Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 marca 2020 r. znak: [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, po rozpoznaniu zażalenia S. B. i M. B. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 18 lutego 2020 r. znak: [...] którym nakazano A. B. i P. B. wstrzymać roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], realizowane na podstawie decyzji Starosty Kieleckiego z dnia 24 listopada 2015 r. znak [...] udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę, z określeniem, że roboty budowlane wstrzymuje się na etapie zrealizowania budynku mieszkalnego do stanu surowego zamkniętego z zamontowaną zewnętrzną stolarką budowlaną oraz wykonaną wewnętrzną instalacją elektryczną; roboty wstrzymuje się z powodu prowadzenia budowy budynku mieszkalnego w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowalnego.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał treść art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 2 i pkt 5 oraz ust. 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) zwanej dalej "Prawem budowlanym" i wskazał, że S. B. i M. B. w piśmie z dnia 7 stycznia 2020 r. skierowanym do organ nadzoru budowlanego podali, iż ww. budynek częściowo zajmuje działkę sąsiednią będącą ich własnością. W wyniku przeprowadzonej w dniu 12 lutego 2020 r. kontroli budowy ww. budynku organ pierwszej instancji ustalił, że realizowany przez inwestorów na działce nr ewid. [...] budynek usytuowany jest w odległości 7 m od budynku skarżących znajdującego się na działce o nr ewid. [...] i jest to wartość odpowiadająca wartości określonej w projekcie zagospodarowania działki. Narożnik południowo - zachodni realizowanego budynku usytuowany jest około 20 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej, co również odpowiada wartości określonej w projekcie zagospodarowania działki.
Jednocześnie organ nadzoru budowlanego ustalił, że poziom posadzki parteru został podniesiony od projektowanej wartości 302,00 m do wartości 302,70 m bez warstw podłogowych, co oznacza podniesienie poziomu parteru o około 80 cm, a w konsekwencji podniesienie wysokości całego budynku o taką wartość. Wysokość budynku mierzona od projektowanego poziomu terenu przy wejściu do budynku do kalenicy dachu wynosiła około 7,43 m, zaś 2 % z tej wartości wynosi 0,1486 m. Zmiana wysokości o około 0,80 m oznacza zatem zmianę większą niż dopuszczalne 2 %. Ponadto, w decyzji o warunkach zabudowy budynek został określony jako dwukondygnacyjny z drugą kondygnacją w poddaszu. Tymczasem zmiana wysokości obsypania kondygnacji piwnicy sprawia, że może nie spełniać ona definicji piwnicy i zostać uznana za kondygnację nadziemną, co oznacza niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy w kwestii ilości kondygnacji.
Organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku powyższych ustaleń organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że prowadzone roboty budowlane w sposób istotny odbiegają od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji obowiązany był do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie ww. budynku mieszkalnego.
Odpowiadając na zarzuty zażalenia organ drugiej instancji podkreślił, że zadaniem organu nadzoru budowlanego jest ocena zgodności wykonywanych robót z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, podczas gdy skarżący domagają się uznania, że granica pomiędzy działką o nr ewid. [...] a działką o nr ewid. [...], określona w pozwoleniu na budowę, jest niezgodna z rzeczywistym przebiegiem tej granicy.
Nadto organ odwoławczy dodał, że skarżący niewłaściwie uznają, iż w sprawie przebiegu granicy orzekł merytorycznie WSA w Kielcach w wyroku z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 634/19, podczas gdy w ww. wyroku Sąd stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach stwierdzając, że organ ten był niewłaściwy do rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty Kieleckiego z dnia 10 maja 2019 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie błędu w działaniach geodety, wywodząc, że poprawa operatu dotyczącego inwentaryzacji powykonawczej nie jest dokonywana w postępowaniu administracyjnym lecz w postępowaniu przed sądem powszechnym.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie organu odwoławczego wnieśli S. B. i M. B., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 2 i § 3 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżący podnieśli, że organy nadzoru budowlanego zajęły się kwestią realizacji budowy ww. budynku niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, podczas gdy stwierdzone nieprawidłowości nie są w zainteresowaniu skarżących. Skarżący domagają się bowiem stwierdzenia, że roboty budowlane prowadzone są bez wymaganego prawem projektu zagospodarowania terenu i na tej podstawie orzeczenia przez organ odwoławczy nakazu rozbiórki ww. budynku.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Jednocześnie zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym.
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w m. [...], realizowanych przez inwestorów – A. B. i P. B., na podstawie decyzji Starosty Kieleckiego z dnia 24 listopada 2015 r. udzielającej inwestorom pozwolenia na budowę budynku, z określeniem, że roboty budowlane wstrzymuje się na etapie zrealizowania budynku mieszkalnego do stanu surowego zamkniętego z zamontowaną zewnętrzną stolarką budowlaną oraz wykonaną wewnętrzną instalacją elektryczną; roboty wstrzymuje się z powodu prowadzenia budowy budynku mieszkalnego w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowalnego.
Odnosząc się na wstępie rozważań do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie pozwala stwierdzić, że organy właściwie zebrały materiał dowodowy, dokonały jego wszechstronnej oceny w zgodzie z wymogami procedury administracyjnej i poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne. Ustalenia te Sąd podziela w całości i uznaje za własne. W ocenie Sądu organy wyjaśniły również zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy.
Lektura akt sprawy niniejszej dowodzi, że organy prawidłowo ustaliły, że inwestorzy legitymują się decyzją Starosty Kieleckiego z dnia 24 listopada 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodnokanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną oraz zbiornika na ścieki sanitarne o poj. 9,90 m3 na działce nr ewid. [...]. Według projektu zagospodarowania działki (K-I-9), wchodzącego w skład projektu budowlanego, projektowany budynek usytuowany został w odległości 20 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej oraz w odległości 5,0 m od zachodniej granicy działki nr ewid. [...] z działką nr ewid [...], jak również w odległości 3,20 m od wschodniej granicy działki nr ewid [...] z działką nr [...] (obecnie działką nr ewid. [...] powstałą z podziału działki nr ewid. [...]). Projektowany budynek został usytuowany według treści projektu zagospodarowania działki w odległości 7 m od znajdującego się w budowie budynku na działce nr ewid [...], realizowanego przez skarżących.
Według treści projektu budowlanego realizowany budynek jest dwukondygnacyjny, z podpiwniczeniem, zaś projektowany poziom posadzki parteru miał wynosić 302,00 m nad poziom morza. W projekcie przyjęto, że poziom kalenicy dachu winien wynosić plus 7,10 m, poziom terenu od strony wschodniej minus 0,33 m, poziom terenu od strony zachodniej minus 1,50 m, zaś poziom wykończonej posadzki w piwnicy winien wynosić minus 2,54 m. Nadto, stosownie do zapisów dziennika budowy (K-I-11), dokonanych w dniu 29 grudnia 2015 r., uprawniony geodeta dokonał wytyczenia budynku na gruncie.
W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 12 lutego 2020 r. stwierdzono, że roboty budowlane prowadzone przy budowie ww. budynku wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.
Organy nadzoru budowlanego wskazały na podniesienie poziomu parteru o około 80 cm, a w konsekwencji podniesienie wysokości całego budynku o wartość większą niż dopuszczalne 2% (w art. 36a ust. 5a pkt 1 Prawa budowalnego) oraz na zmianę wysokości obsypania kondygnacji piwnicy, która może nie spełniać definicji piwnicy i w rezultacie może zostać uznana za kondygnację nadziemną, co oznacza niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy w kwestii ilości kondygnacji.
W konsekwencji powyższych ustaleń organy przyjęły, że prowadzenie robót budowalnych przy budowie budynku mieszkalnego wykonywane jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co wypełnia dyspozycję art. 36a ust. 5 pkt 2 i pkt 5 Prawa budowlanego.
Zdaniem Sądu, stanowisko organu należy uznać za zasadne. O tym, czy w danym przypadku odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowalnego zostanie uznane za istotne w rozumieniu przepisów Prawa budowalnego zależy od okoliczności danej sprawy (zob. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006, s. 436).
Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, z którego wynika, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 (obiekt budowlany będący w budowie lub wybudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę) lub w art. 49b ust. 1 (obiekt budowlany będący w budowie lub wybudowy bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowalnym lub w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego).
Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi podstawę wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, które w istotny sposób odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a jednocześnie nie można ich zakwalifikować jako przypadki z art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1 Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego wyposażają organy nadzoru budowlanego w instrument pozwalający na szybkie przeciwdziałanie realizowaniu robót budowlanych niezgodnie z prawem poprzez natychmiastowy zakaz ich kontynuowania. Jak sama nazwa wskazuje "wstrzymanie" odnosić się może realnie tylko do czynności i działań trwających i podejmowanych. Wstrzymanie przerywa tylko pewien toczący się proces. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest w takim przypadku zastosować powołany przepis i wstrzymać proces inwestycyjny ze względu na stwierdzone uchybienia, co umożliwia podjęcie dalszych czynności w celu doprowadzenia do zgodności określonego stanu faktycznego, czyli realizowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa. Należy przy tym podkreślić, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ nie rozstrzyga o istocie sprawy.
W sprawie niniejszej organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, na podstawie których słusznie uznały, że prowadzenie robót budowalnych przy budowie budynku mieszkalnego wykonywane jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 5 pkt 2 i pkt 5 Prawa budowlanego). Przy takich ustaleniach faktycznych i ich ocenie organ zasadnie wstrzymał, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, prowadzenie robót budowalnych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...].
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdza, że są one nieuzasadnione. Podnoszone w skardze zarzuty w istocie dotyczą stwierdzenia, że roboty budowlane prowadzone są bez wymaganego prawem projektu zagospodarowania działki oraz zawierają żądanie nakazania rozbiórki budynku z argumentacją, iż granica pomiędzy działką o nr ewid. [...] a działką o nr ewid [...] określona w pozwoleniu na budowę, jest niezgodna z rzeczywistym jej przebiegiem. Podkreślić ponownie należy, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest postanowienie, którym nakazano inwestorom wstrzymać roboty budowalne związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...]. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, działanie polegające na ustaleniu przebiegu granic pomiędzy działkami nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. W związku z powyższym eksponowane w skardze zarzuty dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działką o nr ewid. [...] a działką o nr ewid [...] pozostają poza zakresem i przedmiotem rozpatrywanej sprawy.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.