Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...] znak: [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr 27/3, nr 26/5 i nr 26/7 i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Rozstrzygnięcie organu II instancji zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 27.01.1958r. Z. K. sprzedał J. S. niezabudowaną działkę oznaczoną na planie sporządzonym w dniu 24.01.1958r., jako działka nr 10 o pow. 4082 m², położoną w O. Jednocześnie w § 3 tego aktu Z. K., w trybie art. 60 Prawa rzeczowego z dnia 11 października 1946r. zrzekł się na rzecz Państwa własności działek oznaczonych w ww. planie nr 14, 15 i 16.
Pismem z dnia 5.11.2001r. spadkobiercy Z. K. - B. B., J. W., M. K. i K. K. - wystąpili o zwrot w trybie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami- nieruchomości położonej w O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 3/3, 3/4, 26/3, 26/4, 27/3 i 27/4 o łącznej pow. 4,6044 ha (dawne działki nr 14, 15 i 16), a także działek oznaczonych innymi numerami utworzonych z podziału działek nr 26 i 27.
Decyzją z dnia [...] Starosta O. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu w/w nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy w/w decyzję.
Wyrokiem z dnia 25.07.2007r., sygn. II SA/Kr 3173/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wnioskodawców na w/w decyzję organu odwoławczego.
Wyrokiem z dnia 5.12.2008r., sygn. I OSK 1919/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w/w orzeczenie, decyzję Wojewody z dnia [...] i decyzję Starosty O. z dnia [...]
Wnioskami z dnia 18.03.2009r. i 31.03.2009r. B. B., J. W., M. K. i K. K. ponownie wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w O. przy ul. S., oznaczonej w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa jako działki nr 14, 15 i 16, które wg aktualnej ewidencji gruntów odpowiadają działkom nr 3/3, 3/5, 3/6, 27/3, 27/4 oraz części działek 26/5, 26/6, 26/7 i 26/8, o łącznej powierzchni 4,6310 ha.
Na wniosek Prezydenta Miasta O. Starosta O. postanowieniem z dnia [...] wyłączył do odrębnego postępowania sprawę zwrotu działki nr 3/5.
Decyzją z dnia [...] Starosta O. orzekł o:
- 1. zwrocie na rzecz B. B., J. W., M. K. i K. K. działek nr 26/10, 26/12, 3/3, 3/6 i 27/4,
- 2. zwrocie w/w nieruchomości po ¼ części na rzecz: B. B., J. E. W., K. K., M. Z. K.,
- 3. odmowie zwrotu działek nr 26/5, 26/7 i 27/3 położonych w O. przy ul. S.,
- 4. ustalił 0 zł odszkodowania za nieruchomość objętą żądaniem zwrotu,
- 5. zwrocie nieruchomości wywłaszczonej w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu,
- 6. stwierdził, że przedmiotowa decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych.
Odwołanie od w/w decyzji w zakresie odmowy zwrotu działek nr 27/3, 26/9, 26/11, 26/5 i 26/7 złożyli wnioskodawcy, wskazując na braki w ustaleniach organu I instancji dotyczące kwestii wybudowania muszli koncertowej, a w związku z tym wadliwość odmowy zwrotu działki nr 27/3. W uzasadnieniu zwrócono również uwagę na brak zawiadomienia wnioskodawców o zamiarze wybudowania na działkach nr 26/5 i 26/7 drogi publicznej oraz na niepełne rozpatrzenie przez organ ich wniosku poprzez brak orzeczenia w przedmiocie zwrotu działek nr 26/9 i 26/11(brak stanowiska w przedmiocie zwrotu działek nr 26/9 i 26/11).
Decyzją z dnia [...] Wojewoda uchylił w całości w/w decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał m.in., że akta sprawy są niekompletne, nie zawierają wszystkich istotnych dokumentów i jako takie nie mogą stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia, a także do pełnej weryfikacji tego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 3.02.2011r., sygn. akt: II SA/Ke 388/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi B. B., J. W., M. K. na w/w decyzję z dnia [...]:
- I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję organu I instancji z dnia 28.
- 01. 2010r. w punktach 1, 2, 4, 5, 6,
- II. oddalił skargę w pozostałej części,
- III. orzekł, ze zaskarżona decyzja w zakresie objętym punktem I wyroku nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku,
- IV. zasądził od Wojewody ego na rzecz skarżącej B. B. kwotę 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, rozpoznając niniejszą sprawę, przeoczył, iż w złożonym odwołaniu zaskarżono decyzję I – instancyjną w określonej części, to jest w zakresie, w jakim odmawia ona zwrotu wskazanych w decyzji działek, a także działek nr 26/9 i 26/11 pominiętych przez organ. Pomimo powyższego organ odwoławczy wyszedł poza zakres zaskarżenia i poddał swojej kontroli całą decyzję I – instancyjną, tj. niezaskarżoną odwołaniem decyzję w pkt 1, 2, 4, 5 i 6. Tym samym rozpoznał sprawę bez wniesionego w tej części odwołania. W tym zakresie organ odwoławczy w niezaskarżonej części procedował z urzędu, co oznacza, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a. i art. 16 k.p.a., wobec czego orzeczono o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję organu I instancji w pkt. 1, 2, 4, 5 i 6. Odnosząc się natomiast do pozostałej części zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchylającej decyzję organu I instancji odmawiającą zwrotu działek nr 26/5, 26/7, 27/3 Sąd stwierdził, że jest ona prawidłowa i w tym zakresie skarga jest nieuzasadniona.
Wojewoda trafnie bowiem wskazał, że organ I instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przez co doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, iż nowo wydzielone działki 26/9 i nr 26/11 nie są objęte przedmiotem wywłaszczenia, ponieważ nie pochodzą z działki nr 14, Sąd uznał je za przedwczesne. Jednakże błąd ten, dotyczący ustalenia stanu faktycznego, zdaniem Sądu, nie wpływa na trafność rozstrzygnięcia odnośnie żądania objętego pkt 3 decyzji z dnia [...] Decyzja organu I instancji powinna być w tej części uchylona, a sprawa przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia, w tym także w celu zbadania czy działki nr 26/9 i 26/11 stanowiły część wywłaszczonej nieruchomości.
Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr 27/3, nr 26/5 i nr 26/7 i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z w/w wyrokiem z dnia 3 lutego 2011r., sygn. akt: II SA/Ke 388/10, "do ponownego rozpoznania pozostało odwołanie od decyzji Starosty O. orzekającej o odmowie zwrotu działek nr 26/5, nr 26/7 oraz nr 27/3". Organ odwoławczy, orzekając o uchyleniu decyzji z dnia [...] w w/w części, podkreślił że cel, na jaki przejęte zostały przedmiotowe działki, został sformułowany bardzo ogólnie ("pod zieleniec"). Pomimo tego organ I instancji, odmawiając zwrotu działek nr 26/5, nr 26/7 oraz nr 27/3 nie podjął żadnych działań, mających na celu dotarcie do dokumentów, które pozwoliłyby cel ten określić w sposób bardziej precyzyjny.
Ponadto Starosta O. nie wykazał, aby budowa muszli koncertowej była elementem tego właśnie "zieleńca", poprzestając jedynie na oświadczeniu pracownika Muzeum Historyczno - Archeologicznego w O. z dnia 7.12.2009r. (błędnie określonym jako zeznania świadka) z których wynika, iż znajdujące się w aktach sprawy kopie zdjęć dokumentują budowę muszli koncertowej na terenie O. (okolice ul. S. i G.) w latach sześćdziesiątych XX wieku. Organ I instancji nie podjął także żadnej próby odszukania jakichkolwiek dokumentów (np. pozwolenia na budowę, decyzji lokalizacyjnej, itp.) potwierdzających powyższą informację. W rezultacie stwierdzenie, że cel przejęcia został zrealizowany (w stosunku do działki nr 27/3) w postaci budowy w latach sześćdziesiątych zeszłego wieku muszli koncertowej oraz organizowanych tam imprez okolicznościowych jest zbyt daleko idącą nadinterpretacją i wymaga ponownej analizy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Wojewody z dnia [...] wniosła Gmina O., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji było już przedmiotem rozstrzygnięcia innej decyzji tego samego organu – z dnia [...] znak [...]. Tym samym decyzje te są tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym. W rezultacie dalsze akty wydane na podstawie w/w decyzji z dnia [...] dotknięte byłyby wadą nieważności, podlegając unieważnieniu.
Niezależnie od powyższego, skarżąca Gmina wskazała, że fakt zajęcia, w dacie orzekania, działek oznaczonych numerami 26/5 i 26/7 pod drogę publiczną gminną ul. G. powinien stanowić przeszkodę do realizacji roszczenia o ich zwrot na podstawie przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. Ustawa ta nie narusza bowiem innych ustaw, tak więc przepisy innych ustaw m.in. ustawy o drogach publicznych należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu.
Mając na uwadze powyższe Gmina O. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 2 lutego 2012r. uczestniczka B. B., występująca również w imieniu uczestników M. K., K. K. podzieliła stanowisko skarżącej Gminy odnośnie wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie, co do którego orzeczono w wyroku z dnia 3.02.2011r., sygn. akt: II SA/Ke 388/10, oponując pozostałej argumentacji skargi dotyczącej braku podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawców.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 1), bądź czy nie zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 156 k.p.a., powodująca konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (pkt 2). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego przesłanki nieważnościowej, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czego skutkiem musiało być zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody ego z dnia [...], którą orzeczono o uchyleniu decyzji Starosty O. z dnia [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu B. B., J. W., M. K. i K. K. nieruchomości oznaczonej jako działki nr 27/3, nr 26/5 i nr 26/7 i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do powołanej regulacji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Z uwagi jednakże na podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w pierwszej kolejności należy skontrolować legalność zaskarżonej decyzji pod kątem występowania przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia.
Analiza akt sprawy dowiodła, że brak było jakichkolwiek podstaw do orzekania przez Wojewodę ego w sprawie niniejszej, ponieważ sprawa ta została już uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną.
Kluczowe znaczenie dla oceny zaskarżonej decyzji ma powołany wyżej prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3.02.2011r., sygn. akt: II SA/Ke 388/10. Jak wynika bowiem z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W tym zakresie należy wskazać, że powyższym orzeczeniem stwierdzono nieważność wydanej uprzednio w niniejszej sprawie decyzji Wojewody ego z dnia [...] – w części uchylającej decyzję Starosty O. z dnia [...] w punktach 1, 2, 4, 5, 6. Natomiast w pozostałym zakresie – a zatem w stosunku do uchylenia pkt 3 decyzji organu I instancji – oddalono skargę.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] (której dotyczy przywołany wyrok) Wojewoda uchylił w całości w/w decyzję organu I instancji z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując w uzasadnieniu m.in., że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy – jako niekompletny – nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia.
Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3.02.2011r., sygn. akt: II SA/Ke 388/10 wskazano, że organ odwoławczy, rozpoznając niniejszą sprawę, wyszedł poza zakres zaskarżenia sformułowany w odwołaniu, poddając swojej kontroli decyzję I – instancyjną w całości – to jest również w niezaskarżonej odwołaniem części pkt 1, 2, 4, 5 i 6. W rezultacie Sąd stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] – w wyszczególnionej powyżej części. Odnosząc się natomiast do pozostałego zakresu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody ego – w części uchylającej pkt 3 decyzji organu I instancji, w którym to punkcie orzeczono o odmowie zwrotu działek nr 26/5, 26/7, 27/3, Sąd stwierdził m.in., że decyzja ta jest prawidłowa i w tym zakresie wniesiona skarga jest nieuzasadniona. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego o naruszeniu w postępowaniu I – instancyjnym art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
W tak wskazanym stanie faktycznym i prawnym obowiązkiem organu odwoławczego – po przekazaniu akt administracyjnych przez Sąd – było przekazanie tych akt Staroście O. celem ponownego rozpoznania niniejszej sprawy w zakresie odmowy zwrotu działek nr 26/5, 26/7 i 27/3. Powyższa konstatacja wynika z faktu, że po wydaniu opisanego powyżej wyroku o oddaleniu skargi w pozostałej części (pkt II sentencji wyroku) - ostateczna decyzja Wojewody z dnia [...] w tym zakresie stała się prawomocna w rozumieniu art. 269 k.p.a. Tymczasem organ odwoławczy uznając – najprawdopodobniej z powodu niezrozumienia treści w/w wyroku – że "do ponownego rozpoznania pozostało odwołanie od decyzji Starosty O. orzekającej o odmowie zwrotu działek nr 26/5, nr 26/7 oraz nr 27/3" po raz kolejny orzekł o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I – instancji w tej części.
W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a zatem zachodzi określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanka do stwierdzenia jej nieważności.
Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 k.p.a. rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą załatwia, przy czym chodzi w tej sytuacji o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty (por. wyrok NSA z 14.10.1991r., sygn. akt SAB 29/91).
Analiza akt sprawy dowodzi, iż istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją oraz decyzją Wojewody ego z dnia [...], która była przedmiotem kontroli WSA w Kielcach - sygn. akt. II SA/Ke 388/10. Należy podkreślić, że możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy otwiera się dopiero w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym ostatecznego rozstrzygnięcia.
Sytuacja taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie, co przesądza o zasadności skargi.
Związanie Sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3.02.2011r., sygn. akt: II SA/Ke 388/10 oznacza, iż pozostałe zarzuty skargi jak również przedstawionego w odniesieniu do nich stanowiska uczestników, sformułowanego w piśmie z dnia 2.02.2012r. nie mogły podlegać merytorycznemu rozpoznaniu.
Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.
Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a.