Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2020 r. po rozpatrzeniu zażalenia A. i I.Ł. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2020 r. odmawiające wszczęcia na ich wniosek postępowania administracyjnego w sprawie zrealizowanego przez M.B. ogrodzenia frontowego działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości L., gmina B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu Inspektor Wojewódzki podał, iż na skutek wniosku A. i I.Ł. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wspomnianego wyżej ogrodzenia frontowego, inspektorzy organu I instancji przeprowadzili w dniu 12 lutego 2020 roku kontrolę tego ogrodzenia. W wyniku kontroli i postępowania wyjaśniającego ustalono, że na działce nr ewid. [...] wzdłuż drogi powiatowej nr 0586T w miejscowości L., znajduje się ogrodzenie o wysokości poniżej 2,2 m wykonane na fundamencie żelbetowym. Równocześnie podczas kontroli okazano pismo Powiatowego Zarządu Dróg z dnia 9 sierpnia 2017 r. dotyczące uzgodnienia usytuowania ogrodzenia trwałego na działce nr ewid. [...] od strony drogi powiatowej nr 0586T w miejscowości L. Przeprowadzona kontrola nie wykazała, aby ogrodzenie naruszało przepisy techniczno-budowlane lub by jego stan techniczny budził wątpliwości czy zastrzeżenia, bądź aby ogrodzenie to było samowolą budowlaną, do likwidacji której uprawnione są organy nadzoru budowlanego.
Biorąc pod uwagę powyższe, organ I instancji nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, wobec czego stosownie do treści art. 61a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego.
Przy tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji wskazał na treść art. 30 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga jedynie budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Podniósł, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przypadek realnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska lub też wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, co mogłoby uzasadniać stosowanie nakazów wynikających z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. WINB podkreślił, iż przeprowadzona w dniu 12 lutego 2020 r. kontrola stanu technicznego ogrodzenia działki nr ewid. [...] w miejscowości L. gm. B. nie wzbudziła żadnych wątpliwości lub zastrzeżeń i nie stwierdzono naruszenia obowiązujących warunków techniczno-budowlanych. Istotnym było również uzyskanie przez inwestorkę uzgodnienia Powiatowego Zarządu Dróg z dnia 9 sierpnia 2017 r. dotyczącego usytuowania ogrodzenia od strony drogi powiatowej.
Cytując treść art. 61a § 1 kpa organ II stopnia wskazał, że w sprawie zachodzą inne przyczyny, o których mowa w wymienionym przepisie, uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż zrealizowane przez M.B. ogrodzenie frontowe przedmiotowej działki nie podlega przepisom Prawa budowlanego, a zatem brak jest podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego w oparciu o posiadane uprawnienia i obowiązki. Tym samym organ odwoławczy uznał za słuszne stanowisko zajęte przez PINB. Końcowo WINB podkreślił, iż zarzuty podnoszone przez skarżących, dotyczące naruszenia prawa własności mają charakter cywilnoprawny, wobec czego organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do ich rozpatrzenia.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie A. i I. Ł. wnieśli o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W skardze zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.
1. naruszenie art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 kpa, polegające na umyślnym i niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego,
2. niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięcia pod uwagę, że poza brakiem wymaganych uzgodnień oraz wytyczenia geodezyjnego terenu przez uprawnionego geodetę, sporządzenie planu zagospodarowania terenu dla działki nr ewid. [...] jest nieprawidłowe i niezgodne z Prawem budowlanym,
3. brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji; dla jednych wyrażających zgodę na zwiększenie bezprawnego zajęcia nie swojej nieruchomości, a dla innych odsyłających do sądu cywilnego,
4. dowolność w wydawaniu decyzji poprzez celowe i umyślne oraz niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego wynikałoby, dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach.
Skarżący zarzucili też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż w sprawie pominięto ich żądanie zgodne z treścią art. 47 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do ustaleń organu II stopnia wskazali, że w gminie B. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a M.B., jako inwestor budowy ogrodzenia frontowego na działce nr ewid. [...], nie przestawiła do sprawy planu zagospodarowania terenu dla ww. działki oraz stosownych uzgodnień z Zespołem Świętokrzyskich i Nadnidziańskich Parków Krajobrazowych w Kielcach. Brak jest także stosownej dokumentacji geodezyjnej, wykonanej przez uprawnionego geodetę, celem wytyczenia granicy usytuowania w terenie budowy ogrodzenia.
Dodatkowo skarżący wskazali na prowadzenie nieuprawnionych działań przez Urząd Miasta i Gminy B. i Burmistrza B., dotyczących próby wyłudzenia rzekomych kosztów poniesionych przez geodetę J.O. w sprawie dokonania rozgraniczenia działki nr ewid. [...] oraz już ustalonych w latach 1966-1969 granic prawnych dla wsi S., na zlecenie Powiatowej Rady Narodowej z 1966 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, gdyż jego zdaniem nie zawiera ona uzasadnionych podstaw.
Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem zaskarżenia było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem skargi jest postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Przytoczona regulacja przewiduje dwie przesłanki umożliwiające odmowę wszczęcia postępowania, tj. podmiotową (podanie wniesione przez osobę niebędącą stroną) i przedmiotową (inne uzasadnione przyczyny).
W orzecznictwie wyjaśnia się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w powyższym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że podstawę odmowy wszczęcia postępowania stanowi druga przesłanka wymieniona w art. 61a § 1 kpa, gdyż zachodzi inna przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego polegająca na tym, że będące przedmiotem interwencji skarżących ogrodzenie frontowe stanowiącej współwłasność M. B. działki nr [...] położonej w miejscowości L., gmina B., nie podlega przepisom prawa budowlanego, przez co brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w takiej sprawie przez organy nadzoru budowlanego.
Z taką oceną należy się zgodzić.
W związku z określonymi w art. 80, 81, 81a, 81c, 84 i 84a prawa budowlanego zadaniami, obowiązkami, uprawnieniami organów nadzoru budowlanego, a także ich właściwością rzeczową (art. 82 i 83 prawa budowlanego), możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego zależy od tego, czy będące przedmiotem oceny organu roboty, mają charakter robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 prawa budowlanego, a jeśli tak, to czy podlegają reglamentacji prawnej w trybie tej ustawy. O ile na pierwsze z tych pytań należy odpowiedzieć twierdząco, (budowa ogrodzenia, a więc zgodnie z art. 3 pkt 1, 3 i 6 prawa budowlanego wykonywanie obiektu budowlanego w postaci budowli w określonym miejscu, niewątpliwie należy do kategorii robót budowlanych), to odpowiedź na drugie musi być negatywna.
Po nowelizacji treści art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego dokonanej z dniem 28 czerwca 2015 r. (Dz.U.2015.443), z przepisu tego wynika, że zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga między innymi budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, co a contrario i w związku z treścią art. 29 ust. 1 pkt 23 prawa budowanego oznacza, że budowa ogrodzeń o wysokości do 2,20 m nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Jak to trafnie zauważył organ odwoławczy, takie ustalenie nie wyczerpuje całości problematyki sprawy. Również bowiem w stosunku do robót budowlanych, dla których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie, organy nadzoru budowlanego mogą stosować nakazy wynikające z art. 50 i 51 prawa budowlanego dotyczące postępowania naprawczego w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, a w związku z tym mogą wszczynać i prowadzić postępowania administracyjne.
Koniecznym warunkiem do wszczęcia takiego postępowania jest wtedy jednak to, aby takie roboty budowlane wykonywane były w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska względnie aby wykonywane były w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym lub w przepisach.
Taka sytuacja jednak w sprawie nie zachodzi.
Jak to bowiem niewadliwie i kompletnie, wbrew zarzutowi skargi, ustaliły organy obu instancji w oparciu o czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 12 lutego 2020 r. na podstawie art. 81 ust. 4 prawa budowlanego, gabaryty, stan techniczny i usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia nie budzi wątpliwości, ani zastrzeżeń, a nadto nie stwierdzono, aby ogrodzenie to naruszało obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. Żadne takie przepisy nie zostały przy tym wskazane przez skarżących ani w toku postępowania administracyjnego, ani też w skardze. Wskazane w zażaleniu A. i I. Ł. przepisy i przedstawiane zarzuty dotyczyły bowiem regulacji z zakresu prawa geodezyjnego i kartograficznego, których organy nadzoru budowlanego bezpośrednio nie stosują. Powołany natomiast w skardze przepis art. 47 ust. 1 i 2 prawa budowlanego nie miał w sprawie zastosowania, przez co nie mógł być podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego.
Dotyczy on bowiem zgody właściciela między innymi sąsiedniej nieruchomości, na wejście na jej teren w celu wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych oraz przy braku takiej zgody, decyzyjnego trybu rozstrzygania o takiej zgodzie przez organy architektoniczno-budowlane. O wszczęcie takiego postępowania może jednak wnosić inwestor, a nie jego sąsiad.
W tym miejscu należy się odnieść do najważniejszego dla skarżących zarzutu pod adresem zrealizowanej inwestycji, tj. zarzutu przekroczenia przy jej realizacji granicy prawnej ich nieruchomości.
W tym zakresie należy zauważyć, że ponieważ do skarżących należy nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka numer 830, a sporne ogrodzenie zostało wybudowane przez inwestorów – współwłaścicieli sąsiedniej działki nr [...] od strony drogi powiatowej 0586T położonej w miejscowości L., gmina B., nie od strony działki skarżących, to o przekroczeniu przy tej budowie granicy z działką skarżących, w zasadzie nie może być mowy. Jeśli by jednak nawet do takiego przekroczenia w części dotyczącej skrajnego słupka położonego od wschodniej strony tego ogrodzenia doszło, to taki zarzut podlegałby ocenie nie w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, ale w stosownym postępowaniu przed sądem powszechnym, względnie przed organami właściwymi w sprawach rozgraniczenia, a ile oczywiście wszczęcie takiego postępowania byłoby intencją skarżących. Z ich wniosku z dnia 6 stycznia 2020 r. bowiem w żadnym razie to nie wynika.
Trzeba ponadto dodać, że nawet wszczęcie stosownego postępowania w sprawie granicy pomiędzy działkami stron, nie mogłoby spowodować wszczęcia postępowania nadzorczego z zakresu prawa budowlanego w przedmiocie ogrodzenia wzniesionego z naruszeniem – według twierdzeń jednej ze stron- granicy pomiędzy ich działkami. Organy nadzoru budowlanego nie są bowiem powołane do ustalania przebiegu granic nieruchomości, ani rozstrzygania sporów granicznych. Kwestie te należą bowiem, jak o tym już wyżej wspomniano, do właściwości sądów powszechnych, a w ograniczonym zakresie dotyczącym administracyjnego etapu postępowania rozgraniczeniowego, do wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), co wynika z art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz.U.2020.276 t.j.). Dopóki przy tym w wyniku rozgraniczenia nieruchomości przebieg granicy między działkami nr ew. [...] i [...] nie zostanie ustalony inaczej niż wynika to z ewidencji gruntów i budynków, dopóty nie ma podstaw do przyjęcia innego przebiegu tej granicy w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego.
Nie polega też na prawdzie twierdzenie skarżących, że podejmując budowę przedmiotowego ogrodzenia, inwestorzy mieli obowiązek przedstawienia "planu zagospodarowania terenu dla w/w działki oraz uzgodnień z Zespołem Świętokrzyskich i Nadnidziańskich Parków Krajobrazowych w Kielcach, a także [...] stosownej dokumentacji geodezyjnej wykonanej przez uprawnionego geodetę celem wytyczenia granicy usytuowania w terenie budowy w/w ogrodzenia". Skoro bowiem budowa takiego ogrodzenia nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno-budowlanego, to nie ma też podstaw do żądania od inwestora przedkładania takich dokumentów. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, uzyskanie przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, jest warunkiem uzyskania pozwolenie na budowę obiektu budowlanego.
Natomiast projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, który to projekt stanowi część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego), należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę, o czym stanowi art. 33 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego. Odpowiednio odnośnie inwestycji wymagających zgłoszenia, stosownie do treści art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, do takiego zgłoszenia należy dołączyć w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.
Do zgłoszenia natomiast budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19 i 20, należy ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane (art. 30 ust. 3 prawa budowlanego). Natomiast w zgłoszeniu budowy, o której mowa w ust. 1 pkt 4 i w art. 29 ust. 1 pkt 20aa, należy ponadto przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu wykonany przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane (art. 30 ust. 4 prawa budowlanego). Skoro jednak, jak to już wyżej wyjaśniono, budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, nie ma w przytoczonych przepisach, ani w żadnych innych podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez inwestorów takich dokumentów, jakich oczekują skarżący.
Odnosząc się do nieomówionych wyżej zarzutów skargi należy stwierdzić, że również nie mogły wpłynąć na wynik sprawy.
Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne zostały w sprawie wyjaśnione, co omówiono szczegółowo wyżej. Zarzucane w skardze, domniemanie gorsze traktowanie skarżących w innych, analogicznych sprawach, niż inwestorów w sprawie niniejszej, nie ma znaczenia dla sprawy, skoro ani Sąd, ani organy administracji nie oceniały w niniejszej sprawie tych innych spraw.
Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.