej powszechnie uchwałą intencyjną). Jeżeli taka uchwała zostanie podjęta, to po stronie organu stanowiącego powstanie obowiązek poinformowania określonych podmiotów i organów.

Nie wywołuje ona jeszcze skutku prawnego w postaci likwidacji (przekształcenia), który to skutek może ostatecznie w ogóle nie nastąpić (por. M. Pilich, "Komentarz do ustawy – Prawo oświatowe" [w:] "Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz", opubl. WKP 2018, t. 7 do art. 89 ustawy). Podjęcie uchwały o zamiarze przekształcenia szkoły stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających przekształcenie szkoły lub placówki. Czynności te, choć faktyczne, stanowią istotny element procesu przekształcenia. Istota omawianej uchwały (tzw. intencyjnej) sprowadza się zatem do wyrażenia zamiaru likwidacji (przekształcenia) szkoły. Podejmowane na tej podstawie czynności, w tym faktyczne, wynikają ściśle z przepisów prawa – art. 89 ustawy. Niewskazanie pełnoletnich uczniów w treści § 2 uchwały nie może być zatem uznane za istotne naruszenie prawa, a gdyby nawet przyjąć takie założenie, to tego rodzaju uchybienie nie może skutkować nieważnością całej uchwały.

Ubocznie należy zwrócić uwagę, że, jak wynika z treści pisma skarżącego z dnia 24 czerwca 2020 r. oraz nadesłanych dokumentów, o zamiarze przekształcenia zawiadamiani są także dorośli uczniowie, co świadczy o tym, że to nie treść uchwały, ale ustawy determinuje w tym przypadku określone działania, mające prowadzić do przeniesienia siedziby. Poza tym, niezależnie od tego, że procedura przewidziana w art. 89 ust. 14-18 ustawy dotyczy zamiaru likwidacji szkoły, jak wynika z całości dokumentacji zawartej w aktach sprawy, do planowanego przeniesienia siedziby ZSZ ma dojść na skutek współdziałania pomiędzy Powiatem Starachowickim a Miastem Starachowice, reprezentowanym przez Prezydenta. Organ ten już choćby z tego powodu posiada wiedzę o zamiarze przekształcenia (niezależnie od tego Starosta przekazał mu przedmiotową uchwałę intencyjną – k. 112). Jak zaznaczono, są to jednak okoliczności uboczne, a to wobec faktu, że legalność zaskarżonej uchwały podlega badaniu według stanu prawnego i faktycznego z daty podjęcia tego aktu.

Z tego względu nie mają także istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności podniesione przez Wojewodę Świętokrzyskiego w piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2020 r. Po pierwsze okoliczności tych organ nadzoru nie podnosił w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, po drugie zaś dotyczą one etapu wykonania uchwały intencyjnej, a zatem mającego miejsce już po jej podjęciu. Pismo to odnosi się w głównej mierze do tego jaki podmiot faktycznie dokonuje (już po podjęciu uchwały) zawiadomienia osób i organów, o których mowa w art. 89 ustawy i czy w związku z tym zawiadomienie to jest skuteczne. Otóż okoliczności te podlegać będą badaniu na etapie podejmowania ewentualnej (właściwej) uchwały o przeniesieniu siedziby ZSZ, nie mogą natomiast stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały o zamiarze tego przeniesienia.

Zauważyć jedynie należy, że zgodnie z § 3 przedmiotowej uchwały jej wykonanie powierzono Zarządowi Powiatu Starachowickiego. Wbrew twierdzeniu organu nadzoru w sprawie nie znajduje natomiast zastosowania art. 89 ust. 10 ustawy, który dotyczy możliwości przeniesienia kształcenia w określonym zawodzie z danej szkoły lub placówki do innej szkoły tego samego typu lub innej placówki tego samego rodzaju prowadzonej przez organ. Kwestionowana uchwała została podjęta na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy, gdzie także przewidziano analogiczny obowiązek zawiadomienia, o czym była mowa powyżej.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 148 Ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku.