Uzasadnienie
Decyzją z 24.10.2022 r. znak: WINB-WOA.7721.10.12.2022 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwany dalej "ŚWINB") – po rozpatrzeniu odwołania J. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej (zwanego dalej "PINB") z 3.06.2022 r. znak: NB.5160.3.1.2021, którą nałożono na W. S. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach około 5,80 x 4,60 m z wiatrołapem od strony południowej o rozmiarach około 2,35 x 2,54 m, znajdującego się na działce w m. O., gm. Ł. o nr ewid. [...] i [...], poprzez złożenie w terminie do dnia 31.08.2022 r. kompletnego wniosku do PINB, załączając 2 egzemplarze oceny technicznej stwierdzającej zdatność przedmiotowej rozbudowy do użytku, opracowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 229), zwanej dalej "u.P.b. z 1974 r.", w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j.
Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "u.P.b.", nakazał W. S. rozbiórkę samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach około 5,80 x 4,60 m z wiatrołapem od strony południowej o rozmiarach około 2,35 x 2,54 m, znajdującego się na działce w m. O., gm. Ł. (działki o nr ewid. [...] i [...]).
W uzasadnieniu podjętego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. rozstrzygnięcia ŚWINB podzielił ustalenia organu I instancji co do tego, że rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego miała miejsce w latach 80-tych ub. w. (przed 1992 r.), który to okres budowy ustalono na podstawie oświadczeń stron oraz analizy zdjęć lotniczych. Okres dokonania rozbudowy na działce nr ewid. [...] potwierdza zdaniem organu odwoławczego oświadczenie złożone przez W. S. do protokołu kontroli z dnia 13 maja 2021 r., że "rozbudowa powstała ok. 40 lat temu", czyli około 1981 r. Ponadto z analizy zdjęć lotniczych przesłanych przez Głównego Geodetę Kraju wynika, że uwidoczniona na zdjęciu z 1992 r. forma zabudowy budynku na działce w miejscowości O. jest taka sama jak obecnie, a zatem przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego z pewnością miała miejsce przed dniem 25.09.1992 r.
Z informacji Urzędu Miasta i Gminy Suchedniów z 11.10.2021 r. wynika, że Gmina jest w posiadaniu rejestru wydanych pozwoleń na budowę i dokonanych zgłoszeń budowy w latach 1973-2003, jednakże w tym okresie W. S. (właścicielka ww. działek) nie uzyskała pozwoleń ani nie dokonała zgłoszeń budowy w tym zakresie. Powyższe przesądza o tym, że przedmiotowa rozbudowa miała miejsce w okresie pomiędzy 1981 r. a 1992 r. samowolnie, tj. bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Z tych też względów zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy u.P.b. z 1974 r. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej u.P.b. przepisu art. 48 (dotyczącego obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1.01.1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne.
Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. ŚWINB podkreślił, że u.P.b. z 1974 r. przewiduje dwa sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej: albo należy nakazać w oparciu o przepis art. 37 tej ustawy przymusową rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu, albo następuje jego legalizacja w oparciu o przepisy art. 40 i 42 ust. 2 i 3 tej ustawy. Niemniej jednak legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa tylko po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 i 2 u.P.b. z 1974 r. Tym samym analizując sprawę pod kątem wyeliminowania przesłanek nakazujących rozbiórkę "starej" samowoli budowlanej (to jest wykonanej przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane z 1994 r.) w pierwszej kolejności należy ustalić, czy samowolnie wykonany obiekt nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.12.2013 r. o sygn. akt II OPS 2/13 "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z linia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z urt. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy".
W tym zakresie organ odwoławczy podniósł, że w czasie rozbudowy przedmiotowego budynku obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Suchedniów zatwierdzony uchwałą nr XV/49/1980 Rady Narodowej Miasta i Gminy Suchedniów z dnia 31 marca 1980 r., który obowiązywał do 13 września 1994 r. Zgodnie z wypisem i wyrysem z tego planu teren, na którym położone są działki o nr ewid. [...] i [...], oznaczony jest symbolem "A1-MR" - "Sołectwo Ł. - wieś O. Istniejąca zabudowa zagrodowa. Obowiązują ustalenia generalne - poz. 6.2 pkt 8 i 9. Linie rozgraniczające i linie zabudowy patrz ustalenia lokalizacyjne dla drogi pkt 07.KDV." Według ustaleń tego planu dla dróg oznaczonych symbolem 07.KDV obowiązywały ustalenia: "(...) Odległość zabudowy od osi jezdni 15,0 m. W uzasadnionych przypadkach odległość zabudowy można zmniejszyć po dokonaniu analizy istniejących obiektów w sąsiedztwie do 12,0 m na drogach przelotowych i 9,0 m na drogach nieprzelotowych".
Z pomiarów organu I instancji wykonanych podczas kontroli na nieruchomości wynika, że odległość od osi jezdni do dobudowanej części budynku mieszkalnego wynosi 5,10 m (odległość do ganku) oraz ok. 5,10 m + 2,54 m = 7,64 m (odległość do głównej bryły przedmiotowej rozbudowy). W rezultacie, nawet biorąc pod uwagę, że w czasie rozbudowy przedmiotowego budynku przepisy ww. planu dopuszczały zmniejszenie linii zabudowy do 9,0 m dla dróg nieprzelotowych, to i tak przedmiotowa rozbudowa swym usytuowaniem w stosunku do obowiązującej wówczas minimalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy naruszała ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Suchedniów z 1980 r. Natomiast obecnie na terenie, na którym znajdują się przedmiotowe działki, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł., zatwierdzony uchwałą nr XXII/107/2016 Rady Gminy w Łącznej z dnia 25.07.2016 r. Zgodnie z wypisem i wyrysem z tego m.p.z.p. działki o nr ewid. [...] i [...], na których usytuowana jest przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego, znajdują na terenie oznaczonym symbolem "MN", tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Przedmiotowe działki obsługiwane są drogą oznaczoną symbolem "KD-D1" - tereny gminnych dróg klasy dojazdowej. Zgodnie z zapisem § 32 ww. m.p.z.p. układ komunikacyjny terenu objętego zmianą planu stanowią następujące drogi: m.in. "istniejąca gminna droga klasy dojazdowej, oznaczona na rysunku planu symbolem KD-D1 o przekroju jednojezdniowym 1x2 wraz z urządzeniami towarzyszącymi wynikającymi z przepisów o drogach publicznych oraz siecią infrastruktury technicznej, dla której ustala się: 1) szerokość w liniach rozgraniczających 12 m, 2) szerokość jezdni min. 5 m, 3) chodniki, 4) w pasie drogowym dopuszcza się realizację ścieżek rowerowych".
Z kolei według § 19 ust. 3 pkt 10 m.p.z.p. dla terenu MN ustalona jest nieprzekraczalna linia zabudowy, która wynosi 6 m mierzona od linii rozgraniczającej dróg oznaczonych symbolami "KD-D1" i "KD-D2". Z analizy powiększonej kopii wyrysu tego ostatniego m.p.z.p. wynika, że lokalizacja przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego na działkach niemal całą swą powierzchnią przekracza linię zabudowy ustaloną w § 19 ust. 3 pkt 10 tego planu (tj. wynoszącą 6 m od linii rozgraniczającej drogę oznaczoną symbolem "KD-D1").
Uwzględniając powyższe ŚWINB za błędną uznał ocenę organu I instancji co do tego, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.P.b. z 1974 r. oraz że obiekt nie narusza warunków o planowaniu przestrzennym i może być zalegalizowany. Analiza cyt. zapisów m.p.z.p. wskazuje bowiem, że usytuowanie przedmiotowej rozbudowy części budynku mieszkalnego naruszało przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w okresie budowy obiektu, jak też narusza obecnie obowiązujące przepisy planistyczne Gminy – w związku z czym należało stwierdzić, że zachodzi przesłanka wynikająca z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. co do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej rozbudowy budynku mieszkalnego. Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że usytuowanie przedmiotowej części obiektu narusza nieprzekraczalną linię zabudowy w taki sposób, że niemożliwe jest nakazanie ewentualnych zmian i przeróbek, które doprowadziłyby przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami m.p.z.p. Gminy w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. S. zarzuciła decyzji ŚWINB naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.P.b. z 1974 r. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przez nakazanie rozbiórki w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego nie wywiązały się z obowiązku szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów faktycznych i prawnych sprawy. W ocenie skarżącej istotne okoliczności sprawy, to jest data wybudowania obiektu oraz kwestia, czy była to samowola budowlana, nie zostały wyjaśnione.
Natomiast nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem rodzącym poważne skutki materialne i z tego względu nie można go stosować w sytuacjach, kiedy stan faktyczny nie jest do końca jasny i jednoznaczny. Zgodnie z orzecznictwem w postępowaniu w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki organy obowiązane są do dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów faktycznych i prawnych danej sprawy. Natomiast organ uznał kwestię daty rozbudowy za wyjaśnioną w oparciu o oświadczenia stron i analizę zdjęć przesłanych przez Głównego Geodetę Kraju, powołując się na oświadczenie złożone przez skarżącą do protokołu z kontroli z 13.05.2021 r., że "rozbudowa powstała ok. 40 lat temu", czyli około 1981 r. Ponadto z analizy zdjęć lotniczych przesłanych przez Głównego Geodetę Kraju wynika, że uwidoczniona na zdjęciu z 1992 r. forma zabudowy budynku na działce w Osełkowie 29 jest taka sama jak obecnie, a zatem, zdaniem organu, przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego z pewnością miała miejsce przed dniem 25.09.1992 r. Zdaniem skarżącej organ nie wykazał, czy budowa miała miejsce przed 1.03.1975 r., co w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.09.2000 r., sygn. II SA/Kr 276/98, ma o tyle istotne znaczenie, że w takim przypadku podstawą do orzeczenia rozbiórki nie byłyby przepisy u.P.b. z 1974 r., lecz przepisy ustawy z dnia 31.01.1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1961 r. Nr 7 poz. 46 ze zm.).
Determinowałoby to też konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w innym zakresie, w szczególności w zakresie zgodności rozbudowy z aktami planowania przestrzennego obowiązującymi w czasie jej dokonania. Tymczasem okoliczność, czy rozbudowa miała miejsce po 1975 r., nie została udowodniona. W tym celu organy nadzoru budowlanego powinny były przeprowadzić postępowanie dowodowe – co jednak nie miało miejsca. Zauważono przy tym, że skarżąca ma 91 lat, w związku z czym jej oświadczenie o dacie rozbudowy należało traktować z dużą rezerwą, a ustalenie, że zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jest w tej sytuacji dowolne.
Natomiast domniemywanie samowoli budowlanej nie jest dopuszczalne, a zniszczenie lub zaginięcie dokumentacji związanej z konkretnym obiektem budowlanym nie powoduje, że staje się on samowolą budowlaną – jeżeli w rzeczywistości wzniesiono go na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro przepisy u.P.b. z 1974 r. nie nakładały na inwestora w budownictwie indywidualnym obowiązku przechowywania dokumentacji, to nie można stwierdzić samowoli budowlanej na tej jedynie podstawie, że inwestor nie jest w stanie przedstawić dokumentu pozwolenia na budowę. Organ II instancji przyjął, że ma do czynienia z samowolą budowlaną na podstawie zaświadczenia z Urzędu Miasta i Gminy S., zgodnie z którym Gmina jest w posiadaniu rejestru wydanych pozwoleń na budowę i dokonanych zgłoszeń budowy w latach 1973-2003. Jednakże w tym okresie W. S. nie uzyskała pozwoleń ani nie dokonała zgłoszeń budowy na działkach o nr. ewid. [...] i [...] w gm.
Ł. Ze względu na fakt, że data rozbudowy przedmiotowego budynku nie została bezspornie ustalona, można podnieść uzasadnione wątpliwości, czy rejestr pozwoleń od 1973 r. wystarcza do uznania, że skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja ŚWINB, uchylająca decyzję organu I instancji z 3.06.2022 w przedmiocie nałożenia na W. S. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i w to miejsce nakazująca W. S. rozbiórkę samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
W ocenie ŚWINB błędna była ocena organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.P.b. z 1974 r., tj. że obiekt nie narusza warunków o zagospodarowaniu przestrzennym i może być zalegalizowany. Analiza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wskazuje, zdaniem ŚWINB, że usytuowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego naruszało przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w okresie budowy obiektu, jak też narusza przepisy planistyczne obowiązujące obecnie w gminie, w związku z czym stwierdzono, że zachodzi przesłanka wynikająca z art. 37 ust. 1 pkt 1 u.P.b. z 1974 r. obligująca do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego.
Zdaniem Sądu ocena taka jest przedwczesna i miała miejsce w sytuacji niedokonania przez organy wyczerpujących ustaleń, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Rację ma skarżąca, że podstawą dla możliwości wydania prawidłowego rozstrzygnięcia było ustalenie prawidłowej daty dokonania przedmiotowej rozbudowy, co determinowało z kolei to, jakie przepisy prawa (zarówno budowlanego, jak i z zakresu zagospodarowania przestrzennego) podlegały w sprawie zastosowaniu. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 1 i 2 u.P.b. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust.
2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Jak słusznie podkreślił NSA w powołanym przez skarżącą wyroku z dnia 24.07.2019 r., sygn. II OSK 2287/17, przy ustalaniu i wyborze stanu prawnego dotyczącego przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w określonym przedziale czasu organ powinien kierować się bowiem zasadami i wartościami konstytucyjnymi. Nakaz rozbiórki jest bowiem bardzo daleko idącym środkiem rodzącym poważne skutki materialne i z tego względu nie można stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. W postępowaniu w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki organy nadzoru budowlanego zobowiązane są zatem do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów faktycznych i prawnych danej sprawy (por. też wyrok NSA z 6.03.2019 r., sygn. II OSK 977/17). W tym kontekście, w ślad za wyrokiem NSA z dnia 22.01.2020 r., sygn. II OSK 3546/18, należy też zauważyć, że im dłużej dany podmiot może spodziewać się podjęcia określonego działania przez organ władzy publicznej, tym wyższy jest poziom jego zaufania do państwa, że do podjęcia tego działania nie dojdzie.
Dlatego też należy uznać, że upływu wielu (kilkudziesięciu) lat od czasu wybudowania obiektu, którego użytkowanie nie powodowało, ani nadal nie rodzi, zagrożenia dla życia oraz zdrowia ludzkiego, powinien zostać wzięty pod uwagę przez organy nadzoru budowlanego przy ocenie dopuszczalności jego dalszego istnienia tak w rozumieniu prawnym, jak i faktycznym. Kwestie te dostrzegł również sam ustawodawca, który znowelizował z dniem 19 września 2020 r. u.P.b. wprowadzając przepis art. 49f dotyczący uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do takich obiektów, od których zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. II SA/Po 892/20).
W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy orzekając o nakazie rozbiórki za podstawę ustaleń dotyczących czasu dokonania rozbudowy przyjął oświadczenie W. S. oraz zdjęcia lotnicze nadesłane przez Głównego Geodetę Kraju. Zdjęcia te pozwalają przy tym na ustalenie, że rozbudowy dokonano przed datą 25.09.1992 r. – albowiem na fotografii z tej właśnie daty jest już widoczny budynek w rozbudowanym kształcie. Brak jest natomiast dowodu, który w sposób precyzyjny pozwalałby ustalić na jak długo przed tą datą rozbudowa powstała. W tym zakresie organ oparł się na oświadczeniu W. S. z dnia 13.05.2021r., która stwierdziła wówczas, że "rozbudowa powstała ok. 40 lat temu".
Po pierwsze jednak nie jest to wskazanie precyzyjne, ale przybliżone, a po drugie, jak słusznie zauważono w skardze, z uwagi na wiek W. S. (91 l.), trzeba je traktować z rezerwą. Wypada zwrócić uwagę, że w piśmie inicjującym postępowanie administracyjne z dnia 23.02.2021 r., reprezentująca J. D. H. B. wskazywała, że rozbudowa powstała w latach 90-tych XX wieku, co pokazuje, że opieranie ustaleń w tym zakresie wyłącznie na ludzkiej pamięci może być w istotnym stopniu zawodne i prowadzić do znacznych rozbieżności. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien zatem dokonać bardziej dokładnych ustaleń w tym zakresie.
Należy zauważyć, że H. B. nadesłała do Sądu pismo z dnia 20.02.2023 r., do którego dołączyła fotografie mające przedstawiać przedmiotowy budynek jeszcze przed rozbudową w latach – jak twierdzi – 1979/1980. Jakkolwiek H. B. nie jest stroną niniejszego postępowania sądowego (uczestnikiem tego postępowania jest J. D.), nie można pominąć faktu, że nadesłane fotografie oraz podane informacje mogą stanowić jedno z potencjalnych źródeł wiedzy w omawianym zakresie – o ile zostaną poparte w toku ponownie prowadzonego postępowania wymaganymi czynnościami dowodowymi, np. w postaci dopuszczenia dowodu z zeznań świadków czy dokumentów w postaci wspomnianych zdjęć, a także stosowną ich oceną. Dopiero wyczerpujące postępowanie dowodowe w tym zakresie pozwoli określić przede wszystkim, czy w sprawie mają w ogóle zastosowanie przepisy u.P.b. z 1974 r. Na chwilę obecną – jak słusznie podnosi skarżąca – nie można bowiem całkowicie wykluczyć i tego, że do rozbudowy doszło jeszcze w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 31.01.1961 r. (Dz.U. z 1961 r. Nr 7 poz. 46 ze zm.), jak i tego, że pozwolenie na rozbudowę mogło zostać uzyskane jeszcze przed 1973 rokiem. Uzupełnienie postępowania dowodowego ma zatem służyć usunięciu wątpliwości w tym zakresie.
Niemniej istotna pozostaje kwestia tego jakie przepisy o planowaniu przestrzennym znajdą w sprawie zastosowanie. Jak słusznie zauważył organ, NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 16.12.2013 r., sygn. II OPS 2/13, podjętej na gruncie u.P.b. z 1974 r., przyjął, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.P.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 u.P.b., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Jak się podnosi, nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym.
O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 13.06.2017 r., sygn. VII SA/Wa 1825/16, wyroki WSA w Poznaniu z 25.01.2018 r., sygn. IV SA/Po 854/17, z 17.05.2018 r., sygn. II SA/Po 917/17).
ŚWINB orzekając o nakazie rozbiórki swoje rozważania dotyczące przepisów o planowaniu przestrzennym ograniczył do m.p.z.p. uchwalonego 31.03.1980 r. oraz obecnie obowiązującego m.p.z.p. zatwierdzonego uchwałą z 25.07.2016 r. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, w międzyczasie obowiązywał jeszcze plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Nr 17(IV)94 Rady Miasta i Gminy Suchedniów z 25.05.1994 r. W aktach znajduje się wyłącznie część tego aktu, a jego zapisy nie zostały w ogóle przeanalizowane przez organy pod kątem ewentualnej dopuszczalności rozbudowy budynku w kontekście odległości od drogi. ŚWINB w żaden sposób nie wyjaśnił braku analizy w tym zakresie.
Ponadto, w świetle powyższych ustaleń nie można wykluczyć, że do rozbudowy doszło jeszcze przed uchwaleniem m.p.z.p. z 31.03.1980 r., co z kolei wymagałoby ewentualnej analizy przepisów planistycznych obowiązujących przed tą datą. Wreszcie należy zauważyć, że dokonana dotychczas analiza zapisów m.p.z.p. z 1980 r. i z 2016 r. ma charakter niepełny i opiera się na fragmentarycznym materiale dowodowym. W aktach znajduje się bowiem jedynie wyciąg z m.p.z.p. z 1980 r., zresztą w formie nieuporządkowanej, co nie pozwala na zweryfikowanie, czy pozostałe zapisy planu nie zawierają na przykład uregulowań szczególnych dotyczących rozbudowy budynków. Poza tym zarówno w przypadku analizy dokonanej przez organ co do przepisów m.p.z.p. z 1980 r., jak i z 2016 r., trudno jednoznacznie ustalić na jakiej podstawie przyjęto, że przedmiotowe działki o nr [...] i [...] przylegają do dróg oznaczonych odpowiednio symbolami "07.KDV" i "KD-D1", co miało kluczowe znaczenie dla dokonania ustaleń w sprawie i dla orzeczenia o nakazie rozbiórki. W szczególności nie znajduje to potwierdzenia w żadnej dokumentacji graficznej.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, wobec naruszenia przez organy obu instancji w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., orzekł jak pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględni uwagi poczynione w powyższych rozważaniach, przeprowadzi postępowanie dowodowe we wskazanym kierunku i wyda stosowne orzeczenie, które w sposób należyty uzasadni.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku, mając na uwadze wysokość uiszczonego przez stronę wpisu sadowego – 500 zł, opłatę skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł, koszty zastępstwa prawnego - 480 zł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015.poz. 1800 ze zm.).