Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Z.L. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Znak:[...] odmawiające Z.L. sprostowania tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w przedmiocie sprostowania tytułu wykonawczego z dnia [...], Nr: [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [....] nakazał Z.L. w terminie do 27 lutego 2004 r. doprowadzenie budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w N.W. przy ulicy [...] do odpowiedniego stanu technicznego poprzez przeprowadzenie jego remontu, poprzedzonego przedłożeniem oceny technicznej oraz projektu budowlanego określającego zakres niezbędnych do wykonania robót remontowych i zabezpieczających oraz sposób ich wykonania, sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oraz umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez zabezpieczenie nieużytkowanych pomieszczeń przed dostępem osób oraz zakazał użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
W związku z niewykonaniem nałożonych tą decyzją obowiązków, po uprzednich upomnieniach organ egzekucyjny tytułem wykonawczym z dnia [...] wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji. Następnie postanowieniem z dnia [...] nałożył na zobowiązanego Z.L. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5.000 zł. z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W dniu 14 lipca 2005 r. INB wystawił tytuł wykonawczy nr [...] skierowany do Naczelnika Urzędu Skarbowego stosowany w egzekucji należności pieniężnych, celem wyegzekwowania od Z.L. należności z tytułu nie zapłaconej grzywny w kwocie 5.000 zł. nałożonej w celu przymuszenia.
Pismem z dnia 9 marca 2009 r. oraz z dnia 5 maja 2009 r. Z.L. wniósł do INB o sprostowanie tytułu wykonawczego wystawionego przez INB w dniu [...] w przedmiocie należności pieniężnej w kwocie 5.000 zł. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] INB odmówił sprostowania tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] wskazując, że tytuł wykonawczy to dokument urzędowy stwierdzający istnienie i zakres nadającego się do egzekucji roszczenia wierzyciela i jednocześnie istnienie oraz zakres obowiązku prawnego dłużnika, dlatego też nie można prostować tytułu wykonawczego w sytuacji, gdy dłużnik zaspokoił część należności po powstaniu tytułu egzekucyjnego.
W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji przytaczając treść art. 113 § 1 Kpa oraz art. 126 Kpa podniósł, iż z zestawienia tych przepisów jednoznacznie wynika, że tytułu wykonawczego sporządzonego w przepisanej formie nie można sprostować, ani też odmówić jego sprostowania w trybie przepisu art. 113 Kpa, gdyż nie jest on ani decyzją, ani postanowieniem wydanym przez organ administracji publicznej. Organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżone postanowienie organu I instancji zostało wydane w toku postępowania egzekucyjnego, a przepis art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera odesłanie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w przypadkach, gdy przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 26 § 1 wspomnianej ustawy tytuł wykonawczy wystawiony jest przez wierzyciela i skutkuje wszczęciem postępowania egzekucyjnego w administracji, celem wyegzekwowania należności pieniężnej.
Tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, który wszczyna egzekucję administracyjną określając jej ramy, zatem nie posiada przymiotu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 104 lub 123 Kpa, a więc nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania. Na potwierdzenie takiej wykładni organ odwoławczy przywołał wyrok NSA z dnia 25.10.1996., sygn. akt: I SAB/Wr 1/96, Wyrok NSA z dnia 30.10.1998r., sygn. Akt I SA/Wr 1249/96 oraz Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28.09.2006r., sygn. akt I SA/Po 62/06.
Organ odwoławczy wywiódł, że skoro tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym to nie można do niego stosować – nawet a contrario - przepisów art. 113 Kpa i wydawać w oparciu o ten przepis postanowienia o odmowie sprostowania tytułu wykonawczego. Skoro więc wydane przez Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie nie miało podstawy prawnej, to zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa dotknięte było wadą nieważności.
Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, iż dla zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia organu I instancji nie ma znaczenia fakt, czy organ egzekucyjny rozpatruje wniosek z dnia 09.03.2009r., czy też z dnia 05.05.2009r. w sytuacji gdy żądanie dotyczy tego samego.
Ponadto organ II instancji poinformował skarżącego, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i stwierdził nieważność decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w części dotyczącej nakazu przedłożenia oceny technicznej oraz projektu budowlanego dotyczących budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w N.W., a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, co oznacza, że nakaz wykonania remontu w dalszym ciągu podlega wykonaniu.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z.L. wnosząc o:
- 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji w części dotyczącej umorzenia postępowania INB w przedmiocie sprostowania tytułu wykonawczego z dnia [...] Nr [...],
- 2. utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu II instancji w części dotyczącej uchylenia postanowienia INB z dnia [...],
- 3. stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji z dnia [...] o nałożeniu grzywny w kwocie 5.000 zł w celu przymuszenia.
Skarżący zarzucił, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie odpowiada prawu, gdyż organ odwoławczy w części orzekającej nie sprecyzował w jakim zakresie umarza postępowanie.
Ponadto skarżący dodał, iż w trakcie postępowania przed organem II instancji nastąpiła istotna zmiana formalno – prawna, gdyż w części dotyczącej nakazu przedłożenia oceny technicznej oraz projektu budowlanego, decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nie istnieje w obrocie prawnym na skutek decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stwierdzającej nieważność tej decyzji INB w tej części. Zdaniem skarżącego zagadnieniem wstępnym jest stwierdzenie nieważności postanowienia INB z dnia [...], a to z uwagi na zmianę treści decyzji INB z dnia [...] w/w decyzją GINB z dnia [...]..
Ponadto skarżący zarzucił brak odniesienia się przez organ II instancji do wniosku strony z dnia 23 lipca 2009 r. oraz naruszenie art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie mu zapoznania się z całością materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności postanowienia będącego przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.).
Stan faktyczny ustalony przez organ II instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Wbrew przy tym zarzutowi skargi, WINB odniósł się do pisma strony z dnia 23 lipca 2009 r., a w szczególności do zawartego w nim wniosku o "uzupełnienie akt postępowania zażaleniowego o decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W końcowej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ odniósł się bowiem do tej decyzji wyjaśniając, że nie ma ona wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ nakaz wykonania remontu w dalszym ciągu podlega wykonaniu.
Zasadniczą przyczyną wydania zaskarżonego, typowego postanowienia kasacyjnego opartego na treści art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 144 kpa, było stwierdzenie przez organ II instancji wydania przez organ I instancji postanowienia o odmowie sprostowania tytułu wykonawczego bez podstawy prawnej, a więc w warunkach, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Z taką oceną należy się zgodzić.
Przepisy ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229/05 poz. 1954 ze zm.), w toku którego to postępowania został złożony wniosek o sprostowanie tytułu wykonawczego z dnia 14 lipca 2005 r., nie regulują kwestii sprostowania tytułów wykonawczych, czy też jakichkolwiek aktów administracyjnych wydawanych w toku postępowania egzekucyjnego. Ponieważ jednak art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w kwestiach nieuregulowanych w tej ustawie nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, rozważenia wymagało zagadnienie możliwości zastosowania w sprawie art. 113 § 1 kpa dotyczącego instytucji sprostowania. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach.
Z mocy art. 126 kpa przepis ten stosuje się również odpowiednio do postanowień. Aby więc możliwe było prostowanie tytułu wykonawczego, musiałby on stanowić decyzję lub postanowienie, a więc akt administracyjny. Tymczasem z jednolitych poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych wynika, że tytuł wykonawczy, będący podstawą egzekucji administracyjnej jest jedynie dokumentem urzędowym wystawionym przez wierzyciela, niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia tegoż postępowania. Dokument ten nie jest natomiast decyzją administracyjną, ani postanowieniem w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 25 października 1996 r., I SAB/Wr 1/96 i z dnia 30 października 1998 r., I SA/Wr 1249/96, z dnia 30 czerwca 2000 r., III SA 2165/99, LEX nr 47984). W konsekwencji nie podlega on prostowaniu nawet w razie wystąpienia okoliczności, o jakich mowa w art. 113 § 1 kpa, co wynika również wprost z literalnego brzmienia tego przepisu.
Pomimo zaistnienia w sprawie wskazanej wyżej wady nieważnościowej, nie było podstaw do stwierdzania przez organ II instancji nieważności postanowienia INB z dnia [...]. Tryb odwoławczy bowiem, ma w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 kpa. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 kpa i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z dnia 24 lipca 1998 r., III SA 642/97, LEX nr 35491).
Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie mogły one zmienić rozstrzygnięcia sprawy.
Nie jest prawdą, że organ odwoławczy w części orzekającej zaskarżonego postanowienia nie sprecyzował w jakim zakresie umarza postępowanie. Z treści tego postanowienia wynika bowiem jednoznacznie, że umorzenie dotyczyło postępowania organu I instancji prowadzonego w przedmiocie sprostowania tytułu wykonawczego z dnia [...], Nr [...]. Ponieważ zarówno wniosek skarżącego o sprostowanie tego tytułu datowany na dzień 9 marca 2009 r., jak i pismo Z.L. datowane na dzień 5 maja 2009 r. zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" dotyczyły tego samego zagadnienia, nie może być wątpliwości, że organ II instancji umorzył w całości postępowanie prowadzone przez organ I instancji w przedmiocie sprostowania tytułu wykonawczego z dnia [...]
Nie można podzielić poglądu autora skargi co do naruszenia w toku postępowania odwoławczego przepisu art. 10 §1 kpa. W sprawie jedyną stroną był skarżący, który na etapie postępowania odwoławczego nie formułował żadnych wniosków dowodowych; również organ odwoławczy nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a rozstrzygnięcie oparł na ustaleniach poczynionych już na etapie postępowania przed organem I instancji. Poza tym w piśmie z dnia 23 czerwca 2009 r. INB zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie WINB w terminie 14 dni, który to termin został przez organ dochowany. Dlatego nie można mówić w tym przypadku o naruszeniu w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 10 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 23 listopada 2007 r., I OSK 1614/06, LEX nr 418155).
Nie mogło również mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy wydanie w dniu [...] przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w części dotyczącej nakazu przedłożenia oceny technicznej oraz projektu budowlanego dotyczących budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w N.W. Skoro bowiem obowiązujące przepisy prawa nie przewidują prostowania tytułu wykonawczego, to żadne inne okoliczności niż wyjaśnienie, że strona domaga się sprostowania tytułu wykonawczego, nie podlegają badaniu w postępowaniu wszczętym na skutek takiego niedopuszczalnego wniosku.
Poza tym stwierdzenie nieważności całej decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego i wszczęcia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wykonania obowiązku nałożonego w takiej decyzji, jest podstawą do złożenia w tym postępowaniu zarzutu o jakim mowa w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzut taki składa się w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 w/w ustawy). Wskazane wyżej stwierdzenie nieważności decyzji może też być podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 tej ustawy. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Z.L. nie złożył bowiem we wskazanym terminie zarzutu z art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani też nie wnosił o umorzenie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 59 § 1 pkt 2. Ponadto, jak to trafnie zauważył organ II instancji, stwierdzenie nieważności orzeczone decyzją GINB z dnia [...] nie spowodowało wyeliminowania z obrotu prawnego całej decyzji będącej podstawą egzekucji, a tylko jej części dotyczącej nakazu przedłożenia oceny technicznej oraz projektu budowlanego.
Pozostała część tej decyzji dotycząca doprowadzenia budynku mieszkalnego położonego w N. W. przy ul. [...] do odpowiedniego stanu technicznego poprzez przeprowadzenie jego remontu, w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym i podlega wykonaniu co powoduje, że stwierdzenie nieważności części decyzji INB z dnia [...] nie ma żadnego wpływu na możliwość prowadzenia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego, którego sprostowania domagał się skarżący.
Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).