Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję własną z dnia [...] znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia – na wniosek A. i J. K. oraz T. i A. R. – warunków zabudowy.
Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...], zmienioną w trybie art. 155 k.p.a. na wniosek w/w inwestorów decyzjami własnymi z dnia [...] oraz [...], Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na terenie działek nr 166/9 i 166/11, obręb 0017 przy ul. W. w K. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 157 § 1 i 3 k.p.a. odmówiło wszczęcia – na wniosek P. W. – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] W uzasadnieniu wskazano, iż działka, na której znajduje się budynek, w którym mieszka P. W., oddzielona jest od nieruchomości inwestora pasem drogowym ulicy W.. Z tego też względu wnioskodawcy nie można uznać za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy działek nr 166/9 i 166/11, wobec czego na jego wniosek nie mogło być wszczęte postępowanie nieważnościowe.
Ponadto organ stwierdził, iż w przedmiotowym wniosku nie uprawdopodobniono określonej w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwości decyzji w stopniu skutkującym wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył P. W., podnosząc, iż powinien być uznany za stronę postępowania, gdyż przysługuje mu spółdzielcze prawo własności do lokalu mieszkalnego przy ul. D., a wykupując na własność mieszkanie poniósł koszty urządzenia terenu, którym zarządza spółdzielnia mieszkaniowa. Skarżący zarzucił, że spółdzielnia nie zadbała o ochronę interesów je członków, a Prezydent Miasta zaniedbał obowiązki wynikające z ustaw w zakresie ochrony interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto wskazał, że Kolegium w sposób niewystarczający odniosło się do wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności naruszeń przepisów prawa w odniesieniu do ustalonych warunków zabudowy. Dotyczy to w szczególności zgodności planowanej inwestycji z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 54 pkt 2a, 2c, 2d i pkt 3 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", jak również nieuwzględnienia przy określeniu warunków zabudowy § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz. 1588).
Ponadto w decyzji z dnia [...] wskazano, że inwestor zobowiązany jest do budowy miejsc postojowych na terenie Spółdzielni Mieszkaniowej w ilości wystarczającej do obsługi wnioskowanego obiektu, zgodnie z ustaleniami Spółdzielni. Tymczasem z art. 54 pkt 1 ustawy nie wynika, aby liniami rozgraniczającymi można było objąć tylko część inwestycji tak, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. P. W. zarzucił także naruszenie art. 54 ust. 1 pkt 5 w zakresie przepisów art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 i pkt 10 ustawy. Strona wskazała, że Kolegium nie odniosło się do przekazanego przy wniosku wyciągu z rejestru dróg i ulic miejskich, a wskaźnik intensywności wykorzystania terenu, wysokość planowanego obiektu i linia zabudowy zostały ustalone nieprawidłowo. Zwrócono także uwagę na rozbieżności dotyczące wielkości szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podzieliło zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko o braku legitymacji P. W. do złożenia wniosku o stwierdzenia nieważności, jednak uchyliło zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując w uzasadnieniu, iż w niniejszej sprawie zachodzą uzasadnione przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje ustalające warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, opatrzone tą sama datą i tym samym znakiem, tym samym różniące się jedynie odmiennym ustaleniem jednego z warunków zabudowy, to jest szerokością elewacji zewnętrznej inwestycji. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] określono tę wielkość na "17 m z tolerancją 20 %", a w egzemplarzu tej samej decyzji – skierowanej do Spółdzielni Mieszkaniowej– na "14 m, z tolerancją 20 %". Z tego też względu, zdaniem organu, zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności, wymieniona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata), która zostanie zbadana z urzędu w odrębnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 06.06.2007r.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego Kolegium wyjaśniło, że przepisy ustawy nie sprzeciwiają się lokalizacji na terenie zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o ile ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynikać będzie, że inwestycja ta nie naruszy ładu przestrzennego na tym terenie. W niniejszej sprawie analiza akt, w tym analizy urbanistyczno-architektonicznej wykazała, że wydanie decyzji było możliwe w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Decyzja ta odpowiada zarazem zakresowi wniosku o ustalenie warunków zabudowy (część tekstowa i graficzna).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, normującego minimalną odległość obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej, wskazano, że stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. W analizie linię zabudowy dla wnioskowanego obiektu wyznaczono prawidłowo – w linii zabudowy istniejącego budynku nr 33/35.
Jako niezasadny oceniono zarzut P. W., dotyczący braku dokonania przez Kolegium oceny prawnej sformułowanych w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] warunków zabudowy. W decyzji z dnia [...] szczegółowo odniesiono się bowiem do sposobu ustalenia przez organ wszystkich poszczególnych parametrów planowanej inwestycji. Podkreślono, że w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności Kolegium obowiązane było badać wyłącznie kwestie proceduralne, a nie merytoryczne. Analizie organu wyższego stopnia poddana została wyłącznie kwestia, czy autor wniosku o stwierdzenie nieważności jest stroną tego postępowania.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących ustalenia wskaźnika intensywności wykorzystania terenu i wysokości planowanego obiektu budowlanego Kolegium wyjaśniło, że wartości te ustalone zostały analizy, sporządzonej przez osobę posiadającą wymagane ustawowo uprawnienia.
Wyjaśniając podniesioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestię braku zapewnienia wystarczających mediów dla planowanej inwestycji, Kolegium wyjaśniło, że zarzut wnioskodawcy nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Z dyspozycji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy wynika bowiem, iż do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu, wystarczającego dla danego zamierzenia inwestycyjnego. Jak wynika z akt inwestorzy do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołączyli na piśmie zapewnienia stosownych instytucji o dostawie wody, odprowadzania ścieków i dostawie energii elektrycznej do nieruchomości objętej wnioskiem.
Pismem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło strony niniejszego postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], którą ustalono szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji na 17 m z zastosowaniem 20 % tolerancji – z uwagi na wydanie w tej samej sprawie dwóch decyzji.
Skargę na decyzję z dnia [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. W., domagając się stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia – z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa przy jego wydaniu. Skarżący zarzucił organowi bezpodstawne przyjęcie, iż złożył wniosek o stwierdzenie nieważności, podczas gdy żądał jedynie przeprowadzenia z urzędu postępowania w niniejszej sprawie. Ponadto zarzuty podnoszone we wniosku z dnia 19.02.2009r. i 04.05.2009r. zostały "zbyte" ogólnikowymi stwierdzeniami.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Oprócz przypadków określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., uwzględnienie skargi może nastąpić również w sytuacji, gdy zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie I instancji (decyzja merytoryczno-reformacyjna). Wskazania wymaga, iż powołana regulacja znajduje zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy z uwagi na treść art. 127 § 3 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
W tym miejscu podnieść trzeba, iż z treści zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...] wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło jedynie w całości decyzję własną z dnia [...], nie orzekając co do istoty sprawy, ani nie umarzając postępowania pierwszej instancji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd – który podziela także skład sędziowski orzekający w niniejszej sprawie – iż stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ II instancji – uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie –jest obowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić przez orzeczenie co do istoty sprawy, bądź umorzenie postępowania pierwszej instancji. Osnowa decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., składa się bowiem z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu I instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty, bądź umarza postępowanie pierwszej instancji. Powyższe części składowe rozstrzygnięcia mają charakter obligatoryjny (por. wyrok NSA z dnia 21.04.2006r. I OSK 1385/05, LEX nr 209493), w związku z czym decyzja wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 2, która nie zawiera w swej treści powyższych elementów, rażąco narusza prawo (por. wyrok NSA z dnia 26.05.1981r.
SA 895/81, ONSA 1981, nr 1 poz. 47). W konsekwencji decyzja II – instancyjna, ograniczająca się wyłącznie do uchylenia zaskarżonej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa i jako taka jest nieważna (por. wyrok NSA z dnia 13.10.1983r. SA/Kr 706/83, Gospodarka - Administracja Państwowa 1987/5 str. 43, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.06.2005r. VII SA/Wa 888/04, Lex nr 179064, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.04.2006r. VII SA/Wa 1709/05). Szczegółowe określenie rodzajów rozstrzygnięć zawarte w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.06.2005r. VII SA/Wa 888/04, Lex nr 179064).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja z dnia [...], w której orzeczono wyłącznie o uchyleniu decyzji z dnia [...], rażąco narusza prawo procesowe. Organ, rozpoznając ponownie sprawę, nie mógł ograniczyć się jedynie do uchylenia własnego orzeczenia – był bowiem zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia co do dalszego toku sprawy administracyjnej. Stanowi to rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Jednocześnie zauważyć trzeba, że treść zawartego w niej rozstrzygnięcia nie odpowiada dyspozycji przewidzianej prawem w zamkniętym katalogu dopuszczalnych decyzji administracyjnych zawartym w art. 138 § 1 k.p.a. W konsekwencji zainicjowane przez wniosek P. W. postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie zostało zakończone w sposób przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wymieniona wada zaskarżonej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odniesieniu do przepisów proceduralnych rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość orzeczenia wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego, o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy decyzja administracyjna stanowi zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego, a rodzaj tego naruszenia, wyraźna sprzeczność z przepisami prawa i jej skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.
W ocenie Sądu z takim właśnie przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z tego też względu zaistniała konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w całości – poprzez stwierdzenie jej nieważności.
Wadliwość zakwestionowanej decyzji sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze, odnoszących się do meritum sprawy. Brak jest bowiem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które podlegałoby badaniu Sądu pod względem jego legalności.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt I wyroku) – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a. – pkt III wyroku.
Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie do wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag.