Uzasadnienie
Rada Miejska w Suchedniowie uchwałą z dnia 28 lutego 2019 r. nr 35/V/2019 w sprawie wykazu przystanków komunikacyjnych oraz warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Suchedniów w ramach publicznego transportu zbiorowego, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r, poz. 994, 1000, 1349, 1432, 2500), art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2016, 2435) oraz § 3 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie rozkładów jazdy (Dz. U. z 2018 r., poz. 202), w § 3 ust. 2 ustaliła stawkę opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
W uzasadnieniu uchwały powołano art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i wskazano, że zmiany wprowadzone w treści uchwały mają na celu określenie jasnych zasad i warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych, zapewnią dobrą organizację i funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego na terenie Gminy Suchedniów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności jej § 3 ust. 2, Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej zarzucił naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie w § 3 ust. 2 uchwały stałej wysokości opłat w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na terenie gminy Suchedniów, bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, dlaczego zastosowano jednolitą stawkę dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach znajdujących się na terenie gminy, dlaczego nie zróżnicowano opłat ze względu na standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych, czy też wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, co doprowadziło do przyjęcia stawek o dyskryminującym charakterze zwłaszcza mniejszych przewoźników.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie, jak w niniejszym przypadku, jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady.
Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w ogóle nie przedstawiono powodów przyjęcia jednej stawki opłaty dla wszystkich operatorów. Z uzasadnienia uchwały jak i z protokołu sesji rady gminy, na której podjęto uchwałę, nie wynika, aby kwestia niedyskryminujących zasad przy ustaleniu stawki opłaty była w jakikolwiek sposób rozważana i brana pod uwagę. W związku z powyższym nie można w żaden sposób ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Miejska w Suchedniowie podejmując uchwałę i ustalając opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, do czego przecież był zobligowany.
Oznacza to, że stawka opłat wskazana przez Radę ma charakter dyskryminujący np. dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni obowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami w kosztach utrzymania przystanków, mimo że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Suchedniowie uznała skargę za bezzasadną. Organ wskazał, że standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych na terenie gminy Suchedniów należy określić na wyrównanym poziomie. Przystanki wyposażone są w wiaty osłaniające od niekorzystnych warunków atmosferycznych oczekujących na przewoźnika pasażerów, wyznaczone są zatoki autobusowe, każdy przystanek jest odpowiednio oznakowany. W każdym z przystanków znajduje się również ławka, zapewniająca miejsce siedzące. Ponadto wiaty wyposażone są w tabliczki umożliwiające podanie do publicznej wiadomości rozkładu jazdy oraz w kosze na odpady. Raz w tygodniu ze wszystkich przystanków pracownicy Zakładu Gospodarki Komunalnej w Suchedniowie odbierają zgromadzone w pojemnikach odpady. W okresie zimowym perony przy przystankach są odśnieżane, a nawierzchnie ich utrzymywane w taki sposób, aby nie były śliskie. Standardy te utrzymywane są niezależnie od tego, czy przystanek zlokalizowany jest na terenie miasta, czy któregoś z wchodzących w skład gminy sołectw.
Zróżnicowanie opłaty za korzystanie z przystanków w oparciu o kryterium rodzaju pojazdów, używanych przez danego przewoźnika, byłoby naruszeniem wyrażonej w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym zasady niedyskryminacji. W ocenie Rady najważniejszym i decydującym kryterium pozostaje sam fakt zatrzymania się danego środka transportu na konkretnym przystanku. Ustalenie opłaty równej dla wszystkich przewoźników i operatorów nie jest dyskryminujące, a świadczy o jednakowym traktowaniu wszystkich podmiotów gospodarczych (tak NSA w wyroku z 18 stycznia 2019 r. sygn. akt. I GSK 3169/18). Przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie nakładają w żadnym stopniu na organ uchwałodawczy obowiązku zróżnicowania wysokości opłat z uwagi na wielkość taboru, którym dysponują przewoźnicy. Artykuł 16 ust. 5 przywołanej ustawy precyzuje jedynie, że stawka opłaty nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
Stawka opłaty ma być niedyskryminacyjna, ale w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. To nie kwestia tego, czy przewoźnik dysponuje mniejszym, czy większym taborem, a sam fakt zatrzymania się na przystanku, i to w jakich standardach jest on utrzymywany, będzie decydująca dla wygenerowania wysokości opłaty. Opłata ta ma rekompensować koszty powstające w związku z utrzymywaniem przystanków komunikacyjnych przez zarządzającego. Ponadto organ uchwałodawczy nie ma żadnego wpływu na to, jaka jest rzeczywista liczba osób korzystających z kursów, niezależnie od tego, jakim taborem są wykonywane. Wiadomym jest, że większa liczba ludzi przemieszcza się w godzinach rannych i popołudniowych niż w środku dnia. Może również wydarzyć się, że duży autobus na przystanku będzie zatrzymywał się z tylko kilkoma podróżującymi pasażerami. Statystycznie więc należy przyjąć, że w ciągu dnia podobna ilość pasażerów korzysta z przystanku. W związku z powyższym zabrudzenia i ilość odpadów będą powstawały na takim samym poziomie, który nie będzie warunkował konieczności różnicowania wysokości stawki opłaty za korzystanie z przystanków.
Kończąc organ podniósł, że wysokość opłaty ustalana jest w formie jednorazowego rozstrzygnięcia w oparciu o przedłożony rozkład jazdy oraz stawkę opłaty zgodną z uchwałą Rady Miejskiej w Suchedniowie. Naliczenie opłaty poprzez decyzję administracyjną każdorazowo daje zatem przewoźnikom możliwość odwołania się do organu wyższej instancji, również w sytuacji, w której uznaliby, że opłata ta jest dla nich dyskryminująca. Sytuacja taka nie miała miejsca od chwili podjęcia przez Radę Miejską odpowiedniej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym, dalej w skrócie u.p.t.z. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
Tak więc obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.p.t.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy, wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, z 6 czerwca 2017r. sygn. II GSK 2860/15 dostępne na www.orz"czenia.nsa.gov.pl).
Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W orzecznictwie TK wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Przyjmuje się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r. sygn. akt U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W wyroku TK z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. akt K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6, w: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej.
Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2013 i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa TK i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.
Skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że przy podejmowaniu uchwały faktycznie rozważała, czy ustalone stawki nie będą dyskryminujące. Uwzględnienie tych niedyskryminujących zasad powinno wynikać jeśli nie z samego uzasadnienia uchwały lub jej projektu, to przynajmniej z innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego, takich jak chociażby protokół z sesji, na której uchwała została podjęta. Tymczasem jak wynika z przytoczonego na wstępie uzasadnienie zaskarżonej uchwały, jest ono lakoniczne i nie zawiera w swojej treści żadnej analizy, która wskazywałaby na to, że faktycznie Rada Miejska w Suchedniowie takie zasady uwzględniła.
Taki sam wniosek należy wyciągnąć z lektury protokołu z sesji odbytej 28 lutego 2019 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę, z którego wynika, że radnym przedstawiono jedynie pozytywną opinię Komisji Rozwoju Gospodarczego, Ochrony Środowiska i Ładu Publicznego i że "dyskusji nie odnotowano". Z kolei z protokołu ze wspólnego posiedzenia Komisji Rozwoju Gospodarczego, Ochrony Środowiska i Ładu Publicznego oraz Komisji Oświaty, Kultury, Zdrowia, Sportu i Turystyki z 21 lutego 2019 r. na którym to posiedzeniu wyrażono pozytywną opinię odnośnie uchwały, wynika, że dyskusja nad przedstawionym do zaopiniowania projektem uchwały została ograniczona do kwestii zaśmiecania przystanków ulotkami reklamowymi.
W związku z tym należy stwierdzić, że organ nie wykazał, aby przed podjęciem zaskarżonej uchwały, stosowanie do wymogów art. 16 ust. 4 u.p.t.z., podejmując tę uchwałę, dokonał jakiejkolwiek analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników opłaty - bez względu przykładowo na rodzaj pojazdów, przy pomocy których prowadzą swoją działalność, standard poszczególnych przystanków - uwzględnia niedyskryminujące zasady. Brak jest jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego na ustalenie, jakimi motywami kierował się organ ustalając jednolitą opłatę dla wszystkich przewoźników, co może świadczyć o tym, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały radni w ogóle nie analizowali możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym przykładowo ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują, standard przystanków, na których się zatrzymują.
Zawarte dopiero w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia nie mogą stanowić dowodu na to, że takimi właśnie racjami kierowała się Rada Miejska w Suchedniowie, ustalając w lutym 2019 r. jednolitą dla wszystkich przewoźników, maksymalną stawkę.
W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). Dlatego też za niezgodny z prawem uznać należy podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.
Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie NSA, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP.
W tym miejscu wskazać należy, że oczywiście nie można wykluczyć, że w wyniku uprzednio przeprowadzonej analizy Rada Miasta słusznie stwierdzi, że specyfika lokalna w pełni uzasadnia zastosowanie jednej stawki. Tym niemniej powody uchwalenia stawki w takiej, a nie innej wysokości powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku Rady, czego w tej sprawie zabrakło..
Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części, to jest jej § 3 ust. 2, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2326 ze zmianami), na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ostatnio powołanej ustawy (na zgodny wniosek obu stron).