Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 10 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 615/22

Uzasadnienie

W dniu 31 lipca 2008 r. Rada Miasta Skarżyska-Kamiennej podjęła uchwałę nr XXVI/83/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwanego "KOPERNIKA II" na obszarze miasta Skarżyska-Kamiennej.

Podstawę uchwały stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze z 21 października 2022 r. (sprecyzowanej co do przedmiotu zaskarżenia pismem z 12 grudnia 2022 r.) S. Ł. zaskarżył ww. uchwałę w części dotyczącej działki nr [...] położonej w S.-K. przy ul. [...].

Skarżący zarzucił naruszenie art. 1 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 w zw. z art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i dowolność wprowadzenia zaskarżonych zapisów planu miejscowego bez realnego uzasadnienia merytorycznego; sporządzenie planu przestrzennego poprzez nieuwzględnienie w studium dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia działki nr [...] oraz warunków i jakości życia mieszkańców, jak również poprzez wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną z jednoczesnym brakiem uzgodnienia między właścicielem należnego odszkodowania oraz brak podjęcia uchwały o podziale nieruchomości, co również było sprzeczne z interesem prawnym skarżącego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zagospodarowania działki nr [...] położonej w S.-K. przy ul. [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniósł, że jest właścicielem ww. działki i planując sprzedaż jej części zwrócił się do Prezydenta Miasta o zatwierdzenie podziału nieruchomości, który to podział decyzją z 9 lutego 2021 r. został zatwierdzony. Skarżący dokonał szeregu czynności, ażeby dokonać podziału nieruchomości, które wiązały się z uiszczeniem na ten cel wysokich kwot pieniężnych. Był również umówiony z osobą, która miała zakupić działkę. Jednakże po dokonaniu wszelkich czynności poinformowany został, że na wyodrębnionej działce nie można wybudować żadnych budynków z uwagi na to, że przechodzić ma przez nią droga o szerokości 12 metrów. Podczas dokonywanych przez skarżącego czynności nikt nie poinformował go o tej okoliczności, jak również plan zagospodarowania przestrzennego pozbawia go praw, które mu przysługiwały, albowiem nie może on sprzedać działki, stała się ona nieatrakcyjna z uwagi na to, że nie można jej zabudować.

Sam również nie może na niej wznieść żadnego budynku. Jest to dla skarżącego bardzo krzywdzące, albowiem jeżeli przez powstałą w wyniku podziału działkę nr [...] przebiegać będzie droga, działka ta znajdzie się pomiędzy dwiema drogami, w wyniku czego nie będzie mógł w żaden sposób jej zagospodarować. Okoliczności te podniesione zostały w prośbie o zmianę decyzji dotyczącej planu zagospodarowania, która spotkała się z dezaprobatą. W związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, który w znacznym stopniu pozbawił skarżącego jego praw, wystąpił on z roszczeniem przyznania kwoty odszkodowania, jednakże z odpowiedzi Prezydenta Miasta S.-K. wynikało, że roszczenie nie zostało uznane.

Wskazując na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący podniósł, że niewątpliwie doszło do naruszenia jego interesu prawnego z uwagi na opisane wyżej okoliczności.

Zdaniem skarżącego wydanie uchwały zostało dokonane z naruszeniem art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem uchwała przewiduje podział jego nieruchomości czyniąc z niej działkę, której zagospodarowanie jest niemożliwe. Ponadto działka utraciła walor działki budowlanej, jak również stała się dla jej właściciela taką, której w żaden sposób nie zagospodaruje, gdyż wytyczona droga spowodowała, że działka znacznie się zmniejszyła.

Naruszony został art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak podjęcia uchwały o podziale nieruchomości.

Doszło też do naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną z jednoczesnym brakiem uzgodnienia między właścicielem należnego odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarga dotyczy uchwały nr IV/10/2021 z 27 stycznia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwanego "Kopernika II" i tej uchwały dotyczyło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podczas gdy tak wskazany przedmiot zaskarżenia nie istnieje.

Organ wskazał, że w przypadku, gdyby Sąd uznał, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi, a wskazywana w wezwaniu i skardze numeracja i data podjęcia uchwały stanowi oczywistą omyłkę pisarską, zaś w istocie skarga dotyczy uchwały nr XXVI/83/2008 z 31 lipca 2008 r., to wypada powtórzyć wszystkie argumenty podniesione już poprzednio w odpowiedzi na skargę S. Ł. odrzuconą z powodów formalnych.

Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego spełnia wszystkie wymagane obowiązującym prawem warunki.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa uwarunkowania, które należy uwzględnić przy sporządzeniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a nie planu miejscowego.

Co do zarzutu naruszenia art. 22 ww. ustawy organ podniósł, że to jest przepis, który uwzględnia się w przypadku, gdy plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Dla przedmiotowego terenu, zgodnie z zapisami uchwały, taka procedura nie jest wymagana. Dlatego też ww. przepis nie został naruszony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wskazał, że przepis ten określa status prawny działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. W uchwale określono jedynie przeznaczenie terenu pod drogi. Procedura uchwalenia planu nie dotyczy faktycznego podziału terenu pod drogi.

Odnosząc się do procedury sporządzania planu organ podniósł, że został on uchwalony zgodnie z prawem, nie godząc w interes prawny skarżącego. W trakcie procedury projekt planu został przesłany do uzgodnień i opinii do stosownych jednostek. Wnioskowane uwagi zostały w całości uwzględnione w projekcie planu. Podczas przeprowadzonej dyskusji publicznej w dniu 25 czerwca 2008 r. stawiła się jedna osoba fizyczna, która nie wniosła uwag. Podczas wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu w dniach 3 czerwca do 1 lipca 2008 r. nie wpłynęły żadne uwagi.

W odniesieniu do zarzutów rzekomej nieprawidłowości planu w części dokonanego podziału nieruchomości nr ewid.[...] (przed podziałem), organ stwierdził, że źródłem roszczeń skarżącego stał się niezadawalający go przebieg postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Podział ten został przeprowadzony w oparciu o przepisy art. 95 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wystąpił jedynie o wydzielenie działki zabudowanej nr ewid. [...]. Wydana decyzja zatwierdzająca ten podział również odnosi się do tej części działki. Ewentualne odszkodowania wynikające z przepisów zagospodarowania przestrzennego również nie mogą być przedmiotem postępowania zainicjowanego skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu o odrzucenie skargi Sąd uznał, że nie ma podstaw do przyjęcia, że przedmiot zaskarżenia nie istnieje.

W treści skargi istotnie wskazano uchwałę o określonym numerze, przedmiocie i dacie podjęcia, która - ujmując rzecz bardzo formalnie – nie znajduje się w obrocie prawnym, jednak z okoliczności sprawy wynika, że skarżący, oznaczając przedmiot zaskarżenia, faktycznie pomylił dwie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmujące różne obszary po dwóch stronach ulicy [...] w S.-K..

W skardze wskazano bowiem uchwałę nr IV/10/2021 Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z 27 stycznia 2011 r., która nie została podjęta "w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Zwany »Kopernika II«" – jak podał skarżący - lecz w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K. po wschodniej stronie" na terenie miasta S.-K. (notatka urzędowa – k. 63 i 65 akt sądowych). W toku postępowania sądowego ustalone zostało, że działka oznaczona numerem [...] o pow. 0,1674 ha w S.-K. (obecnie odpowiadająca działkom nr [...] i [...]), której współwłaścicielami na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej są S. i E. małżonkowie Ł., położona jest po zachodniej stronie ulicy [...]. Działka ta została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zwanym "KOPERNIKA II", uchwalonym uchwałą nr XXVI/83/2008 Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 31 lipca 2008 r. i wszystkie zarzuty sformułowane w skardze dotyczą ustaleń planu w zakresie tej właśnie nieruchomości.

Powyższą uchwałę skarżący wskazał jako przedmiot skargi w piśmie procesowym z 12 grudnia 2022 r., złożonym w następstwie nałożonego zobowiązania do uzupełnienia braków formalnych (k. 1 i 69 akt sądowych). Dodatkowo na rozprawie 1 lutego 2022 r. wyjaśnił, że nie jest właścicielem żadnej działki położonej po stronie wschodniej ulicy [...] (k. 116, 118 – 126 akt sądowych).

Mając na uwadze te wszystkie okoliczności Sąd przyjął, że przedmiotem zarówno skargi jak i wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 13 września 2022 r. jest uchwała Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej nr XXVI/83/2008 z dnia 31 lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwanego "KOPERNIKA II" na obszarze miasta Skarżyska-Kamiennej, zwana dalej Planem.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi sąd zobowiązany był do ustalenia, czy odpowiada ona warunkom formalnym, czy wniesiona została w terminie, a także czy jest dopuszczalna.

Jak stanowi art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przepisem szczególnym, o jakim mowa wyżej, jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst ustawy - t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40), dalej przytaczanej jako u.s.g., na którym oparto skargę. W niniejszej sprawie przepis ten będzie miał zastosowanie w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu przytoczonym wyżej, wymagającym, aby skarżący przed wniesieniem skargi wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, wynika z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie do tych przepisów, art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz przepisy u.s.g., w ich brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta 31 lipca 2008 r., a więc przed zmianą art. 101 ust. 1 u.s.g. (polegającą na rezygnacji z wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na akty podejmowane przez organ gminy) oraz art. 53 p.p.s.a. (zgodnie z którym od dnia 1 czerwca 2017 r. skargę na akty, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., można wnieść w każdym czasie), skarżący był zobowiązany do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i obowiązku tego dochował pismem z 13 września 2022 r. (data wpływu do organu – 15 września 2022 r.).

Wobec tego, że organ nie odpowiedział na powyższe wezwanie, co zostało podniesione w uzasadnieniu skargi, a organ temu nie zaprzeczył w odpowiedzi na skargę, skarżący – dla zachowania terminu - zobowiązany był wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07; dostępna w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Termin ten został dochowany (data wpływu skargi - 24 października 2022 r.).

W dalszej kolejności, przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. uzależnia przeprowadzenie przez sąd administracyjny merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały od wykazania, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

Nie ulega wątpliwości, że S. Ł. jako współwłaściciel działek oznaczonych nr [...] i [...] w S.-K., położonych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zwanym "KOPERNIKA II", ma interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust.1.s.g., a nadto, że interes ten został ustaleniami Planu naruszony. Okolicznością niekwestionowaną jest bowiem to, że w zachodniej, niezabudowanej części działki nr [...], odpowiadającej obecnie działce nr [...], postanowienia Planu przewidują przebieg drogi gminnej, wchodzącej w skład układu komunikacyjnego obsługującego tereny zabudowy jednorodzinnej (MN1, MN2, MN4). Na rysunku planu droga oznaczona została symbolem KD-D3. Jej projektowana szerokość w liniach rozgraniczających wynosi 12 m. Wyznaczono także nieprzekraczalną linię zabudowy - 6 m mierzoną od linii rozgraniczających (§ 32 ust. 7 Planu).

W tych okolicznościach nie może być sporu co do tego, że ustalenia Planu ingerują w sposób oczywisty w prawo własności S. Ł. poprzez ograniczenie jego wykonywania i narzucenie określonego sposobu zagospodarowania terenu.

Niewątpliwe naruszenie interesu prawnego skarżącego nie powoduje jednak automatycznie uwzględnienia wniesionej przez niego skargi. Istotą planu miejscowego jest bowiem ustalenie przeznaczenia danego terenu (terenów) i w tym znaczeniu z reguły prowadzi on do ograniczenia prawa własności. Prawo to nie jest jednak prawem bezwzględnym, choć podlega ochronie konstytucyjnej (art. 21 Konstytucji RP). Przejawem sposobu ingerencji w prawo własności jest m.in. plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego wykonujący ustawę.

Przepisy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, ustanawiają zasadę samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie władztwem planistycznym, w ramach którego gmina ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. Oznacza to, że w pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się m.in. wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności.

Jak już wyżej powiedziano, bezsporne naruszenie interesu prawnego skarżącego nie powoduje automatycznie konieczności wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, otwiera natomiast drogę do jej merytorycznej oceny i zbadania - w ramach kontroli sądowoadministracyjnej – czy w toku procedury planistycznej i w trakcie samego aktu uchwalania Planu doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego; stwierdzenie powyższego nakłada bowiem na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi (art. art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego podjętych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Mając to na uwadze, Sąd przeprowadził kontrolę zaskarżonej uchwały badając jej zgodność z prawem obowiązującym w dniu jej podjęcia, a konkretnie - z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu opublikowanym w Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. Wszystkie przepisy ustawy stanowiące wzorzec kontroli w tej sprawie przywoływane więc będą w brzmieniu obowiązującym w tej dacie oraz w dacie podjęcia przez Radę Miasta Skarżyska-Kamiennej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia Planu z dnia 27 czerwca 2007 r., gdyż regulacje istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie uległy zmianie w tym przedziale czasowym.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą takiej problematyki merytorycznej, jak zawartość aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki) i znajdujących się w nim ustaleń. Zasady te ujęte zostały przykładowo w art. 15 ust.1 i 2, czy art. 20 ust.1 ustawy. Mając na uwadze zakres zaskarżenia, obejmujący postanowienia Planu obowiązujące w stosunku do działki nr [...]/ 1, kontrola sądowa dotycząca przestrzegania zasad sporządzania aktów planistycznych obejmować będzie przede wszystkim ocenę, czy postanowienia Planu w zakresie działki stanowiącej współwłasność skarżącego są zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Skarżyska-Kamienna obowiązującymi w dniu 31 lipca 2008 r.

Tryb postępowania odnosi się natomiast do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia danego aktu planistycznego.

W przypadku planu miejscowego, w pierwszym rzędzie będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania (zmiany) planu na podstawie art. 14 ust.1; kolejne etapy określa art. 17 i art. 20 ust.1 ustawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia zasad określonych w art. 20 ust. 1 ustawy, jak i istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego.

Stosownie do art. 20 ust. 1, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Kierunek zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie musi być więc zgodny z przeznaczeniem tego terenu przewidzianym w treści studium. Obiektywny brak takiej zgodności oznacza nie tylko błędne jej stwierdzenie, ale również i to, że sama uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza prawo w sposób powodujący konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały w całości lub w części (art. 28 ust.1 ustawy).

Wymóg wynikający z art. 20 ust. 1 znalazł się w treści wstępnej zaskarżonej uchwały, a stwierdzenie przez Radę zgodności ze studium odpowiada stanowi faktycznemu, jaki zaistniał w sprawie. Wyrys ze studium zamieszczony został na załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały. Obszar obejmujący działkę skarżącego, przylegający do ul. [...] wzdłuż jej zachodniej strony, oznaczony został w studium jako "Tereny mieszkaniowe o przewadze zabudowy jednorodzinnej". Na południe od tego obszaru przewidziano "Tereny mieszkaniowe o przewadze zabudowy wielorodzinnej" zaznaczone kolorem czarnym. Projektowany w Planie sposób zagospodarowania terenu, na którym znajduje się działka nr [...], jest zatem zgodny z ustaleniami studium. Działka znajduje się częściowo na terenie oznaczonym w Planie symbolem MN1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz częściowo na terenie KD-D3 – gminna droga klasy dojazdowej.

Mając na uwadze fakt, że z rysunku Planu jednoznacznie wynika, że droga KD-D3, w tym jej fragment zaprojektowany na działce skarżącego, stanowi element infrastruktury całego obszaru MN 1, 2, 4 i część większego układu komunikacyjnego obsługującego tereny mieszkaniowe jednorodzinne, nie może być wątpliwości co do zgodności Planu z ustaleniami studium w zakresie dotyczącym działki nr [...].

Jeśli zaś chodzi o analizę kolejnych etapów procedury planistycznej, to Sąd nie dostrzegł istotnych naruszeń przepisów regulujących tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 ustawy Prezydent Miasta Skarżyska-Kamiennej dokonał w dniu 5 czerwca 2007 r. analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego zwanego "KOPERNIKA II" i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Na tym etapie stwierdzono, że w obowiązującym wówczas studium przewidziano inne ustalenia niż proponowane w Planie, do którego sporządzenia Gminna zamierzała przystąpić. Będąca w trakcie opracowania zmiana studium przeznaczać będzie teren pomiędzy ulicami: Kopernika, Wiejską, Sokolą i Działkową pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, tereny usług i handlu z dopuszczeniem obiektów wielkopowierzchniowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.

27 czerwca 2007 r. Rada Miasta Skarżyska-Kamiennej, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy, podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania zwanego "KOPERNIKA II". Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że w obowiązującym studium teren ten przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, handel, usługi nieuciążliwe, parkingi oraz zieleń urządzoną. Procedowana wówczas zmiana studium, o której mowa także wyżej, miała dotyczyć możliwości dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz budowy obiektu wielkopowierzchniowego powyżej 2000 m2. Wyrys ze studium, znajdujący się na załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały, obejmuje dokonaną zmianę, przy czym podkreślenia wymaga, że działka nr [...] nie była położona na terenie wymagającym zmiany studium, gdyż znajdowała się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Po podjęciu opisanej wyżej uchwały Prezydent Miasta Skarżyska-Kamiennej, stosownie do art. 17 pkt 1 ustawy, ogłosił o jej podjęciu zamieszczając obwieszczenie w miejscowej prasie ("Tygodnik Skarżyski" z 23 lipca 2007 r.), w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta Skarżysko-Kamienna i w miejscu objętym sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (na okres od 23 lipca do 21 sierpnia 2007 r.). W obwieszczeniu określona została forma, miejsce i termin składania wniosków do Planu.

Pismem z 18 lipca 2007 r. Prezydent zawiadomił o podjęciu uchwały instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (art. 17 pkt 2).

Stosowne wnioski do Planu zgłosiły następujące organy i instytucje:

1. - Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji spółka z o.o. w Skarżysku-Kamiennej,
2. - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie Inspektorat w Ostrowcu Św.,
3. - Telekomunikacja Polska,
4. - Powiat Skarżyski,
5. - Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach,
6. - Województwo Świętokrzyskie,
7. - Wojewoda Świętokrzyski.

W ustawowym terminie, o jakim mowa w art. 17 pkt 3 ustawy, Prezydent Miasta Skarżyska-Kamiennej rozpatrzył wnioski do planu.

Wnioski od osób fizycznych nie wpłynęły.

Sporządzając projekt Planu Prezydent opracował prognozę oddziaływania na środowisko (art. 17 pkt 4 ustawy). Sporządzono również prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (art. 17 pkt 5).

Stosownie do przepisu art. 17 pkt 6 lit. a) ustawy, Prezydent uzyskał opinię o projekcie od Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej Miasta Skarżysko-Kamienna.

Udostępnił do uzgodnienia projekt planu podmiotom określonymi w art. 17 pkt 7 ustawy:

1. - Wojewodzie Świętokrzyskiemu, Zarządowi Województwa i Zarządowi Powiatu Skarżyskiego (art.17 pkt 7 lit. a),
2. - Świętokrzyskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków (art. 17 pkt 7 lit. b),
3. - organom właściwym na podstawie odrębnych przepisów, wymienionym szczegółowo w zawiadomieniu z 19 marca 2008 r. (art. 17 pkt 7 lit.c),
4. - Powiatowemu Zarządowi Dróg w Skarżysku-Kamiennej (art. 17 pkt 7 lit. d),
5. - Dyrektorowi Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Kielcach, Dyrektorowi Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Radomiu, Agencji Wywiadu w Warszawie (art. 17 pkt 7 lit.e) oraz
6. - Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach (art. 17 pkt 7 lit. g).

Przepisy art. 17 pkt 7 lit. e) co do uzgodnienia z organem właściwym ochrony granic, art. 17 pkt 7 lit. f), h) oraz i) nie miały zastosowania wobec charakteru terenu objętego Planem.

Prezydent uzyskał także zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zgodnie z art. 17 pkt 8 ustawy (decyzja Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z 30 lipca 2008 r.).

Po wprowadzeniu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień (art. 17 pkt 9), Prezydent Miasta stosownie do art. 17 pkt 10 i 11 ustawy, w sposób określony w art. 17 pkt 1, ogłosił o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia, a następnie wyłożył ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni (od 3 czerwca 2008 r. do 1 lipca 2008 r. (obwieszczenie w tym zakresie zamieszczone zostało w "Tygodniku Skarżyskim" z 25 maja 2008 r. oraz w dniach 26 maja 2008 r. do 18 lipca 2008 r. na stronie internetowej Urzędu Miasta Skarżyska-Kamiennej, na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i w terenie objętym sporządzeniem Planu). W obwieszczeniu zamieszczona została informacja, że w trakcie wyłożenia projektu Planu odbędzie się 25 czerwca 2008 r. o godz. 12.00 dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w tym projekcie. Ponadto poinformowano, że uwagi na piśmie do projektu może zgłaszać każdy, kto kwestionuje jego ustalenia, w terminie do 15 lipca 2008 r. włącznie (art. 18 ustawy).

Ze znajdującego się w aktach planistycznych protokołu wynika, że w terminie i miejscu zaplanowanej dyskusji zgłosiła się jedna osoba, która nie wniosła uwag do projektu. Uwagi na piśmie nie wpłynęły także od innych osób.

Następnie zgodnie z art. 17 pkt 14 ustawy Prezydent przedstawił Radzie Miasta Skarżyska-Kamiennej projekt planu miejscowego. Uchwała w tym przedmiocie podjęta została na sesji Rady w dniu 31 lipca 2008 r.

Spełniony został również warunek z art. 16 ust. 1 ustawy tj. plan sporządzono w skali 1:1000, a tekst planu zawiera niezbędne postanowienia, o jakich mowa w art 15 ust. 2 ustawy.

Ustosunkowując się do argumentów podniesionych w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że koncentrują się one na zarzucie naruszenia przez Gminę władztwa planistycznego poprzez zaprojektowanie drogi przez należącą do skarżącego nieruchomość "z jednoczesnym brakiem uzgodnienia między właścicielem należnego odszkodowania".

Jak wynika z treści Planu i dokumentów planistycznych przedłożonych przez organ, droga KD-D3 zaprojektowana przez działkę skarżącego ma charakter drogi publicznej (§ 10 ust. 1 pkt 11 lit. 3 w zw. z § 32 pkt 7 Planu). Bezspornym jest także, że droga ta, w części przewidzianej na działce nr [...], stanowi element układu komunikacyjnego terenu objętego Planem. Droga KD-D3 zaprojektowana została w celu umożliwienia przyległym do niej działkom, przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne, dostęp do infrastruktury drogowej i technicznej. Sposób zaprojektowania tej drogi wskazuje na spójny zamysł planisty gminnego, polegający na skomunikowaniu ze sobą kilku kwartałów wydzielonych pod zabudowę jednorodzinną. Głównym zadaniem tej drogi jest więc w zamierzeniu obsługa położonych przy niej działek i właściwa obsługa kwartałów, w których są położone, z ulicą W., a poprzez drogi KD-D2 i KD-L2 – z ulicami K. i S.. Niewątpliwie zatem droga KD-D3 służy potrzebom miejscowym i uzupełnia istniejącą sieć dróg.

W analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia Planu z 5 czerwca 2007 r. Prezydent Miasta Skarżyska-Kamiennej podkreślił, że "w stanie obecnym teren objęty opracowaniem jest urbanistycznie niezainwestowany. Aktualnie duże zainteresowanie budzą tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną z pełnym zakresem usług podstawowych. Sporządzenie i zatwierdzenie planu umożliwi uporządkowanie i zagospodarowanie przedmiotowego terenu, stanowić będzie ciekawą ofertę inwestycyjną, a powstałe w wyniku zatwierdzonego planu przyszłe zagospodarowanie przedmiotowego terenu spowoduje rozwój tej części miasta." Ostatnie zacytowane zdanie zostało powtórzone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Zamierzenie planistyczne zaprezentowane wyżej zostało zrealizowane m.in. poprzez zaprojektowanie w Planie konkretnego kształtu układu komunikacyjnego, poprowadzonego m.in. przez niezabudowaną część ówczesnej działki [...], a obecnie przez działkę nr [...]. W ocenie Sądu, rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale nie narusza przysługujących Radzie Miasta Skarżyka-Kamiennej ustawowych uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej i ładu urbanistycznego na terenie gminy. Rozwiązanie to jest racjonalne i optymalne. W przypadku nieruchomości należącej do skarżącego nie godziło też w istotę prawa własności, gdyż w dacie podjęcia uchwały droga została zaprojektowana na niezabudowanej części większej nieruchomości oznaczonej wówczas nr [...]. Działka oznaczona nr [...] została wydzielona kilkanaście lat po uchwaleniu Planu. Dlatego, pomimo oczywistej ingerencji w prawo własności skarżącego, Sąd uznał, że postanowienia Planu w zakresie działki nr [...] nie były wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień, czyli tzw. władztwa planistycznego.

Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 ustawy zasadniczej. Jak już wyżej podkreślono, prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je sama Konstytucja RP stanowiąc w treści art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, aczkolwiek tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Ingerencja ta musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi są bez wątpienia przepisy ustawy, które upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a które stanowią ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07). Organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest zatem dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00 (OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem.

Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do oczekiwań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie.

Co do zasady, podzielić należy również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 12 stycznia 1999 r. o sygn. akt P2/98, że przy badaniu, czy doszło do naruszenia istoty prawa lub wolności powinno się uwzględniać kontekst sytuacji, w której dochodzi do ograniczenia danego uprawnienia. Stąd też, oceniając ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do poszczególnych nieruchomości nie można abstrahować od ogólnych założeń planistycznych i polityki Gminy w zakresie kształtowania ładu przestrzennego. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1575/12 proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się niewątpliwie z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym może prowadzić do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami.

Sprzeczności te dotyczą zwłaszcza sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich do gruntu (w szczególności prawa do zagospodarowania i zabudowy). Sama sprzeczność nie stanowi jednak samodzielnej i wystarczającej podstawy do uznania, że doszło do przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego (por. także wyrok NSA z 25 czerwca 2015r., II OSK 2865/13).

W świetle wszystkich zaprezentowanych argumentów nie jest zasadny zarzut, że fakt przeznaczenia części działki nr [...] pod drogę publiczną KD-D3 stanowi naruszenie władztwa planistycznego (art. 1 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1ustawy). Podkreślenia wymaga, że formułując ten zarzut skarżący nie powołuje żadnych okoliczności, które wskazywałyby na naruszenie zasady proporcjonalności czy podważałyby racjonalność zamierzenia planistycznego uwzględnionego w zaskarżonym Planie, którego częścią jest zaprojektowanie drogi dojazdowej KD-D3 na terenie zabudowy jednorodzinnej. Głównym argumentem skargi jest natomiast utrudnienie w rozporządzeniu częścią działki nr [...], oznaczoną aktualnie nr [...], wydzieloną na wniosek skarżącego w celu jej sprzedaży. Sam fakt braku zgody skarżącego na przeznaczenie części działki nr [...] pod drogę publiczną nie powoduje jednak nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, jeżeli gmina skorzystała ze swoich uprawnień w granicach ustawowych, a taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie.

Nie ma znaczenia prawnego podnoszona przez skarżącego okoliczność, że o postanowieniach Planu dotyczących działki nr [...] nikt go nie poinformował, a o planowanym przebiegu drogi dowiedział się dopiero przy okazji postępowania mającego na celu podział działki nr [...] w związku z zamiarem sprzedaży jej części, oznaczonej aktualnie nr [...]. Przepisy ustawy nie zobowiązują gminy do indywidualnego informowania wszystkich właścicieli nieruchomości objętych pracami planistycznymi o zamiarze uchwalenia planu miejscowego dla danego terenu. Sposób ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a następnie o wyłożeniu planu do publicznego wglądu, wraz informacjami o możliwości składania odpowiednio wniosków i uwag, regulował art. 17 pkt 1, 10 i 11 ustawy. Wszystkie wymogi określone tymi przepisami zostały spełnione, co wykazano już wyżej przy ocenie trybu procedowania Planu.

Skoro organ dopełnił warunków ustawowych w zakresie podania do publicznej wiadomości informacji o rozwiązaniach planistycznych i umożliwił składanie wniosków, a następnie uwag do projektu Planu, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia przepisów, prowadzącego do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Przepisy ustawy nie przewidują także obowiązku gminy do uzgadniania z właścicielem należnego odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną w planie na cele publiczne w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344), zwanej dalej u.g.n. Takim celem publicznym jest niewątpliwie projektowana na działce skarżącego droga KD-D3 i jej realizacja wiązać się będzie z koniecznością przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, o jakim mowa w art. 112 i nast. tej ustawy. W trybie przepisów u.g.n. ustala się także wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 128 i nast. u.g.n.).

Ponadto, roszczenia właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości w związku z uchwaleniem planów miejscowym przewidywał i nadal przewiduje art. 36 ustawy. Stosownie do aktualnego brzmienia art. 36 ust. 1, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy albo od władającego terenem zamkniętym, jeżeli uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowane były potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa:

1. 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo
2. 2) wykupienia nieruchomości lub jej części.

Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie mają więc znaczenia kwestie odszkodowawcze związane z niemożnością zrealizowania na działce nr [...] innych celów inwestycyjnych poza budową drogi, obniżeniem jej wartości czy też utrudnieniami w sprzedaży tej nieruchomości. Roszczeń w tym zakresie może skarżący dochodzić w odrębnym postępowaniu.

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy, gdyż przepis ten nie miał w ogóle zastosowania w sprawie (dotyczy uwarunkowań uwzględnianych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie było przedmiotem zaskarżenia).

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 22 ustawy w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z pierwszym wymienionym przepisem, jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami.

Jak wynika z § 34 ust. 1 zaskarżonej uchwały, na obszarze objętym granicami planu nie określa się granic obszarów wymagających scaleń i podziału nieruchomości.

Tym samym Gmina nie miała podstaw do podejmowania uchwały, o jakiej mowa w art. 22 ustawy i co za tym idzie zastosowania procedury przewidzianej w art. 92 i nast. u.g.n., w tym art. 98 ust. 1 tej ustawy. Fakt, że skarżący po wielu latach od uchwalenia Planu dostrzegł potrzebę dokonania geodezyjnego podziału działki nr [...] i wydzielenia z niej działki nr [...] z uwagi na zamiar jej sprzedaży, nie oznacza, jak twierdzi się w skardze, że "wydana uchwała przewiduje podział nieruchomości należącej do skarżącego (...)". Wyznaczenie obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości, o jakim mowa w art. 22 ustawy, następuje w miejscowym planie i to gmina jest uprawniona do przeprowadzenia dalszego postępowania w tym zakresie. W sprawie nie mamy jednak do czynienia z przypadkiem regulowanym w tym przepisie. To prawda, że realizacja zamierzeń planistycznych na terenie działki nr [...] powodować będzie konieczność wydzielenia działki pod budowę drogi KD-D3 w celu uzyskania tytułu własności do niej na rzecz Gminy (w drodze dobrowolnej umowy cywilnoprawnej lub decyzji wywłaszczeniowej). Takiej sytuacji nie można jednak utożsamiać z wyznaczeniem w planie miejscowym obszaru wymagającego przeprowadzenia scaleń lub podziałów nieruchomości, przewidzianym w art. 22 ustawy.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.