Uzasadnienie
Decyzją z [...] 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M.M. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z [...] 2019 r., którą określono, na wniosek A.L., środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa chlewni przeznaczonej do hodowli trzody chlewnej o obsadzie 188,25DJP wraz z niezbędną infrastrukturą, zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości S., gmina W., dla której inwestorem jest A.L. prowadzący gospodarstwo rolne o obsadzie zwierząt 21,5DJP", na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium podało, że sprawa określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji powyższego przedsięwzięcia była już kilkakrotnie przedmiotem postępowania organów I i II instancji oraz WSA w Kielcach. Rozpatrując niniejszą sprawę, Kolegium związane jest oceną prawną, zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 730/16. W opinii Kolegium organ I instancji nie wykonał dyspozycji zawartych w tym wyroku, gdzie jako kluczową kwestię wymagającą analizy, Sąd wskazał oddziaływanie wnioskowanej inwestycji na środowisko.
Organ odwoławczy podał, że planowane przedsięwzięcie będzie źródłem emisji zorganizowanej związanej z hodowlą trzody chlewnej w projektowanych budynkach inwentarskich. Głównymi substancjami zanieczyszczającymi powietrze, które powstają w trakcie hodowli trzody chlewnej są amoniak i siarkowodór. Jak stwierdził Sąd we wskazanym wyżej wyroku, brak podstaw normatywnych określających parametry stężeń substancji zapachowych w powietrzu nie zwalnia organów z obowiązku analizy uciążliwości w tym zakresie. Jest to w rozpatrywanej sprawie o tyle konieczne, że planowane przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane w zabudowanej części wsi S., w niewielkiej odległości od zamieszkałych domostw, a lokalna społeczność przez całe postępowanie protestowała przeciwko budowie nowej chlewni powołując się na to, że funkcjonująca dotychczas chlewnia inwestora, choć mniejsza od projektowanej, emituje odór nie do wytrzymania.
Dalej Kolegium stwierdziło, że w ponownie prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu inwestor przedłożył ujednolicony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, dalej przywoływany jako Raport, który jednak, w ocenie organu odwoławczego, nadal, nie spełnia ustawowych wymagań.
W tej kwestii Kolegium zauważyło, że od złożenia 15 grudnia 2014 r. wniosku nastąpiła zmiana przepisów w zakresie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zmiany te zostały wprowadzone od 1 stycznia 2017 r. na mocy ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1936). Cytując treść art. 6 ust. 2 i 4 ustawy zmieniającej organ uznał, że tylko od woli wnioskodawcy zależy, czy sprawa rozpatrywana będzie w oparciu o przepisy dotychczasowe, czy przepisy w nowym brzmieniu. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia wnioskował o zastosowanie "nowych" przepisów. Tymczasem, w podstawie prawnej badanego rozstrzygnięcia organ zastosował jednocześnie przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji - ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.
Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) jak i nieobowiązujące obecnie przepisy wykonawcze - przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 71).
Organ II instancji podniósł, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2018 r. krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określony został w art. 74 ust. 3a u.o.ś. Przepis ten nie znajdował jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż do postępowań wszczętych i niezakończonych przed 1 stycznia 2018 r. zasadniczo stosuje się przepisy ustawy o udziale społeczeństwa obowiązujące przed tą datą. Organ I instancji winien tę kwestię jednoznacznie rozstrzygnąć i dać temu wyraz w decyzji.
Kolegium zauważyło, że w poprzedniej decyzji wskazało, że organ w ponownym postępowaniu może powołać biegłego z zakresu ochrony środowiska celem obiektywnego zbadania wszystkich spornych zagadnień dotyczących kwestii odorowych, a wcześniej zawiesić postępowanie do czasu przedłożenia tej opinii. W obecnej decyzji organ I instancji nie odniósł się do tej kwestii, mimo że jest dla sprawy kluczowa.
Dalej organ odwoławczy podał, że z decyzji wynika, że woda dla celów inwestycji będzie pobierana z wodociągu, tymczasem na stronie 125 raportu (K-1739) podano, że: "budowa chlewni wiązać się będzie ze zwiększeniem ilości pobieranej wody. W związku z powyższym Inwestor będzie pobierał z ujęcia własnego". Okoliczność ta jest istotna, gdyż własne ujęcie wody generuje oddziaływanie na środowisko i jest związane ze zmianą stanu wód. Wymaga przeprowadzenia procedury administracyjnej. Zatem kwestia ta powinna być rozpoznawana łącznie z realizacją planowanej inwestycji w postępowaniu w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko. Nadto, w sprawie nie podano, w jaki sposób będą wykorzystywane usytuowane na terenie inwestycji płyta obornikowa o pow. 80m2 oraz zbiornik na gnojowicę o objętości 50m3 związane z dotychczasowym użytkowaniem istniejącej chlewni.
Kolegium zwróciło uwagę, że w uzupełnionym raporcie o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia przewidziano dwa warianty realizacji przedsięwzięcia: 1. wariant proponowany przez wnioskodawcę - jednocześnie wariant najkorzystniejszy dla środowiska oraz 2. racjonalny wariant alternatywny wraz z uzasadnieniem ich wyboru. W przedłożonym raporcie ograniczono się wyłącznie do przedstawienia wariantu alternatywnego, polegającego na zmianie technologii produkcji z chowu rusztowego (wariant proponowany przez inwestora zrównany z racjonalnym wariantem najkorzystniejszym dla środowiska) na mniej korzystny dla środowiska chów ściółkowy (jako racjonalny wariant alternatywny). Treść art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.o.ś. zakłada jednak konieczność przedstawienia i uzasadnienia wyboru i określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, a także racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.
Ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli, uznania bądź oceny inwestora. Organ dodał, że "racjonalność" wariantu oznacza, że wariant taki faktycznie mógłby zostać wybrany przez organ dokonujący oceny raportu zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora. Racjonalny wariant alternatywny nie może mieć więc charakteru abstrakcyjnego czy też teoretycznego. W konsekwencji nie należy przedstawiać wariantu, którego faktyczna realizacja jest technicznie lub faktycznie niemożliwa albo jego realizacja jest skazana na niepowodzenie.
Z kolei "alternatywność" oznacza, że wariant ten musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. Zaproponowany w raporcie racjonalny wariant alternatywny, który wobec wariantu inwestorskiego polega jedynie na zmianie sposobu hodowli, nie może więc zostać uznany za racjonalny wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a.
W ocenie Kolegium alternatywy mogą wiązać się przykładowo ze zmniejszeniem obsady hodowli, usytuowaniem inwestycji, zastosowaniem innej technologii hodowli, zastosowaniem różnej generacji urządzeń. W ocenie Kolegium, z uwagi na potrzebę ograniczenia oddziaływania przedsięwzięcia na danym terenie, wariant najkorzystniejszy dla środowiska może polegać na ograniczeniu zasięgu przestrzennego realizowanego przedsięwzięcia, osiągniętym poprzez zmniejszenie ilości lub wielkości obiektów budowlanych, w których planowana działalność będzie wykonywana, a przez to zmniejszenie obsady chlewni (por. wyrok NSA z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1376/12)
W takiej sytuacji zdaniem Kolegium, inwestor nie zrealizował wymogów art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.o.ś., albowiem nie przedstawił trzeciego wariantu, co stanowi wadę raportu pozbawiającą tego rodzaju dowód przydatności dla postępowania.
Organ zauważył, że w raporcie nie ustalono i nie uwzględniono oddziaływania z drugiej kotłowni, w sytuacji gdy w zakresie planowanego przedsięwzięcia będą zrealizowane dwie kotłownie. Nadto, w sprawie nie podano łącznej ilości słomy, jaka będzie potrzebna do funkcjonowania dwóch kotłowni.
Kolegium także zwróciło uwagę, że z uzupełnionego raportu wynika, że przeprowadzona analiza odorowa wykazała, że uciążliwości zapachowe mogą występować na działkach nr: [...]. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że z raportu /K-2352, 2353, 2354/ wynika, że pominięte w tej grupie zostały działki nr [...]. W takiej sytuacji, organ I instancji winien skorzystać z uprawnień z art. 84 kpa. Nadto ustalenie istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy kwestii, przyjmujące postać stwierdzeń organu bazujących w istocie jedynie na dokumentach przedłożonych przez inwestora, Kolegium uznało za zdecydowanie niewystarczające i dokonane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego.
Organ II instancji podkreślił, że badana decyzja nie jest spójna z jej załącznikiem w postaci charakterystyki przedsięwzięcia w zakresie wskazania terenu, na jaki ma być wylewana gnojowica. W decyzji podano działki nr [...]/10 i nr [...]/2 w obrębie 0021 W., gm. P. a w załączniku wymieniono wyłącznie działkę nr [...]/ 10 w obrębie 0021 W., gm. P. Ponadto Kolegium zauważyło, że postanowienie RDOŚ z [...] 2019 r. zostało sporządzone w formie dokumentu elektronicznego bez udokumentowania wymaganego ustawowo zweryfikowanego podpisu elektronicznego. Zawiera zatem istotną wadę procesową.
Mając to wszystko na uwadze organ odwoławczy ocenił, że zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, z naruszeniem prawa materialnego i procesowego i rozstrzygnięcie w tej sprawie wymaga uzupełnienia postępowania w znacznej części. Wskazane powyżej istotne uchybienia obligują do wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji w całości. Kolegium dodało, że skoro w raporcie stwierdzono brakujące istotne elementy, to organ winien rozważyć zwrócenie się do wnioskodawcy o uzupełnienie raportu, w określonym zakresie i terminie.
W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie od powyższej decyzji A.L., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucił naruszenie:
- 1. art. 28 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 kpa przez błędne uznanie M.M. za stronę niniejszego postępowania, pomimo że nie przysługiwał jej przymiot strony i w konsekwencji niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 kpa;
- 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez błędy w ocenie materiału dowodowego, polegające na uznaniu, że niedookreślono zasięgu oddziaływania inwestycji, uznaniu postępowania prowadzonego przez organ I instancji za nieprawidłowe i niedostarczające wystarczających przesłanek do określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jak i błędne uznanie, że organ I instancji nie dokonał "własnej analizy i oceny całości uzupełnionego materiału dowodowego" dopuszczając się uchybień formalnych i merytorycznych naruszając tym samym przepisy prawa materialnego i procesowego;
- 3. art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie, pomimo że odwołująca się od decyzji nie legitymowała się przymiotem strony jak i błędne uznanie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga postępowania uzupełniającego w znacznej części.
W uzasadnieniu sprzeciwu jego autor podał, że składająca odwołanie nie legitymuje się przymiotem strony, gdyż z pozyskanego od Starosty wykazu osób będących właścicielami nieruchomości, które organ I instancji uznał ostatecznie za strony postępowania, M.M. nie występuje. Organ II instancji nie zbadał jednak tej kwestii.
Dalej wnoszący sprzeciw podniósł, że analiza oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia została przez organ I instancji przeprowadzona w sposób wyczerpujący, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu uchylonej decyzji. Analiza odorowa przeprowadzona w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wykazała, że uciążliwości zapachowe odpowiadające progowi węchowej wyczuwalności dotyczyć będą terenów rolnych i drogi publicznej. Organ I instancji dokładnie przeanalizował dokumentację przedłożoną w sprawie, wielokrotnie w trakcie postępowania uzgadniając ostateczną wersję raportu. Planowane przedsięwzięcie pozytywnie zostało zaopiniowane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny.
Następnie strona zaznaczyła, że sposób i zakres oddziaływania gnojowicy na środowisko i życie ludzi w miejscu, w którym ma być wylewana, również został przez organ I instancji określony. W punkcie 20 uchylonej decyzji, opisano bowiem sposób postępowania z wytworzoną gnojowicą z uszczegółowieniem warunków tego postępowania. Ponadto organ wykazał, że wywożenie gnojowicy w określonym czasie i w określonej ilości szczelnymi beczkowozami asenizacyjnymi, stosowanie aplikatorów doglebowych do rozprowadzania gnojowicy i kolejno równomierne przyorywanie wywiezionej gnojowicy zminimalizuje oddziaływanie odorowe.
Odnośnie kwestii niewyjaśnienia stężeń substancji zapachowych w powietrzu, strona zauważyła, że prognozowane maksymalne chwilowe stężenia zostały w decyzji organu I instancji zidentyfikowane i kolejno jasno dookreślone. W analizach obliczeniowych zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowiskowo uwzględnione zostały dane dotyczące aktualnego zanieczyszczenia powietrza oraz inne wskaźniki zawarte w obowiązujących regulacjach, w których wykazano, że planowane przedsięwzięcie nie będzie powodować przekroczeń obowiązujących standardów w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza. Powyższe dotyczy również substancji powodujących uciążliwości odorowe tj. siarkowodoru i amoniaku. W tym zakresie wykazano bowiem, że inwestycja nie będzie oddziaływać na sąsiednie działki w zakresie uciążliwości złowonnych związanych z emisją amoniaku i siarkowodoru, a ponadto przy zastosowaniu właściwych środków (przykrycie zbiorników z gnojowicą zadaszeniem ograniczającym swobodny przepływ powietrza nad nawozem) i preparatów redukujących emisje amoniaku i siarkowodoru, osiągnięta zostanie znaczna redukcja tych substancji.
Analiza odorowa wykazała, że uciążliwości zapachowe odpowiadające progowi węchowej wyczuwalności dotyczyć będą terenów rolnych i drogi publicznej, czemu organ I instancji dał wyraz w uchylonej decyzji uznając przeprowadzoną analizę za rzetelną i obiektywną.
Z kolei co do kwestii powołania biegłego z zakresu ochrony środowiska celem wyjaśnienia kwestii odorowych autor sprzeciwu podkreślił, że opinia biegłego ma za zadanie jedynie wspomóc organ dokonujący rozstrzygnięcia w sprawie. W tym przypadku organ I instancji uznał, że w sprawie nie zaszły przesłanki określone w art. 84 kpa, nie było więc potrzeby, aby skorzystać z tego środka dowodowego.
Zdaniem wnoszącego sprzeciw, niesłusznie Kolegium zarzuca, że nie została wyjaśniona kwestia "wody dla celów inwestycji", gdyż kwestię tę rozstrzygnięto w uchylonej decyzji w punkcie 15, dookreślając, że zaopatrzenie w wodę realizowane będzie z wodociągu gminnego na warunkach zarządzającego siecią.
W odniesieniu do niewyjaśnienia sposobu wykorzystania usytuowanej na działce nr [...] płyty obornika i zbiornika na gnojowice, strona wyjaśniła, że organ I instancji nie zajmował się tymi obiektami, gdyż nie są one objęte zakresem planowanego przedsięwzięcia. Jako obiekt, który zostanie wykorzystany wskazano istniejący budynek tuczarni, który zmieni swoje przeznaczenie i po realizacji planowanej inwestycji będzie użytkowany jako magazyn.
Odnośnie kwestii "drugiej kotłownia" strona podniosła, że w ramach planowanego przedsięwzięcia występuje tyko jedna kotłownia i tylko jedna kotłowania będzie obsługiwać budynki jakie mają powstać w ramach planowanego przedsięwzięcia. Z tych względów nie jest również celowe określanie łącznej ilości słomy, jaka będzie potrzebna do funkcjonowania dwóch kotłowni.
Odnosząc się do raportu oddziaływania na środowisko, autor sprzeciwu podał, że podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. Atrybutów kontrraportu nie spełniają natomiast stanowiska artykułowane w protestach (pismach) lokalnej społeczności czy uchwały Rady Gminy zawierające krytyczne uwagi do planowanego przedsięwzięcia, którego oddziaływanie na środowisko zostało szczegółowo przeanalizowane w sporządzonym raporcie. Zawarte w tym raporcie stwierdzenia dotyczące faktów czy analiz podlegają ocenie jak każdy dowód w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, obowiązującą w postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Zakres kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a. określony jest w art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z nim, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Art. 138 § 2 k.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest uzasadnione wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia wystarczające jest przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a., przy czym brak takiej możliwości powinien być przez organ odwoławczy wskazany i wykazany w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że stwierdzone przez SKO w Kielcach naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania dotyczyło zgromadzenia i oceny dowodów i w konsekwencji braku dostatecznego ustalenia kwestii przesądzającej rozstrzygnięcie, czy z punktu widzenia uwarunkowań i oddziaływań środowiskowych oraz ochrony środowiska stanowiącej szczególną wartość chronioną konstytucyjnie, będzie mogło zostać zrealizowane planowane przez A.L. przedsięwzięcie polegające na budowie chlewni na 188 DJP na działkach nr [...] i [...] w S., gmina W. oraz ewentualnie w jakim kształcie i zakresie.
Organ odwoławczy stwierdził wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania odnośnie szeregu różnych aspektów środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia, z których większość ma taki charakter i jest na tyle istotna, że uniemożliwia organowi II instancji samodzielne dokonanie brakujących ustaleń przy zastosowaniu art. 136 kpa. Z taką oceną należy się zgodzić, mając nadto na uwadze, że już stwierdzenie pojedynczego naruszenia przepisów postępowania, które jednak sprawia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nie jest możliwe przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania uzupełniającego dowody i materiały w trybie art. 136 kpa - pozwala organowi na wydanie decyzji kasacyjnej. Taka sytuacja zachodzi, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie.
SKO stwierdziło, że przedłożony w sprawie raport oddziaływania na środowisko, mimo jego wielokrotnego uzupełniania i ujednolicania, nadal nie spełnia wymagań określonych w u.u.i.ś. SKO wskazało przy tym szczegółowo w dziewięciu punktach, jakie naruszenia przepisów znalazły się w decyzji organu I instancji, a także zostały popełnione przy rozstrzyganiu sprawy. Spośród nich należy wymienić najistotniejsze, co, jak to już wyżej wspomniano, wystarcza do zaakceptowania zaskarżonej decyzji kasacyjnej i oddalenia sprzeciwu.
Organ odwoławczy zasadnie, zdaniem Sądu, stwierdził, że z naruszeniem wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.u.i.ś. nie zostały w ostatecznej wersji raportu przedłożonej w sprawie, przedstawione wymagane trzy warianty realizacji planowanego przedsięwzięcia.
Przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a) i b) u.u.i.ś. przewiduje, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym:
- a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego,
- b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska
- - wraz z uzasadnieniem ich wyboru. W Raporcie znalazł się natomiast wariant proponowany przez wnioskodawcę, czyli wariant inwestycyjny oraz drugi wariant określony jako racjonalny wariant alternatywny. Autor Raportu uznał przy tym, że wariant proponowany przez A.L. jest równocześnie najkorzystniejszy dla środowiska, ponieważ jest korzystniejszy niż proponowany racjonalny wariant alternatywny.
Zdaniem SKO natomiast, proponowany w raporcie racjonalny wariant alternatywny nie zasługuje na taką kwalifikację, ponieważ różni się od wariantu inwestorskiego tylko odmiennym sposobem hodowli, podczas gdy alternatywność oznacza warianty różne pod względem kryteriów przestrzennych (lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznych (rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń, czy też zastosowanie urządzeń różnej generacji). Ponadto SKO wyjaśniło, że przy przedsięwzięciu polegającym na hodowli zwierząt, zawsze można zaproponować alternatywny wariant korzystniejszy dla środowiska wiążący się przykładowo ze zmniejszeniem obsady hodowli, usytuowaniem inwestycji, zastosowaniem innej technologii hodowli, różnej generacji urządzeń. Nie przedstawiając takiego wariantu inwestor nie zrealizował wymogów art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.u.i.ś. albowiem nie przedstawił trzeciego wariantu, co stanowi wadę Raportu pozbawiającą tego rodzaju dowód przydatności dla postępowania.
Z powyższym wywodem należy się zgodzić, zwłaszcza w części odnoszącej się do zakwestionowania twierdzenia Raportu, a za nim inwestora, że wariant inwestycyjny jest korzystniejszy dla środowiska, niż racjonalny wariant alternatywny. O ile bowiem rzeczywiście w sytuacji, gdy przedstawiony przez wnioskodawcę do realizacji wariant jest najkorzystniejszy dla środowiska, nie jest konieczne przedstawianie trzech wariantów raportu (por. K. Gruszecki Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydanie III, LEX/El. 2020. Komentarz do art. 66, teza 5), to przedstawiony w niniejszej sprawie wariant inwestycyjny nie może być równocześnie traktowany jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska.
Po pierwsze dlatego, że choć w samym Raporcie, w punkcie 6.3. (k. 2238 akt administracyjnych) zatytułowanym "Wariant najkorzystniejszy dla środowiska", uznano go za korzystny dla środowiska (a nie najkorzystniejszy dla środowiska), to z uzasadnienia wyboru wariantu inwestorskiego przedstawionego w formie Tabeli 29. Analiza oddziaływania wariantów przedsięwzięcia (k. 2239 – 2245 akt administracyjnych) wynika, że w istocie autor raportu ograniczył się do porównania w formie zestawienia porównawczego czynników oddziaływania środowiskowego wariantu inwestorskiego i racjonalnego wariantu alternatywnego, dochodząc przy tym do wniosku, że wariant inwestorski cechuje się podobnym oddziaływaniem na środowisko jak w wariancie alternatywnym, ale przynosi większe korzyści ekonomiczne, przez co jego wybór jest zgodny z zasadą zrównoważonego rozwoju. Takie zestawienie istotnie może wskazywać, że wariant inwestycyjny jest korzystniejszy dla środowiska niż racjonalny wariant alternatywny, ale w żadnym razie nie oznacza, że jest dla środowiska najkorzystniejszy. Nie wyłącza więc stanowiącego zasadę wynikającą z art. 66 ust. 1 pkt 5 wymogu przedstawienia w raporcie trzech wariantów, w tym wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.
Po drugie należy zauważyć, że analiza przepisów ustawy o ochronie przyrody, a także podjętej w wykonaniu delegacji zawartej w art. 16 ust. 3 tej ustawy, uchwały Nr XLIX/874/14 Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego z dnia 13 listopada 2014 r. w sprawie utworzenia Nadnidziańskiego Parku Krajobrazowego (dalej uchwała Sejmiku z 13 listopada 2014 r.) prowadzi do przeciwnego wniosku, niż by to mogło wynikać z przedstawionego w sprawie raportu. Jak wynika bowiem z decyzji organu I instancji, zasadnicza różnica pomiędzy dwoma przedstawionym w raporcie wariantami dotyczyła odmiennej metody chowu, tj. ściółkowej lub bezściółkowej (inaczej rusztowej). Wariant ściółkowy został uznany za mniej korzystny dla środowiska ze względu na emisję pyłów wynikającą z zastosowania systemu ściółkowego. Tymczasem zarówno z treści art. 17 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie przyrody, jak i z § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały Sejmiku z 13 listopada 2014 r. wynika zdaniem Sądu jednoznacznie, że ustawodawca i uchwałodawca miejscowy, na obszarach parków krajobrazowych, w tym na obszarze Nadnidziańskiego Parku Krajobrazowego, gdzie planowana jest przedmiotowa inwestycja, uznaje bezściółkową metodę prowadzenia chowu i hodowli zwierząt za mniej korzystną dla środowiska, skoro jej co do zasady zakazuje.
Należy również zauważyć, że do omawianego naruszenia przepisów postępowania stwierdzonego przez organ odwoławczy, obszerny sprzeciw nie odnosi się ani słowem.
Skoro więc nie zostało w sprawie w wystarczający sposób wykazane, że wariant inwestycyjny rzeczywiście jest najkorzystniejszy dla środowiska, to nie było też podstaw do zaniechania przedstawienia trzeciego przewidzianego w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b u.u.i.ś. wariantu uwzględniającego szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, tj. racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Ma przy tym rację SKO, o ile twierdzi, że przy przedsięwzięciu polegającym na hodowli zwierząt, zawsze można zaproponować alternatywny wariant korzystniejszy dla środowiska wiążący się przykładowo ze zmniejszeniem obsady hodowli, bądź wykazaniem, że projektowana obsada jest optymalną w tym sensie, że zarówno jej zwiększenie, jak i zmniejszenie będzie dla środowiska mniej korzystne. Ma również rację organ II instancji, że uzupełnienie postępowania o brakujący wariant (bądź wykazanie, że wariant inwestycyjny rzeczywiście jest najkorzystniejszy dla środowiska, przy uwzględnieniu obowiązującej regulacji ustawy o ochronie przyrody, uchwały Sejmiku z 13 listopada 2014 r. i powyższych uwag), nie mogło zostać uzupełnione w ramach postępowania odwoławczego, gdyż dotyczyło istotnego braku Raportu, który musi móc być poddany analizie i ocenie przez organy administracji dwóch instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa).
Już więc omówione naruszenie przepisów postępowania popełnione przez organ I instancji wywołujące konieczność wyjaśnienia takiego zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, pozwalało na zaakceptowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO, a więc i na oddalenie sprzeciwu. Uzupełniająco więc tylko należy się odnieść do najistotniejszych z pozostałych wskazanych w zaskarżonej decyzji powodów wydania decyzji kasacyjnej, odnosząc je przy tym do zarzutów skargi.
Zasadnie SKO zarzuciło, że w związku z tym, że pomiędzy datą wszczęcia postępowania w sprawie (15 grudnia 2014 r.), a rozpatrywaniem sprawy przez organ I instancji nastąpiła zmiana przepisów w zakresie oceny oddziaływania na środowisko, powinien zostać zastosowany w sprawie przepis art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015.1936) przewidujący, że na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, w przypadkach, o których mowa w ust. 2 i 3, stosuje się przepisy u.u.i.ś. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Z akt sprawy natomiast nie wynika, aby A.L. wnioskował o zastosowanie nowych przepisów, choć organ I instancji w podstawie prawnej wskazał zarówno przepisy obowiązujące w dacie orzekania (u.u.i.ś.), jak i nieobowiązujące obecnie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71).
Bardzo istotnym aspektem sprawy dostrzeżonym przez organ odwoławczy jest kwestia oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko w zakresie ciągłej emisji różnych substancji odorowych utrudniających korzystanie ze środowiska przez mieszkańców obszarów położonych w pobliżu planowanej inwestycji, a także obszarów, na które wylewana ma być gnojowica powstająca w już istniejącej oraz w planowanej chlewni inwestora.
W zaskarżonej decyzji wskazano, że w przeprowadzonej w sprawie analizie uciążliwości zapachowych mogących występować w otoczeniu planowanej inwestycji pominięto działki nr [...], co powodowało, że organ I instancji powinien był skorzystać z uprawnień z art. 84 kpa, tj. dopuścić dowód z opinii biegłego. Konieczność dopuszczenia takiego dowodu organ odwoławczy uzasadnił też potrzebą obiektywnego i profesjonalnego zbadania wszystkich spornych w sprawie kwestii związanych z uciążliwościami odorowymi wynikającymi z funkcjonowania istniejącej i planowanej chlewni A.L., w kontekście szerokich protestów lokalnej społeczności oraz faktu, że złożony w sprawie Raport jest dokumentem prywatnym sporządzonym na zlecenie i koszt inwestora. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić.
Możliwość przeprowadzania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dowodu z opinii biegłego budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych kontrowersje, których źródłem jest to, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem, któremu przysługuje szczególna wartość dowodowa wynikająca z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. W orzecznictwie wyrażony został pogląd, że jeżeli w danej sprawie złożony został raport, który w ocenie organu odpowiada przepisom prawa oraz jest spójny, logiczny i przekonujący, to nie jest konieczna szczegółowa ocena wartości dowodowej tego raportu, w tym w drodze opinii biegłego. Z drugiej strony prezentowane są poglądy, że z uwagi na to, że w sprawie oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na hodowli trzody chlewnej powodującego emisje substancji odorowych, rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych z zakresu hodowli trzody chlewnej, celem oceny przedłożonego raportu oddziaływania takiego przedsięwzięcia na środowisko zasadne może się okazać powołanie biegłego rzeczoznawcy z zakresu rolnictwa, posiadającego odpowiednią wiedzę z zakresu hodowli trzody chlewnej, celem oceny przedłożonego w sprawie raportu (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2019 r., IV SA/Wa 2791/18). Jeżeli bowiem w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.).
W szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy Sąd podziela ten drugi pogląd. Sprawa środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia już trzykrotnie była rozpatrywana przez organy administracji obu instancji, oraz dwukrotnie przez sąd administracyjny. Mimo tego i mimo licznych uzupełnień i aktualizacji złożonego w sprawie Raportu, ciągle wywołuje on poważne wątpliwości co do zgodności z prawem, które co najmniej w części są w dalszym ciągu uzasadnione, o czym była już wyżej mowa. Mimo też tego, że organ I instancji respektując wnioski wypływające z tego Raportu nałożył w swej decyzji konkretne obowiązki mające minimalizować uciążliwości odorowe wynikające z planowanego przedsięwzięcia, sprawa w dalszym ciągu wywołuje gwałtowne protesty lokalnej społeczności, która powołuje się na to, że już funkcjonująca dotychczas chlewnia A.L., choć mniejsza od projektowanej pod względem obsady blisko dziewięciokrotnie, emituje odór nie do wytrzymania.
O skali tego protestu świadczy również to, że Rada Gminy W. w uchwale z dnia 24 marca 2016 r. wyraziła zdecydowany protest przeciwko planowanej inwestycji (k. 3287 akt administracyjnych). Warto też zauważyć, że zakres kontroli raportu oddziaływania na środowisko sprawowanej przez organy administracji jest ograniczony. Sprowadza się bowiem tylko do oceny, czy raport odpowiada przepisom prawa oraz jest spójny, logiczny i przekonujący. Organ administracji, ani też sąd administracyjny rozpatrujący sprzeciw, nie ma natomiast kompetencji, a przez to i możliwości oceny raportu pod względem jego merytorycznej treści i fachowości. Z uwagi na charakter i treść raportu oraz kwalifikacje zawodowe osób sporządzających raport, dokument taki powinien być oceniany podobnie jak opinie dotyczące wiedzy specjalistycznej.
W związku z tym możliwość podważenia raportu jest dopuszczalna w zasadzie tylko w sytuacji, kiedy zostanie przedstawiona opinia biegłego (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2019 r., II OSK 2842/16). Trzeba też zauważyć, że mimo wskazania w decyzji SKO z [...] 2018 r. potrzeby rozważenia możliwości dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, organ I instancji tego nie uczynił, ani też nie odniósł się w żaden sposób do tej kwestii, co samo w sobie stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, o jakim mowa w art. 138 § 2 kpa.
Uwzględniając takie uwagi Sąd doszedł do wniosku, że niedopuszczenie przez organ I instancji dowodu z opinii biegłego na okoliczność oceny Raportu, w szczególności pod kątem spornych w sprawie okoliczności dotyczących uciążliwości dla okolicznych mieszkańców emisji różnych substancji odorowych powstających w istniejącej i projektowanej chlewni A.L., a także nieodniesienie się przez ten organ do składanych w sprawie wniosków o taką opinię oraz do wskazań organu II instancji zawartych w prawomocnej decyzji kasacyjnej z [...] 2018 r., stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To zaś powoduje, że również z tego powodu sprzeciw nie mógł być uwzględniony.
Odnosząc się natomiast do zarzutów sprzeciwu w omawianej kwestii uciążliwości odorowych sprowadzających się do twierdzenia, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na sąsiednie działki w zakresie uciążliwości złowonnych związanych z emisją amoniaku i siarkowodoru, bo przez zastosowanie właściwych środków i preparatów zostanie osiągnięta znaczna redukcja tych substancji, wywóz gnojowicy realizowany będzie we właściwym czasie i określonej ilości, a analiza odorowa wykazała, że uciążliwości zapachowe odpowiadające progowi węchowej wyczuwalności dotyczyć będą terenów rolnych i drogi publicznej, należy zauważyć, że kwestia ta nie została w sprawie jednoznacznie rozstrzygnięta. W samej decyzji organu I instancji znalazło się bowiem stwierdzenie, że średnie stężenie odorów o wartości 1 ou/m³ nie może przekraczać lokalizacji przedsięwzięcia, tj. działek inwestora nr [...] i [...] (k. 3087 akt administracyjnych), podczas gdy przeprowadzona w Raporcie analiza odorowa wykazała, że uciążliwości zapachowe o wartości 1 ou/m³ odpowiadające progowi węchowej wyczuwalności mogą występować na części działek nr [...] położonych w S., a więc na działkach należących do osób trzecich, w tym również z zabudową mieszkalną (działki nr [...]).
Tej rozbieżności nie dostrzegł organ I instancji. Nie dostrzegł również, że przewidziany w Raporcie monitoring środowiska w trakcie funkcjonowania projektowanej chlewni, nie będzie dotyczył uciążliwości zapachowych (k. 2221-2222 akt administracyjnych). Należy też zwrócić uwagę na to, że wbrew poglądowi wyrażonemu w Raporcie (k. 2221) i powtórzonemu przez organ I instancji, mimo braku uregulowanego stanu prawnego w zakresie metod oceny i norm emisji zapachów złowonnych (odorów), istnieje możliwość oceny oddziaływania chlewni w tym zakresie. W świetle treści art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. 2019.1396 ze zm.) jest bowiem usprawiedliwiony pogląd, że nie istnieje definicja negatywnego oddziaływania na środowisko. Dlatego wskazany przepis ma zastosowanie nie tylko wtedy, gdy stwierdzono naruszenie mierzalnych norm jakości środowiska, ale również w przypadku, gdy można wykazać pogorszenie stanu środowiska (np. zwiększone poziomy hałasu, pogorszenie jakości wody, stężeń w powietrzu względem stanu poprzedniego).
Należy wyrazić pogląd, że przepis ten może mieć zastosowanie również wtedy, gdy organ stwierdzi inne negatywne oddziaływanie, np. uciążliwe odory, choć nie są one normowane w powietrzu. Ocena tej uciążliwości powinna polegać na odniesieniu się do wartości progu wyczuwalności węchowej tych substancji oraz ich oddziaływania, a to w celu ochrony społeczności lokalnej, w tym zwłaszcza mieszkańców zabudowań leżących najbliżej przedmiotowej inwestycji, przed uciążliwością odorową. Stosowna analiza rozprzestrzeniania się w powietrzu zanieczyszczeń w postaci odorantów, która może być częścią opinii biegłego, o której była wyżej mowa, dałaby również odpowiedź na pytanie, czy i jakie obszary wokół planowanej inwestycji, będą narażone na odczuwanie nieprzyjemnych zapachów w wyniku jej funkcjonowania. Obszar ten może zostać wyznaczony również graficznie poprzez pokazanie rozkładu izolinii częstości przekroczeń stężeń maksymalnych odorów wyrażonych w europejskiej jednostce zapachowej (ou/m³), czyli takim stężeniu odorantów lub mieszaniny odorantów, które odpowiada zespołowemu progowi wyczuwalności zapachu i wielokrotności tego progu określanego jako stężenie zapachowe (ouE/m³).
Ponadto kwestia braku podstaw normatywnych określających parametry stężeń substancji zapachowych w powietrzu, nie zwalnia organów z obowiązku analizy uciążliwości w tym zakresie również dlatego, że przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko jest identyfikacja, analiza i ocena oddziaływań w kontekście ich "negatywnego oddziaływania na środowisko", a w szczególności bezpośredni i pośredni wpływ na zdrowie i warunki życia ludzi. Pogląd taki został wyrażony przez WSA w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z 14 grudnia 2016 r., II SA/Ke 730/16 i w związku z uprawomocnieniem się tamtego wyroku jest wiążący również w niniejszej sprawie (art. 153 p.p.s.a.).
Trzy ostatnio wskazane okoliczności dodatkowo uzasadniają potrzebę dopuszczenia w sprawie dowodu z opinii biegłego, a przez to uzasadniają ocenę SKO, która doprowadziła do wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej.
Wbrew zarzutowi sprzeciwu, decyzja organu I instancji może budzić wątpliwości co do określenia ilości kotłowni (a przez to i skali ich oddziaływania na środowisko), jakie mają obsługiwać budynki znajdujące się na nieruchomości inwestora położonej w S. Choć w petitum decyzji z dnia [...] 2019 r. wskazano, że "Ogrzewanie budynku inwentarskiego zostanie zapewnione poprzez zastosowanie niskoemisyjnego kotła" i dalej, że "Ogrzewanie budynku inwentarskiego z zastosowaniem niskoemisyjnego kotła o mocy do 200 kW" (k. 3089 i 3086 akt administracyjnych), to w uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że "w drugim budynku przewidziano: warchlakarnię dla zwierząt do 20 kg oraz dla zwierząt od 20 kg do 30 kg. Zaplecze socjalne będzie posiadało osobne wejście od strony południowej. W tej części wykonana zostanie kotłownia...". W dalszej części uzasadnienia stwierdzono natomiast, że "Przedmiotowy obiekt inwentarski zostanie wyposażony w następujące instalacje oraz sieci:[...] grzewczą – w projektowanym budynku inwentarskim (pierwszym) przewiduje się montaż kotła o mocy 200 kW" – k. 3082 akt administracyjnych. Wskazana okoliczność powinna zostać wyjaśniona, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy.
Niezasadny był zarzut sprzeciwu dotyczący braku podstaw do wyjaśniania w sprawie sposobu wykorzystywania usytuowanej na działce nr [...] położonej w S. płyty obornika o pow. 80 m² i zbiornika na gnojowicę o objętości 50 m³, mający wynikać z faktu, że obiekty te nie były objęte zakresem planowanego przedsięwzięcia, w związku z czym organ I instancji nie musiał się nimi zajmować. W tym zakresie należy zauważyć, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3b u.u.i.ś.
raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem. Nie jest więc prawdą, że nieobjęcie znajdujących się na tej samej nieruchomości płyty obornika i zbiornika na gnojowicę zakresem planowanego przedsięwzięcia w każdym przypadku wyklucza ocenę oddziaływania takich obiektów w kumulacji z planowanym przedsięwzięciem.
W razie bowiem spełnienia przesłanek wskazanych w przytoczonym przepisie art. 66 ust. 1 pkt 3b u.u.i.ś., uwzględnienie w Raporcie informacji o ewentualnie skumulowanym oddziaływaniu na środowisko planowanego obecnie przedsięwzięcia i zrealizowanego wcześniej w celu analizy kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 u.u.i.ś. może okazać się konieczne.
Nie stanowiły wystarczającej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej pozostałe zastrzeżenia organu II instancji pod adresem Raportu i akceptującej go decyzji organu I instancji, co jednak, z uwagi na wskazane wyżej uchybienia nie mogło wpłynąć na wynik sprawy.
Rozbieżność w kwestii sposobu zasilania planowanego przedsięwzięcia w wodę przedstawionego w Raporcie (z ujęcia własnego) i w decyzji organu I instancji (z wodociągu), nie miała w sprawie znaczenia, skoro wybrany przez organ sposób nie zwiększa oddziaływania na środowisko, przez co jest dla niego korzystniejszy.
Kwestia braku spójności pomiędzy decyzją organu I instancji, a jej załącznikiem w zakresie wskazania terenu, na jaki ma być wylewana gnojowica mogła zostać wyjaśniona w trybie art. 136 § 1 kpa, podobnie jak udokumentowanie zweryfikowanego podpisu elektronicznego pod postanowieniem RDOŚ z [...] 2019 r.
Odnosząc się do zarzutu sprzeciwu dotyczącego błędnego uznania M.M. wnoszącej odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z [...] 2019 r., za stronę postępowania, należy wyjaśnić, że jej legitymacja do wniesienia tamtego odwołania nie jest wątpliwa. Trzeba zauważyć, że legitymacja procesowa M.M. była weryfikowana z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) przez WSA w Kielcach w czasie rozpatrywania poprzedniego sprzeciwu A.L. od decyzji kasacyjnej SKO z [...] 2018 r., którą organ ten uchylił do ponownego rozpatrzenia decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] 2017 r. - również na skutek odwołania wniesionego przez M. M. Ponadto kwestia tej legitymacji była przedmiotem postanowienia SKO z [...] 2018 r., którym dokonano wykładni decyzji SKO z [...] 2018 r., właśnie w części dotyczącej statusu M.M. jako strony postępowania, którego to postanowienia wnoszący o dokonanie wykładni A.L. nie zaskarżył.
Wyrażony w tym postanowieniu pogląd, że w sytuacji, gdy M.M. posiadała status strony postępowania w chwili jego wszczęcia, zmiana przepisów nie może jej eliminować z tego postępowania jeżeli wskazuje na posiadanie interesu prawnego, jest nadal aktualny. Status M.M. jako strony postępowania potwierdza ponadto załączony do akt sprawy aktualny wypis z rejestru gruntów (k. 3120 i 3121 akt administracyjnych) oraz obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w którym znajduje się działka oznaczona numerem [...] w obrębie S., gmina W., a jako jej właściciel ujawniona jest M. K. M. Odnosząc się do pozostałych zarzutów sprzeciwu należy stwierdzić, że nie mogły wpłynąć na wynik sprawy, skoro żaden z nich nie dotyczył trafnie stwierdzonego przez SKO i omówionego na wstępie naruszenia przepisów postępowania polegającego na nieprzedstawieniu wymaganych w sprawie trzech wariantów realizacji planowanego przedsięwzięcia.
Ze względu na wspomniany na wstępie niniejszych rozważań charakter i zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny w sprawie, w której złożony został sprzeciw od decyzji kasacyjnej, który to charakter wyklucza możliwość dokonywania przez sąd administracyjny w takiej sprawie oceny naruszeń prawa materialnego, jak również dokonywania wykładni takich przepisów prawa (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 774/19), tylko ubocznie można zauważyć co następuje.
W związku z tym, że będące przedmiotem postępowania przedsięwzięcie zlokalizowane ma być na obszarze Nadnidziańskiego Parku Krajobrazowego utworzonego uchwałą Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego nr XLIX/874/14 z dnia 13 listopada 2014 r., planowane przedsięwzięcie musi być zgodne z zapisami tej uchwały mającej charakter aktu prawa miejscowego, a więc przepisów powszechnie obowiązujących (art. 94 Konstytucji RP). W § 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 7 tej uchwały przewidziano, że na obszarze Parku zakazuje się między innymi realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227 z późn. zm.) oraz zakazuje się prowadzenia chowu i hodowli zwierząt metodą bezściółkową.
Stosownie jednak do treści § 6 ust. 2 pkt 3 uchwały Sejmiku z 13 listopada 2014 r., zakazy, o których mowa w ust. 1 nie dotyczą realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których procedura dotycząca ocen oddziaływania na środowisko wykazała brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody parku krajobrazowego. W dalszym ciągu należy zauważyć, że uchwała Sejmiku z 13 listopada 2014 r. została podjęta między innymi na podstawie art. 16 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. DZ. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842). Zgodnie natomiast z treścią tego przepisu, utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony.
Wśród fakultatywnych zakazów wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody znalazły się również zakazy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz prowadzenia chowu i hodowli zwierząt metodą bezściółkową, czyli takie zakazy, jakie wprowadzono na terenie Nadnidziańskiego Parku Krajobrazowego w § 6 ust. 1 pkt 1 i 7 uchwały sejmiku z 13 listopada 2014 r. Ustawa o ochronie przyrody określiła również w art. 17 ust. 2, 3 i 4 sytuacje, w których wszystkie, bądź niektóre z wprowadzonych zakazów nie obowiązują. Wśród tych wyłączeń przewidziano również sytuację podobną do opisanej w § 6 ust. 2 pkt 3 uchwały sejmiku z 13 listopada 2014 r., tj. sytuację realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest obowiązkowe i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę parku krajobrazowego.
Rzecz jednak w tym, że ustawa o ochronie przyrody dopuściła taki wyjątek tylko w odniesieniu do zakazu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, a nie, jak to uczyniono w § 6 ust. 2 uchwały sejmiku z 13 listopada 2014 r., w odniesieniu do wszystkich zakazów wprowadzonych w § 6 ust. 1 pkt 1 – 7 tej uchwały. Powstaje w związku z tym wątpliwość, czy wprowadzenie we wspomnianej uchwale wyjątku, o jakim mowa w § 6 ust. 2 pkt 3, mogło dotyczyć również zakazu prowadzenia na obszarze Nadnidziańskiego Parku Krajobrazowego chowu i hodowli zwierząt metodą bezściółkową, skoro ustawa o ochronie przyrody dopuszczając wprowadzenie na obszarze parków krajobrazowych zakazu takiego chowu i hodowli, nie dopuszcza możliwości odstąpienia od niego przy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest obowiązkowe i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę parku krajobrazowego.
Należy przy tym dodać, że choć organ założycielski parku krajobrazowego decyduje w swej uchwale o utworzeniu parku, które z fakultatywnych zakazów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 1 – 14 ustawy o ochronie przyrody będą obowiązywały na konkretnym obszarze chronionym, to jednak możliwość ta została ograniczona do wskazanych grup zakazów. Jeżeli bowiem organ administracji zdecyduje się na wprowadzenie jednej z nich, to już w ramach tej grupy nie może dokonywać modyfikacji. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było przyznanie organowi w tym zakresie swobody, to nie formułowałby sam zakazów, ale jedynie katalog ograniczeń, które mogą być zmieniane (por. Krzysztof Gruszecki. Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz. Wydanie II. LEX/El. 2020. Komentarz do art. 17 t. 1). Z powyższego wywodu można wysnuć wniosek, że wyłączenie uchwałą sejmiku z 13 listopada 2014 r. na obszarze Nadnidziańskiego Parku Krajobrazowego prowadzenia chowu i hodowli zwierząt metodą bezściółkową w sytuacji przewidzianej w § 6 ust. 2 pkt 3 tej uchwały było niedopuszczalne, co powinny były dostrzec i ocenić organy administracji rozpatrujące sprawę, uwzględniając jednak równocześnie i to, że wspomniany przepis uchwały sejmiku nie został usunięty z obrotu prawnego, w związku z czym nadal obowiązuje.
Należy również zauważyć, że nawet na gruncie przepisów § 6 ust. 1 pkt 7 oraz § 6 ust. 2 pkt 3 uchwały sejmiku z 13 listopada 2014 r. można mieć wątpliwości co do spójności takiej regulacji i jej zgodności z wymogami ochrony przyrody parku krajobrazowego. Wprowadzony w pierwszym z tych przepisów zakaz prowadzenia chowu i hodowli metodą bezściółkową dotyczy bowiem chowu i hodowli bez względu na jej wielkość. Natomiast określony w § 6 ust. 2 pkt 3 uchwały wyjątek od tego zakazu dotyczy już tylko tych przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ wspomniana w tym przepisie procedura dotycząca oceny oddziaływania na środowisko wszczynana jest tylko co do takich przedsięwzięć, które polegają na chowie lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), co wynika z zestawienia treści § 2 ust. 1 pkt 51, § 3 ust. 1 pkt 102 i 103 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
Procedura dotycząca oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o jakiej mowa w § 6 ust. 2 pkt 3 uchwały sejmiku z 13 listopada 2014 r., jest bowiem realizowana wobec planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, których katalog określony został na podstawie delegacji z art. 60 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, właśnie w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Procedura ta dotyczy więc tylko znaczących przedsięwzięć o parametrach nie mniejszych niż wskazane w tym rozporządzeniu.
W konsekwencji regulacja § 6 ust. 2 pkt 3 uchwały sejmiku z 13 listopada 2014 r. odczytywana w taki sposób, jak to uczynił organ I instancji prowadzi do wniosku, że na terenie Nadnidziańskiego Parku Krajobrazowego, gdzie co do zasady zakazane jest prowadzenie chowu i hodowli zwierząt metodą bezściółkową, zakaz taki będzie bezwzględnie dotyczył przedsięwzięć mniejszych niż 40 DJP, a więc nawet najmniejszych, ale chów i hodowla taką zakazaną, co do zasady metoda, będzie mógł być prowadzony – przy spełnieniu przesłanki określonej w § 6 ust. 2 pkt 3 uchwały sejmiku – w stosunku do nawet największych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Powyższa argumentacja może prowadzić do wniosku, że zastosowany w sprawie przez organ I instancji wyjątek od zakazu prowadzenia chowu i hodowli zwierząt metodą bezściółkową na obszarze Nadnidziańskiego Parku Krajobrazowego może nie mieć wystarczającej podstawy prawnej, przez co i ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia taką właśnie metodą - również może być wątpliwe.
Potrzebę oceny tej kwestii powinien rozważyć zarówno organ I instancji rozpatrujący ponownie sprawę, jak i sam inwestor. Choć bowiem z powodu ograniczonego zakresu kontroli decyzji kasacyjnych sprawowanej przez sąd administracyjny rozpatrujący sprzeciw od takiej decyzji, które to ograniczenie wynika z treści art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 64e p.p.s.a., powyższe uwagi nie mają charakteru wiążącej - przy ponownym rozpatrywaniu sprawy - oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, to jednak z racji ich wagi dla losów dalszego postępowania w sprawie, mogą przesądzić jej ostateczne rozstrzygnięcie, przez co powinny zostać poddane wnikliwej analizie przez organy administracji, które będą rozpatrywać niniejszą sprawę i przez samego inwestora.
Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że zarzuty przedstawione w sprzeciwie nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji kasacyjnej SKO w Kielcach i dlatego sprzeciw ten oddalił jako niezasadny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Wskazane powyżej okoliczności, a zwłaszcza zakres i waga koniecznych dla końcowego rozstrzygnięcia ustaleń, których poczynienie może wymagać przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego powoduje, że nie ma w sprawie wątpliwości również co do istnienia drugiej określonej w art. 138 § 2 kpa przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, tj. tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Uwzględnienia zarzutów sprzeciwu nie może również uzasadniać to, że organ II instancji już po raz drugi wydał w tej samej sprawie decyzję kasacyjną opartą na treści art. 138 § 2 kpa. Dwukrotne nie zastosowanie się przez organ I instancji do wytycznych organu odwoławczego, nie zwalnia organu od obowiązku poprawnego rozstrzygnięcia sprawy i nie przenosi na organ odwoławczy kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy, bo kłóciłoby się to z określona w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.