Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2021 r. [...] Wojewoda, po rozpoznaniu zażalenia [...] Koncernu Naftowego Orlen S.A. w P. (zwanej dalej "Spółką"), utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 22 marca 2021 r. znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia 4 grudnia 2015 r. znak: [...], którą na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zatwierdzono projekt budowlany i udzielono R. G. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i przebudowę stacji paliw, poprzez:
- - posadowienie podziemnego zbiornika o pojemności 80 m3 trzykomorowego dwupłaszczowego na paliwa płynne: olej napędowy i benzynę;
- - montaż czterech sztuk dystrybutorów paliw;
- - wykonanie zadaszenia nad dystrybutorami;
- - wykonanie planowanych dystrybucji i przyjmowanie paliw jako szczelne, z ujęciem wód opadowo-roztopowych do istniejącej kanalizacji deszczowej,
- - zmianę lokalizacji dystrybutora gazu, do realizacji na działce nr [...] w K. W. przy ul. [...].
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia 4 grudnia 2015 r. stała się ostateczna, gdyż żadna ze stron postępowania nie wniosła od niej odwołania, przy czym Spółka nie brała udziału w tym postępowaniu.
Pismem z dnia 3 grudnia 2020 r. Spółka wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją ostateczną, podnosząc, że akt ten został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Do wniosku dołączono m.in. ilustrację poglądową - projekt zagospodarowania terenu spornej inwestycji wraz z naniesieniem przewidzianych prawem (zdaniem Spółki) odległości, których brak jest na projekcie zatwierdzonym ostateczną decyzją, tj. 31,7 m - odległość odmierzacza gazu płynnego od budynku stacji PKN Orlen S.A. i 60,00 m - odległość od tego budynku. Zdaniem Spółki takie usytuowanie odmierzacza gazu uniemożliwia rozbudowę jej stacji paliw.
Dalej Wojewoda podniósł, że pierwszorzędną kwestią w przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania, w oparciu o przesłanki wskazane w art. 145 § 1 k.p.a., jest ustalenie przez organ, czy podanie to zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 148 § 2 k.p.a. Wnioskodawca winien zatem udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedział się o decyzji, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jego podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu miesięcznego od dnia, w którym dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Wojewoda podkreślił, że zachowanie terminu miesięcznego musi zostać udowodnione przez wnioskodawcę. Jeśli jednak strona nie udowodni powyższego, organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu, gdyż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godząc w określoną w art. 16 k.p.a. zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych.
Wojewoda podniósł, że Spółka w piśmie z dnia 3 grudnia 2020 r. jako termin, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania wskazała datę powzięcia przez nią informacji w sprawie decyzji ostatecznej z dnia 4 grudnia 2015 r. - dzień badania przez projektanta akt postępowania zakończonego tą decyzją, tj. w dniu 3 listopada 2020 r. Natomiast z oświadczenia kierownika budowy, znajdującego się w aktach organu pierwszej instancji wynika, że roboty budowane na terenie stacji paliw R. G. realizowane były w latach 2015 - 2016.
Zdaniem Wojewody, złożenie wniosku o wznowienie postępowania uzasadnione jest okolicznością, że na działce sąsiedniej prowadzone są roboty budowlane - zarówno prowadzone legalnie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której wnioskującej Spółce nie doręczono, lub zgłoszenia, jak i nielegalne tj. będące samowolą budowlaną. Wojewoda stwierdził, że Spółka nie wykazała, że jej obecność na sąsiedniej nieruchomości nr [...], której jest użytkownikiem wieczystym (KW KI [...]), i na której znajduje się działająca nieprzerwanie stacja paliw, była okresowa i incydentalna, co mogłoby mieć wpływ na możliwość i termin uzyskania informacji o realizowanej na sąsiedniej działce inwestycji.
Z uwagi na powyższe organ odwoławczy przyjął, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę stacji paliw R. G. biegł od dnia rozpoczęcia robót budowlanych, tj. na przełomie roku 2015 i 2016.
Wojewoda podkreślił, że organ pierwszej instancji przyjął datę wywieszenia tablicy informacyjnej ujawniającej, że została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, od której należy liczyć miesięczny termin określony w art. 148 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że nie jest to równoznaczne z dowiedzeniem się o istnieniu decyzji zezwalającej na prowadzenie tych robót w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. - jednak znaczny upływ czasu (5 lat), w sytuacji gdy Spółka nieprzerwanie prowadziła działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu konkurencyjnej stacji paliw na sąsiedniej nieruchomości, prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że miesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie nie został zachowany.
W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany był do zbadania z urzędu, zachowana tego terminu, co w rezultacie doprowadziło do zakwestionowania daty podanej przez wnioskodawcę (3 listopada 2020 r.) w piśmie z dnia 4 grudnia 2020 r.
Wobec powyższego wniosek Spółki z dnia 3 grudnia 2020 r. o wznowienie postępowania administracyjnego Wojewoda uznał za złożony bez zachowania terminu określonego w art. 148 k.p.a., wskazując, że nie zaszła jedna z czterech formalnych przesłanek wymaganych do wznowienia postępowania. Dodał, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty zawarte w zażaleniu pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie Wojewody wniosła spółka [...] Koncern Naftowy Orlen S.A. w P., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 61a § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2) w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania zamiast jego uchylenia i wydania postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 4 grudnia 2015 r.;
- 2) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 140 i 144 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia, a w szczególności nie odniesienie się do zarzutów zawartych w zażaleniu w zakresie obowiązku ustalenia przez organ, kiedy strona dowiedziała się o decyzji, nie zaś kiedy mogła dowiedzieć się o jej wydaniu;
- 3) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i brak ustalenia przez Wojewodę, kiedy Spółka dowiedziaa się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (wydaniu decyzji), a jedynie ustalenie kiedy potencjalnie mogła się dowiedzieć;
- 4) art. 6 k.p.a. zobowiązującego organy do działania na podstawie przepisów prawa w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie analizy i weryfikacji twierdzeń Spółki w zakresie daty powzięcia informacji o wydaniu decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, a także nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie tej okoliczności i niedokonanie jej oceny z uwzględnieniem wszystkich dowodów i zgodnie z zasadą uregulowaną w art. 80 k.p.a., a jedynie ograniczenie się do dywagacji o dacie potencjalnej możliwości powzięcia wiedzy o decyzji przez skarżącą;
- 5) art. 148 § 2 k.p.a. poprzez ustalenie, kiedy strona mogła się dowiedzieć o decyzji, a nie kiedy strona dowiedziała się o decyzji.
Wskazując na powyższe naruszenia Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Wojewody, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia 4 grudnia 2015 r. znak: [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono R. G. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę i przebudowę stacji paliw.
Wydając opisane na wstępie rozstrzygnięcia organy przyjęły, że skarżąca Spółka nie dochowała terminu do złożenia żądania o wznowienie postępowania, wynikającego z art. 148 k.p.a.
W ocenie Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela ustalenia faktyczne jak również argumentację prawną przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną. Przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania zostały wyczerpująco wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Należy do nich m.in. wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jest to przy tym przesłanka, która może stanowić podstawę do wznowienia postępowania wyłącznie na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Zgodnie z art. 148 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), z tym że w przypadku, gdy żądanie oparte jest na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2).
Wniesienie przez stronę podania o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego. Stosownie do art. 149 § 1 k.p.a., o wznowieniu postępowania właściwy organ rozstrzyga bowiem w drodze postanowienia, którego wydanie, w myśl art. 149 § 2 k.p.a., stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że wydanie postanowienia w kwestii wznowienia odbywa się w tzw. fazie wstępnej postępowania, która ma charakter formalny. Na tym etapie organ nie może natomiast oceniać, czy wskazane przez stronę przyczyny wznowienia faktycznie wystąpiły. Ta kwestia podlega bowiem ocenie dopiero w fazie rozpoznawczej, następującej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Z tego względu, w razie powoływania się w podaniu o wznowienie na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, ustalenia w zakresie pozbawienia skarżącej jej udziału w postępowaniu wobec niedoręczenia jej spornej decyzji mogą być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Natomiast do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., może dojść m.in. w sytuacji, gdy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu do jego złożenia.
Jak już wskazano na wstępie, podstawą faktyczną wydania w sprawie niniejszej postanowienia o odmowie wznowienia postępowania było ustalenie, że wniesienie przez skarżącą podania o wznowienie postępowania, opartego o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nastąpiło z uchybieniem jednomiesięcznego terminu określonego w art. 148 k.p.a.
W świetle art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie budzi wątpliwości, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, że za dzień dowiedzenia się przez stronę o decyzji uznać należy dzień, w którym strona powzięła wiadomość o jej istnieniu, przy czym elementami istotnymi tej wiedzy - niezależnie od źródła, z którego ona pochodzi - jest fakt wydania decyzji i przedmiot zawartego w niej rozstrzygnięcia.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, iż strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy (por. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK [...]; z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK [...] i powołane tam orzecznictwo, wszystkie orzeczenia przytoczone w uzasadnieniu dostępne są na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy podkreślić, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Przepis art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I OSK [...]). Podkreślić należy, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, że organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK [...]).
W ocenie Sądu, za zgodne z przedstawioną wykładnią, jak i znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym zawartym w aktach sprawy, należy uznać stanowisko organów, że podanie o wznowienie postępowania skarżąca złożyła po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o przedmiotowej decyzji.
Lektura akt sprawy niniejszej pozwala podzielić stanowisko organu, że skarżąca posiadała wiedzę o istnieniu decyzji o pozwoleniu na przebudowę i rozbudowę stacji paliw R. G. od dnia rozpoczęcia objętych tą decyzją robót budowlanych, co miało miejsce na przełomie roku 2015 i 2016, przy uwzględnieniu również okoliczności, iż tablica informacyjna zawierała m.in. informacje dotyczące: decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestora oraz osób prowadzących nadzór (K-I-2 akt admin.). Jak trafnie wskazał organ, skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki sąsiedniej nr [...], na której nieprzerwanie prowadzi stację paliw.
W ocenie Sądu, rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych było bez wątpienia okolicznością ujawniającą, że roboty prowadzone są na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Prowadzenie robót budowalnych na działce sąsiedniej w zakresie konkurencyjnej stacji paliw w połączeniu z ujawnieniem decyzji o pozwoleniu na jej budowę na tablicy informacyjnej pozwala uznać, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę biegł od dnia rozpoczęcia robót budowlanych dotyczących stacji paliw na przełomie roku 2015 i 2016.
W. również zauważyć, że strona we wniosku z dnia 3 grudnia 2020 r. poinformowała, że powzięła wiedzę o wydanej w sprawie decyzji ostatecznej wskutek badania przez projektanta akt postępowania w dniu 3 listopada 2020 r. Niewątpliwie zatem projektant musiał uprzednio posiadać wiedzę o wydaniu spornej decyzji ostatecznej, skoro przystąpił do badania akt postępowania zakończonego tą decyzją.
Ze względu na powyższe, organy zasadnie przyjęły, że jednomiesięczny termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 4 grudnia 2005 r. nie został zachowany, co uzasadniało wydanie zaskarżonego postanowienia.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.