Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, odmówiono przyznania M. K. dodatku mieszkaniowego, uzasadniając to przekroczeniem powierzchni normatywnej mieszkania strony o dopuszczalną wielkość.
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. K., uchyliło ww. decyzję z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że organ I instancji nie ustalił ponad wszelką wątpliwość, czy M. K. spełnia warunek określony w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21.06.2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.). We wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego strona wskazała bowiem, że nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego, ale oczekuje na dostarczenie przysługującego lokalu zamiennego lub socjalnego. Pomimo tego organ I instancji nie wyjaśnił, na jakim etapie jest zamiana zajmowanego lokalu na lokal socjalny.
Natomiast na etapie postępowania odwoławczego do Kolegium wpłynęła informacja (wymagająca dokładnego zbadania), że w stosunku do M. K. i jej syna toczy się postępowanie eksmisyjne. W tej sytuacji ustalenie powyższych okoliczności ma bezpośredni wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, biorąc pod uwagę fakt, że właściwy sąd mógł orzec o braku prawa strony do lokalu socjalnego. Z tego też względu, jak również mając na uwadze naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., wywierające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy Kolegium wydało ww. decyzję w trybie art. 138 § 2 K.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. K. wniosła o zmianę decyzji Kolegium w taki sposób, aby stanowiła ostateczne rozstrzygnięcie kwestii przyznania jej prawa do dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu strona przedstawiła stan faktyczny niniejszej sprawy, kwestionując przyjęcie niewłaściwej, jej zdaniem, powierzchni wskazanego we wniosku mieszkania. W tym zakresie wskazano, że błędne dane w dalszym ciągu znajdują się w dokumentacji organów administracji publicznej – pomimo wielokrotnych wniosków skarżącej o ponowne pomiary jej mieszkania, kierowanych tak do zarządcy budynku jak i Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.
Na rozprawie w dniu 25.09.2013r. pełnomocnik skarżacej uzupełnił wniesioną skargę o zarzut naruszenia art. 12 i 138 § 2 K.p.a., oświadczając ponadto, że z uwagi na brak kontaktu ze stroną nie posiada wiedzy na temat wykonania wyroku eksmisyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję organu I instancji o odmowie przyznania M. K. dodatku mieszkaniowego i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (zdanie drugie).
Zakwestionowana przez skarżącą decyzja ma zatem charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym. Z tego też względu, jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca cyt. przepisu.
Kierując się treścią art. 138 § 2 K.p.a. podnieść należy, że organ odwoławczy może zastosować ten przepis tylko wówczas, gdy przekonująco uzasadni istnienie przesłanek w nim wymienionych. W przypadku, gdy w ocenie organu II instancji postępowanie dowodowe jest niewystarczające, czy też przeprowadzone dowody podlegają ocenie odmiennej od już dokonanej, to obowiązkiem tego organu jest szczegółowe odniesienie się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz wskazanie przyczyn takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 30.08.2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1801/04, LEX nr 190814, wyrok NSA w Warszawie z 13.02.2002r., sygn. akt V SA 1680/01, LEX nr 109328).
Ponadto, organ odwoławczy powinien wykazać, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.07.2007r., sygn. akt IV SA/Wa 948/07, LEX nr 364783). W sytuacji bowiem, gdy uzupełniające postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 136 K.p.a., umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, wydanie decyzji kasacyjnej jest równoznaczne z naruszeniem zarówno tego przepisu, jak i art. 138 § 2 K.p.a.
Zgodnie z art. 15 K.p.a. i 78 Konstytucji RP strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. Ustawodawca, realizując zasadę dwuinstancyjności, ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady – jako postępowanie merytoryczne. Działania organu II instancji to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. Natomiast rozstrzygnięcia kasacyjne – przede wszystkim wydawane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – traktowane są w K.p.a. jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania administracyjnego.
Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji kasacyjnej zobligowany był m. in. do oceny czy istotnie postępowanie organu I instancji dotknięte było takimi wadami, które skutkować musiało ponownym przeprowadzeniem postępowania przez ten organ, czy też zachodziła w sprawie możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z art. 136 K.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej jest bowiem uprawnione wtedy, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Dokonując wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.
W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16.06.2011r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, dostępny pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl/)
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, to jest art. 12, art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a. – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając zaskarżoną decyzję Kolegium przytoczyło treść art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21.06.2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm.), zgodnie z którym dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny i w tym zakresie wskazało, że organ I instancji nie ustalił istnienia ostatniej z ww. przesłanek, nie wyjaśniając na jakim etapie jest zamiana zajmowanego lokalu na lokal socjalny. W aktach administracyjnych znajduje się, złożone na etapie postępowania odwoławczego, pismo M. K. z dnia 8.04.2013r. w którym poinformowała Kolegium o terminie eksmisji jej oraz syna, wyznaczonej przez komornika na dzień 9.04.2013r. (k. 28 akt administracyjnych) – na podstawie wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] (k. 13 akt administracyjnych). W wyroku tym Sąd Rejonowy orzekł, że M. K. przysługuje prawo do lokalu socjalnego, orzekając jednocześnie, iż prawo to nie przysługuje jej synowi M. S. (pkt III i IV orzeczenia).
Mając na względzie wskazane okoliczności należy stwierdzić, że uchybienie przez organ I instancji przepisom art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. nie uzasadnia – zdaniem Sądu – wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a.
W orzecznictwie zgodnie podkreśla się równoznaczność pojęcia "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływy na wynik sprawy" – o jakim mowa w ostatnim z powołanych przepisów – z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części – co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 7.02.2013r. o sygn. akt II SA/Kr 1597/12, LEX nr 1277990 oraz z dnia 7.11.2011r. o sygn. akt II SA/Kr 1274/11, LEX nr 1104295).
Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd doszedł do przekonania, że zaistniałe wady postępowania I – instancyjnego nie przekreślały możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy przez Kolegium. Wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy mogły bowiem zostać wyeliminowane w trybie art. 136 K.p.a. Wyartykułowana w zaskarżonej decyzji konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, na jakim etapie znajduje się zamiana zajmowanego przez M. K. lokalu na lokal socjalny (przy jednoczesnym braku zakwestionowania pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego) nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 K.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.01.213r. o sygn. akt I SA/Wa 1100/12, LEX nr 1325306).
Jak już wskazano na wstępie rozważań istotą postępowania odwoławczego nie jest bowiem wyłącznie kasacyjna kontrola zaskarżonej decyzji organu I instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach, wyznaczonych wyłącznie rozstrzygnięciem decyzji organu I instancji.
Reasumując, w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy, wydając w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. decyzję kasacyjną, uchylił się w istocie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tym samym dopuścił się naruszenia nie tylko tego przepisu, ale także art. 12 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia zabrakło także wyszczególnienia przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a. Dodatkowo wskazać trzeba, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, nie sformułował expressis verbis zaleceń, o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 K.p.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium wyeliminuje dotychczas popełnione uchybienia i wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku.
Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a.
Punkt III wyroku Sąd wydał na podstawie § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1348 ze zm.) w związku z art. 250 ustawy P.p.s.a.