Uzasadnienie
Pismem z 1 lipca 2014 r. [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na pismo Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie zaleceń pokontrolnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podnosząc, że sprawa nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 p.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia.
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a.., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Artykuł 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazuje na możliwość zaskarżalności grupy aktów administracyjnych nie będących decyzjami ani postanowieniami, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zakres przedmiotowy takich aktów należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że dany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać (lub nie) obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości interpretacji.
Musi więc istnieć związek między ustaleniem, bądź potwierdzeniem określonego obowiązku lub uprawnienia (lub ich odmową), a możliwością realizacji takiego uprawnienia, czy obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. postanowienie NSA z 22 lutego 2012 r., I OSK 194/12, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W obowiązujących przepisach prawa, zarówno znajdujących się w p.p.s.a. jak i w ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. 2005 r., Nr 187, poz. 1577 ze. zm.) brak jest podstawy prawnej do zaskarżenia pisma w przedmiocie zaleceń pokontrolnych.
Stosownie do art. 28 ust. 2a ww. ustawy w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wojewódzki inspektor przekazuje kontrolowanemu zalecenia pokontrolne i wzywa do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie.
Podkreślić należy, że wspomniane zalecenia zawierają jedynie ustalenia i związane z nimi wnioski, które z istoty swej nie tworzą nowej sytuacji prawnej kontrolowanego. Należy zaznaczyć, że zalecenia pokontrolne nie nakładają na kontrolowanego żadnych obowiązków, które mogłyby automatycznie zmienić jego sytuację prawną, a jedynie formułują wnioski, mające doprowadzić do wyeliminowania stwierdzonych uchybień. Wystąpienie pokontrolne (zalecenie pokontrolne) nie tworzy zatem nowej sytuacji prawnej strony (por. postanowienie NSA z dnia 29 maja 2007r., II GSK 29/07).
Natomiast niezastosowanie się do zawartego w zaleceniach pokontrolnych wezwania powoduje skonkretyzowanie się obowiązków kontrolowanego podmiotu, w wyniku wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych. Decyzją tą wojewódzki inspektor może między innymi zakazać wprowadzania do obrotu artykułu rolno – spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej, przez którą, zgodnie z definicją legalną rozumie się cechy artykułu rolno – spożywczego dotyczące nie tylko jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i makrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, ale także wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi (art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno– spożywczych).
Dopiero więc taka decyzja, rozstrzygająca o prawach i obowiązkach kontrolowanego podmiotu, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienia: WSA w Krakowie z 17 stycznia 2013r., sygn. akt III SA/Kr 409/12 oraz WSA w Olsztynie z 10 marca 2014r., II SA/Ol 53/14).
Niezależnie od powyższego, podkreślenia wymaga, że niewypełnienie zaleceń pokontrolnych skutkuje konsekwencjami prawnymi przewidzianymi w art. 40a ust. 2 ww. ustawy w postaci kary pieniężnej, co następuje w formie decyzji, od której także przysługuje środek zaskarżenia.
Bez wątpienia zatem zalecenia pokontrolne nie mieszczą się w zakresie aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a co za tym idzie skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, gdyż jej przedmiot nie mieści się w kognicji tego sądu, wyznaczonego treścią art. 3 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.