Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 71/19

Uzasadnienie

Zaskarżaną decyzją z dnia 26 listopada 2018r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej: organem II instancji, organem odwoławczym, Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka jawna (zwanej dalej Spółką) utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 26 lipca 2017r. znak: [...], którą organ ten wymierzył Spółce opłatę na korzystanie ze środowiska (składowanie odpadów) za 2016 rok stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu złożonego w dniu 3 kwietnia 2017r. w kwocie 28.436,00 zł oraz zobowiązał Spółkę do naliczenia odsetek z tytułu zwłoki w zapłacie ww. opłaty za okres od dnia 1 kwietnia 2017r. tj. od dnia następnego po dniu, w którym przypadał termin płatności opłaty, do dnia rzeczywistej zapłaty.

Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 799) zwanej dalej "Poś" oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.) zwanej dalej "Op.".

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny i argumentację prawną.

W dniu 2 marca 2016r. Spółka wystąpiła do Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z wnioskiem o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska odpadów w S., której jest zarządzającym. Marszałek Województwa Świętokrzyskiego decyzją z dnia 30 czerwca 2016r. znak: [...] wyraził zgodę na zamknięcie składowiska. Zgodnie z ww. decyzją składowanie odpadów na przedmiotowym składowisku, należało zakończyć w dniu 31 maja 2016r.

W dniach od 1 do 22 czerwca 2016r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej ŚWIOŚ) przeprowadził kontrolę na przedmiotowym składowisku. Czynności kontrole wykazały nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ewidencji odpadów. Z kart ewidencji odpadów wynikało, że łączna masa odpadów zdeponowanych w 2016r. na tym składowisku odpadów do dnia 31 maja 2016r. wynosiła 133,51 Mg, z czego 54,20 Mg stanowiły odpady o kodzie 20 02 02 (gleba i ziemia, w tym kamienie), 35,69 Mg - 20 02 03 (inne odpady ulegające biodegradacji), 1,70 Mg - 20 03 03 (odpady z czyszczenia ulic i placów), 3,10 Mg - 20 03 07 (odpady wielkogabarytowe) oraz 38,82 Mg - 20 03 99 (odpady komunalne niewymienione w innych podgrupach). ŚWIOŚ stwierdził, że przedstawione dane dotyczące rodzaju składowanych odpadów nie odpowiadają stanowi faktycznemu na składowisku, bowiem na składowisku zdeponowane zostały odpady tworzyw sztucznych, nie zaś odpady wykazane w ewidencji odpadów.

Kolejną kontrolę na składowisku odpadów w S.ŚWIOŚ przeprowadził w dniach od 15 lutego do 3 marca 2017r. Czynności kontrolne po raz kolejny wykazały nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ewidencji odpadów oraz nieprawidłowości w kwestii naliczania i uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów za 2016r. ŚWIOŚ po przeprowadzonych oględzinach czaszy składowiska stwierdził, że na składowisku znajdują się odpady tworzyw sztucznych, których podmiot nie wykazał w ewidencji odpadów i za które nie uiścił opłaty. Organ ochrony środowiska zakwestionował także m.in. dotrzymanie terminu składowania odpadów tj. do dnia 31 maja 2016r. oraz docelowej rzędnej składowania określonej w instrukcji prowadzenia składowiska (decyzja Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 16 lutego 2015r. znak: [...] zatwierdzająca instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w S.).

W oparciu o dokonane pomiary geodezyjne wykonane przez uprawnionego geodetę z Biura Usług Geodezyjno Kartograficznych [...] ŚWIOŚ ustalił, że na przeważającej powierzchni czaszy składowiska docelowa rzędna składowania określona w instrukcji prowadzenia składowiska została przekroczona oraz określił przyrost objętości składowanych odpadów w okresie od dnia 21 października 2015r. do 21 lutego 2017r., który wyniósł 2809 m3.

W tych okolicznościach ŚWIOŚ powiadomił Marszałka Województwa Świętokrzyskiego o wynikach przeprowadzonej w dniach od 15 lutego do 3 marca 2017r. kontroli na składowisku odpadów w S., wnosząc jednocześnie m.in. o rozpatrzenie zasadności przeprowadzenia weryfikacji opłat za 2016r.

Kolegium wskazało, że w dniu 3 kwietnia 2017r. Spółka przedłożyła Marszałkowi Województwa Świętokrzyskiego wykaz zawierający informacje o zakresie korzystania ze środowiska (składowanie odpadów) oraz o wysokości należnych opłat za 2016r., w którym wymieniła odpady zdeponowane w 2016r. na składowisku odpadów w S. w łącznej masie 133,51 Mg, z czego 54,20 Mg stanowiły odpady o kodzie 20 02 02 (gleba i ziemia w tym kamienie), 35,69 Mg - 20 02 03 (inne odpady ulegające biodegradacji), 1,70 Mg 20 03 03 (odpady z czyszczenia ulic i placów), 3,10 Mg - 20 03 07 (odpady wielkogabarytowe) oraz 38,82 Mg - 20 03 99 (odpady komunalne niewymienione w innych podgrupach). Podmiot ustalił opłatę za składowanie odpadów w wysokości 6.359,00 zł i wniósł ją na rachunek Urzędu Marszałkowskiego.

Organ odwoławczy dokonując ponownej oceny zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, w oparciu o dane zawarte w protokole kontroli z dnia 22 czerwca 2016r. nr [...] oraz pisma ŚWIOŚ z dnia 14 lipca 2016r. znak: [...] ustalił, że Spółka w 2016r. prowadziła ewidencję odpadów niezgodnie ze stanem faktycznym, gdyż zawierała ona informacje o różnych rodzajach odpadów (odpady o kodach: 20 02 02, 20 02 03, 20 03 03, 20 03 07, 20 03 99) zdeponowanych w łącznej masie 133,51 Mg, a powinna ona dotyczyć tworzyw sztucznych. Na składowisku w S. składowano odpady stanowiące morfologicznie różne rodzaje tworzyw, które widoczne są także na zdjęciach załączonych do protokołu ŚWIOŚ, np.: zdjęcia nr 5-15. Widoczne na zdjęciach pryzmy odpadów zawierają różnego rodzaju tworzywa sztuczne. Odpady zdeponowane na składowisku w S. w 2016r. należało zakwalifikować, jako odpady komunalne o kodzie 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych) albo odpady o kodzie 19 12 04 (tworzywa sztuczne i guma) zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014r. w sprawie klasyfikacji odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1923).

Następnie, na podstawie protokołu kontroli z dnia 3 marca 2017r. nr [...], pisma ŚWIOŚ z dnia 3 kwietnia 2017r. znak: [...] oraz pisma ŚWIOŚ z dnia 14 lipca 2017r. znak: [...] Kolegium ustaliło, iż na składowisku w S. deponowano różne rodzaje tworzyw sztucznych, co potwierdzają zdjęcia załączone do protokołu ŚWIOŚ, np.: zdjęcia nr 7-17. Widoczne na zdjęciach pryzmy odpadów zawierają różnego rodzaju tworzywa sztuczne. Odpady zdeponowane na składowisku w S. w 2016r. należy zakwalifikować, jako odpady komunalne o kodzie 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych) albo odpady o kodzie 19 12 04 (tworzywa sztuczne i guma) zgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Środowiska.

Kolegium wskazało ponadto, że Spółka nie zakończyła składowania odpadów z dniem 31 maja 2016r., określonym w decyzji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego, na co wskazuje przyrost objętości odpadów składowanych na składowisku w S. w okresie od dnia 21 października 2015r. do dnia 21 lutego 2017r., wynikający z pomiarów geodezyjnych tj. 2809 m3. Organ odwoławczy ustalił, że wskaźnik masy dla nagromadzonych odpadów, jakimi są tworzywa sztuczne wynosi 150 kg/m3 = 0,15 Mg/m3.

W tym stanie faktycznym Kolegium stwierdziło, że nie można uznać za wiarygodną ewidencję prowadzoną przez Spółkę, gdyż zawiera ona rozbieżności, których w toku postępowania strona nie wyjaśniła. Przekazana przez Spółkę ewidencja odpadów stanowi w istocie ewidencję, której wiarygodność zakwestionował ŚWIOŚ podczas kontroli przeprowadzonych w dniach od 1 do 22 czerwca 2016r. oraz w dniach od 15 lutego do 3 marca 2017r. na składowisku odpadów w S. Kolegium podkreśliło, że Spółka podpisała protokoły ŚWIOŚ z obu przeprowadzonych kontroli i nie kwestionowała ustaleń, co do rodzaju odpadów, które w ocenie ŚWIOŚ były składowane na składowisku odpadów.

Kolegium wskazało, że poza ww. protokołami z kontroli oraz pismami ŚWIOŚ, dodatkowym bardzo istotnym dowodem w sprawie ustalenia rodzaju i masy odpadów zdeponowanych w 2016r. jest opinia biegłego z zakresu gospodarki odpadami powołanego przez organ I instancji. Biegły ustalił, że Spółka:

1. – na składowisku odpadów w S. w 2016r. składowała odpady stanowiące morfologicznie różne rodzaje tworzyw sztucznych,
2. – mimo wydanej decyzji o zamknięciu składowiska odpadów dalej składowała odpady po wskazanej dacie zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania oraz przekroczyła docelową rzędną składowania określoną w instrukcji prowadzenia składowiska,
3. – nieprawidłowo prowadziła ewidencję oraz naliczyła i uiściła opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów na składowisku za 2016r.

Organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania przeprowadzony został również dowód z zeznań świadka – [...] pracownika Spółki. Z zeznań zawnioskowanego przez Spółkę świadka wynikało, że w 2016r. na składowisko odpadów w S. przyjmowano odpady do końca maja 2016r. i dla tych odpadów prowadzona była ewidencja odpadów.

Kolegium oceniło powyższe zeznania za niewiarygodne, bowiem stoją one w sprzeczności z ustaleniami ŚWIOŚ i biegłego z zakresu gospodarki odpadami, a ponadto nie wyjaśniają w sposób przekonywujący odmiennych ustaleń poczynionych przez biegłego i organ specjalistyczny.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że sposób dokonania ustaleń masy odpadów zeskładowanych w 2016r. na składowisku w S. był następujący:

Punktem wyjściowym, wyliczeń szacunkowej masy odpadów zeskładowanych w 2016r., na składowisku w S., był przyrost objętości składowanych odpadów w okresie od dnia 21 października 2015r. do dnia 21 lutego 2017r., który wynosił 2809 m3. Pierwszym etapem obliczeń było ustalenie objętości odpadów zdeponowanych na składowisku w okresie od października do końca 2015r. Odejmując od wartości 2809 m3 wyliczoną objętość odpadów zdeponowanych na składowisku w okresie od października do końca 2015r. można było obliczyć przyrost objętości składowanych odpadów w okresie od 1 stycznia 2016r. do 21 lutego 2017r. Na podstawie kart przekazania odpadów za 2015r. ustalono rodzaj i masę odpadów zdeponowanych na składowisku w okresie październik - grudzień 2015r. (odpady o kodach: 20 02 03, 20 03 02, 20 03 99 o łącznej masie 103 Mg) oraz rodzaj i masę odpadów stanowiących warstwę izolacyjną (odpady o kodzie 17 01 07 - 29,00 Mg), zaś w oparciu o decyzję Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 16 lutego 2015r. znak: [...] zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w S. przyjęto wskaźnik masy dla nagromadzonych odpadów - 0,77 Mg/m3, co pozwoliło na obliczenie objętości odpadów zdeponowanych na składowisku w okresie od października do końca 2015r. i wynosiła ona 172 m3 (sposób wyliczenia: 103,33 Mg + 29,00 Mg = 132,33 Mg; 132,33 Mg/ 0,77 Mg/m3 = 172 m3).

Odejmując od wartości 2809 m3 objętość 172 m3 wyliczono przyrost objętości odpadów (w tym warstwy izolacyjnej) w okresie od 1 stycznia 2016r. do 21 lutego 2017r. - 2637 m3. Obliczoną objętość 2637 m3 pomniejszono o warstwę izolacyjną stanowiącą maksymalnie 15 % w stosunku do warstwy odpadów składowanych w tym okresie tj. 396 m3 (zgodnie z § 16 ust. 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013r. w sprawie składowisk odpadów - Dz. U. z 2013 r., poz. 523), co dało 2241 m3 odpadów zdeponowanych na składowisku w okresie od 1 stycznia 2016r. do 21 lutego 2017r. (sposób obliczenia: 15% x 2637m3 = 396 m3; 2637m3 - 396 m3 = 2241 m3). Aby jednak przyrost objętości odpadów odnieść do masy odpadów zdeponowanych na składowisku we wskazanym okresie należało pomnożyć tę objętość przez wskaźnik masy nagromadzonych odpadów. W ramach pomiarów geodezyjnych wykonanych w dniu 21 lutego 2017 r. nie określono jednak ciężaru nasypowego odpadów, czyli wskaźnika masy nagromadzonych odpadów, stanowiących różne rodzaje tworzyw sztucznych.

Zgodnie z oceną ŚWIOŚ, opartą na literaturze przedmiotu oraz informacjach pozyskanych w trakcie kontroli podmiotów gospodarujących odpadami, a także opinią biegłego z zakresu gospodarki odpadami, dla odpadów jakimi są tworzywa sztuczne właściwy do przyjęcia jest wskaźnik 150 kg/m3 = 0,15 Mg/m3. Posługując się przyjętym wskaźnikiem obliczono masę odpadów, które trafiły na składowisko odpadów w S. w badanym okresie tj. 2241 m3 x 0,15 Mg/m3 = 336,15 Mg.

Kolegium wskazało, że z powyższych obliczeń wynika, iż w okresie od 1 stycznia 2016r. do 21 lutego 2017r. na składowisku w S. zdeponowano 336,15 Mg tworzyw sztucznych. Aby określić masę odpadów zdeponowanych na składowisku w 2016r. dokonano ustalenia jaka część masy 336,15 Mg została zeskładowana w tym okresie. W tym celu masę 336,15 Mg podzielono na 14 (okres 14-tu miesięcy składowania od 1 stycznia 2016r. do 21 lutego 2017r.), co dało średnią masę odpadów składowanych miesięcznie, a następnie wartość tę pomnożono przez 12 (okres 12 miesięcy od stycznia do grudnia 2016r.), co dało w konsekwencji masę odpadów zeskładowanych w 2016r. tj. 288,13 Mg, których kontrolowany nie wykazał w ewidencji odpadów za 2016r., ani też nie uiścił za nie opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że zdaniem organu I instancji odpady zeskładowane w 2016r. na składowisku odpadów w S. to tworzywa sztuczne, stanowiące morfologicznie różne rodzaje tworzyw, co stwierdził dwukrotnie ŚWIOŚ podczas przeprowadzonych kontroli. Odpady zeskładowane w 2016r. na składowisku odpadów w S., jakie Spółka powinien wskazać w wykazie za 2016r. to odpady o kodzie 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych) i za takie odpady winna być uiszczona opłata. Dowód na to stanowi m.in. dokumentacja fotograficzna załączona do protokołów z ww. kontroli. Odpady tworzyw sztucznych widoczne są na zdjęciach np. zdjęcia nr 5-15 załączone do protokołu ŚWIOŚ z dnia 22 czerwca 2016r. nr [...] oraz zdjęcia nr 7-17 załączone do protokołu z dnia 3 marca 2017r. nr [...]. Na zdjęciach tych wyraźnie widać odpady opakowaniowe z tworzyw sztucznych (np. butelki pet, torebki foliowe) oraz nieporozrywane foliowe worki, co sugeruje, że odpady te nie pochodzą z mechanicznej obróbki odpadów np. sortowania, a zatem nie są to odpady o kodzie 19 12 04 (tworzywa sztuczne i guma).

Kolegium podkreśliło także, że powyższe ustalenia organu I instancji, co do rodzaju i masy odpadów zeskładowanych w 2016r. na składowisku odpadów w S., jakie Spółka powinna wskazać w wykazie za 2016r. i uiścić za nie opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów, potwierdza opinia biegłego z zakresu gospodarki odpadami.

Dalej Kolegium wskazało, że w odpowiedzi na zastrzeżenia do opinii biegłego zgłoszone przez Spółkę, biegły szczegółowo wyjaśnił stronie zasady, jakimi kierował się przy sporządzaniu opinii.

Oceniając sporządzoną przez biegłego opinię wraz z wyjaśnieniami, Kolegium uznało ją za fachową, rzetelną, sporządzoną na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego. Biegły po przeanalizowaniu materiału dowodowego szczegółowo wypowiedział się na temat rodzaju i masy odpadów zdeponowanych w 2016r. na składowisku odpadów w S.. W ocenie Kolegium, opinia jest również kategoryczna, pełna, rzeczowa i logiczna, biegły w dostateczny i przekonywujący sposób uzasadnił zajęte stanowisko, zawiera odniesienia do wszystkich pytań objętych tezą dowodową i została wydana po przeanalizowaniu przez biegłego całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Kolegium nie znalazło podstaw, aby kwestionować sporządzoną w toku postępowania opinię biegłego.

Dalej Kolegium wskazało, że opłata za korzystanie ze środowiska za 2016r. stanowiąca różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu złożonego przez Spółkę w dniu 3 kwietnia 2017r. wynosi 28.436,00 zł.

Zdaniem Kolegium odpady, które Spółka powinna wykazać w wykazie za 2016r. stanowią odpady o kodzie 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych) w łącznej masie 288,13 Mg i za takie odpady powinna być uiszczona opłata. Kolegium wyjaśniło, że jednostkowe stawki opłat za umieszczenie odpadów na składowisku zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 października 2015r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2016 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1875). Stawka opłaty za odpad 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych) wynosi 120,76 zł/Mg. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku dla odpadów o kodzie 15 01 02 i odpadów o kodzie 19 12 04 jest taka sama i wynosi 120,76 zł/Mg. Kolegium wyjaśniło, że opłatę wyliczono jako iloczyn masy odpadów umieszczonych na składowisku odpadów (288,13 Mg) oraz jednostkowej stawki (120,76 zł/Mg) i stanowi ona kwotę 34.794,58 zł. Natomiast wniesioną w 2017r. opłatę w wysokości 6.359,00 zł zaliczono na poczet wymierzonej opłaty, ustalając tym samym różnicę w kwocie 28.436,00 zł.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż faktycznie składowanymi odpadami na składowisku w S., w 2016r. były odpady o kodzie 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych), których Spółka nie uwzględniła w wykazie zawierającym informacje o składowanych odpadach oraz o wysokości należnych opłat, oraz nie dokonała należnej opłaty w tym zakresie. Z pomiarów geodezyjnych wykonanych w dniu 21 lutego 2017r. przez uprawnionego geodetę z Biura Usług Geodezyjno Kartograficznych [...] ustalono, że na przeważającej powierzchni czaszy składowiska docelowa rzędna składowania określona w instrukcji prowadzenia składowiska została przekroczona oraz określono przyrost objętości składowanych odpadów w okresie od dnia 21 października 2015r. do 21 lutego 2017r., który wynosi 2809 m3. W oparciu o ww. wyliczony przyrost objętości przy uwzględnieniu masy odpadów, które trafiły na składowisko w okresie październik - grudzień 2015r. oraz wskaźnika masy dla tych odpadów - 0,77 Mg/m3 (ustalono objętości odpadów zdeponowanych na składowisku w okresie od października do końca 2015r. - 172 m3) wyliczono przyrost objętości odpadów, które trafiły na składowisko w okresie od 1 stycznia 2016r. do 21 lutego 2017r. - 2637 m3 (2809 m3 -172 m3 = 2637 m3).

Kolegium wskazało, że prezentowany sposób wyliczenia stanowi szczególną formę oszacowania masy odpadów zeskładowanych na składowisku w S. w 2016r. Jak wynika z treści art. 281 ust. 1 Poś, do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa. Z uwagi na charakter prowadzonej działalności polegającej na składowaniu odpadów, nie można było użyć metod wymienionych w art. 23 § 3 pkt 1-6 Ordynacji podatkowej tj. metody porównawczej wewnętrznej, porównawczej zewnętrznej, remanentowej, produkcyjnej, kosztowej, czy też udziału dochodu w obrocie. Przepisy Działu III ustawy Op., w tym art. 23, stosuje się w sprawach ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska jedynie "odpowiednio" (art. 281 ust. 1 Poś). Metody oszacowania wymienione w art. 23 § 3 Op. służą, co do zasady, określaniu podstawy opodatkowania.

Dlatego zastosowanie tych metod dla określenia opłaty za korzystanie ze środowiska z konieczności jest ograniczone i musi uwzględniać specyfikę działalności przedsiębiorstwa, z którą związane jest korzystanie ze środowiska.

Kolegium podniosło, że w niniejszej sprawie uzasadnione było dokonanie oszacowania należnej opłaty za składowanie odpadów na podstawie wyników kontroli Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w tym wykonanych pomiarów geodezyjnych, opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami oraz własnych ustaleń. Organ odwoławczy wskazał, że w stanie faktycznym mniejszej sprawy z uwagi na specyfikę prowadzonej działalności polegającej na składowaniu odpadów nie mają zastosowania przepisy działu III Op w odniesieniu do oszacowania podstawy podatkowej.

Zobowiązanie do wpłaty odsetek znajduje uzasadnienie w art. 53 Op, który stanowi, iż z tytułu nieterminowego uiszczenia opłaty należne są odsetki za zwłokę, które nalicza zobowiązany. Odsetki naliczane są od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności opłaty i wpłacane są bez wezwania. Termin płatności opłaty przypadał na dzień 31 marca 2017r., zatem uzasadnione jest naliczanie odsetek od dnia 1 kwietnia 2017r.

Mając, zatem powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że masa odpadów zeskładowanych w 2016r., jaką Spółka powinna wskazać w wykazie za 2016r. to 288,13 Mg i za taką masę odpadów winna być uiszczona opłata. W konsekwencji Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. 1) przepisów prawa materialnego, tj.:
2. - art. 281 ust. 1 w zw. z art. 288 ust. 1 pkt 2 Poś oraz art. 21 § 3 w zw. z art. 53 § 3 Op. poprzez błędne zastosowanie, a polegające na wadliwym poczynieniu przez organ własnych ustaleń w sprawie i w bezpodstawne wymierzenie opłaty za korzystanie ze środowiska (składowanie odpadów) za 2016 rok stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu złożonego w dniu 4 kwietnia 2017r. w kwocie 28.436,00 zł wraz z naliczeniem odsetek, podczas gdy przepisy prawa nakazują wymierzenie takiej opłaty w sytuacji gdy podmiot korzystające ze środowiska zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia, które organ winien w sposób wszechstronny ustalić, zbadać i ocenić, tymczasem materiał dowodowy w sprawie, na który powołuje się organ, a w szczególności:
3. – treść protokołu kontroli ŚWIOŚ nr [...] z dnia 22 czerwca 2016r. sygn. sprawy [...];
4. – treść protokołu kontroli ŚWIOŚ nr [...] z dnia 3 marca 2015r. sygn. sprawy [...];
5. – pisma WIOŚ odpowiednio z dnia 3 kwietnia 2017r. oraz 14 lipca 2017r.;
6. – opinii biegłego dr inż. S. Z. nie dają podstaw do uznania wbrew temu co twierdzi sam organ, że spółka w sposób nierzetelny, niezgodny z zaistniałym stanem faktycznym sporządziła wykaz złożony w dniu 3 kwietnia 2017r. za korzystanie ze środowiska w 2016r., co miałoby doprowadzić do nieuiszczenia należnej opłaty (różnicy) w kwocie 28.436,00 zł;
7. 2) przepisów postępowania, tj.:
8. – art. 84 § 1 k.p.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a polegające na powołaniu biegłego z zakresu sporządzania ocen oddziaływania na środowisko, który nie przedstawił jakichkolwiek wiadomości specjalnych związanych z ilością i rodzajem odpadów jakie zostały zeskładowane na składowisku w 2016 roku, skupiając swoją uwagę na ocenie już zebranego w sprawie materiału dowodowego w oparciu o których biegły sporządził wnioski końcowe, a które to dokumenty w całości były kwestionowane przez skarżącą, a co więcej w oparciu o ich treść nie sposób wyciągnąć wniosków jakie sam biegły zawarł w kwestionowanej opinii,
9. – art. 84 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie opinii, ograniczającej się tylko i wyłącznie do weryfikacji ustaleń faktycznych przyjętych wcześniej przez sam organ, nie wnosząc do sprawy żadnych wiadomości specjalnych ponadto to co już organ sam wcześniej ustalił, a także brak oceny i jakichkolwiek wyjaśnień w zakresie przyjętej metody wyliczenia rodzaju i masy odpadów zeskładowanych na składowisku w 2016 roku przez skarżącą co miałoby doprowadzić do powstania różnicy pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu złożonego przez spółkę na kwotę w wysokości 28.436,00 zł,
10. – art. 81a § 1 k.p.a poprzez jego niezastosowanie w sprawie, przez co wszelkie zachodzące wątpliwości, co do stanu faktycznego w sprawie (co wynika wprost z treści uzasadnienia decyzji) zostały zinterpretowane na niekorzyść odwołującej, przy jednoczesnym braku wykazania, że zachodzą przesłanki o których mowa w art. 81a § 2 k.p.a.,
11. – art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a przejawiającego się w pierwszej kolejności brakiem rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie przyjętego za podstawę wydanej decyzji, dokonywanie oceny faktów w dużej mierze przez pryzmat prywatnej opinii innego organu (ŚWIOŚ) oraz bliżej nieokreślonej literatury przedmiotu czy informacji pozyskanych w trakcie kontroli podmiotów gospodarujących odpadami, a w konsekwencji naruszenie:
12. – art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, a w konsekwencji na zupełnie bezpodstawnym przyjęciu, że spółka złożyła wadliwy wykaz w dniu 3 kwietnia 2017r. na podstawie którego ustalono opłatę za korzystanie ze środowiska (składowanie odpadów) w 2016 roku i w efekcie nie uiszczono opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu w kwocie 28.436,00 zł,
13. – art. 7 k.p.a w zw. z art. 8 k.p.a w zw. z art. 76 § 1 k.p.a w zw. z art. 85 § 1 k.p.a zw. z art. 80 k.p.a poprzez:
14. – błędne stwierdzenie w oparciu o dokumenty urzędowe jakimi są protokoły kontroli ŚWIOŚ, że spółka dokonała wadliwego wykazu złożonego w dniu 3 kwietnia 2017r. za korzystanie ze środowiska w 2016r. co doprowadziło do nieuiszczenia kwoty w wysokości 28 436,00 zł, podczas gdy z treści tego dokumentu nie wynika jaka była ilość i rodzaj takich rzekomo niewykazanych odpadów stanowiący podstawę naliczenia różnicy pomiędzy opłatę należną, a wynikającą z wykazu, zaś takie dokumenty stanowią jedynie dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone, zaś sam organ nie udowodnił faktów mogących wychodzić ponad treść tego dokumentu, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych,
15. – bezpodstawną i niczym nieuzasadnioną odmowę wiarygodności z zeznań świadka [...], która potwierdziła w sposób jednoznaczny, że odpady nie były składowane na składowisku po 31 maja 2016 roku zaś odpady wożone przed tą datą zanim były zeskładowane na składowisku były ważone i w oparciu o te dane wagowe sporządzano ewidencję odpadów, która została organowi w stosownym czasie przedstawiona i w oparciu o którą została wyliczona opłata za korzystanie ze środowiska w 2016 roku,
16. – zinterpretowanie wątpliwości (które z punktu widzenia ustaleń własnych organu zachodzą) co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do zupełnie nieuprawnionego ustalenia, że spółka dokonała wadliwego wykazu złożonego w dniu 3 kwietnia 2017r. za korzystanie ze środowiska w 2016 roku co doprowadziło do nieuiszczenia kwoty w wysokości 28.436,00 zł,
17. – art. 107 § 3 k.p.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, a polegające na braku wyjaśnienia sposobu wyboru i metody szacowania danych stanowiących podstawę wyliczenia opłat za korzystanie ze środowiska, tym bardziej, że organ dokonał identycznych wyliczeń jak w pierwszej decyzji, która została uchylona w całości i do której wówczas jak wskazał organ zastosowano metodę porównawczą wewnętrzną, z której de facto organ teraz sam się jednak wycofuje (opinia biegłego również tej kwestii w ogóle nie wyjaśnia).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego naruszenia przez organ administracji art. 81a § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy pozwalał na ustalenie opłaty za korzystanie ze środowiska (składowanie odpadów) za 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w niej naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest kwestia opłat należnych za korzystanie ze środowiska polegające na składowaniu przez skarżącą Spółkę odpadów w S. w 2016r.

Opłatę za korzystanie ze środowiska za składowanie odpadów przewiduje wprost art. 273 ust. 1 pkt 4 Poś. Wysokość należnej opłaty ustala podmiot korzystający ze środowiska we własnym zakresie według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce i wnosi na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego, za dany rok kalendarzowy do dnia 31 marca następnego roku (art. 284 ust. 1 i art. 285 ust. 2 Poś). Równocześnie podmiot korzystający ze środowiska przedkłada wykaz zawierający informacje i dane wykorzystane do ustalenia wysokości tych opłat (art. 286 ust. 1 Poś). Jeżeli informacje i dane zamieszczone w tym wykazie dotyczące zakresu korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat nasuwają zastrzeżenia, marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu, o czym stanowi art. 288 ust. 1 pkt 2 Poś.

Marszałek województwa dokonuje ustaleń własnych na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat; innych danych technicznych i technologicznych (ust. 2 pkt 1-2 art. 288). Dokonując własnych ustaleń organ ma obowiązek stosować wszelkie reguły i zasady określone przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 k.p.a. nakazujący, jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska na mocy art. 281 ust. 1 Poś stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa. Art. 23 § 3 określa metody oszacowania podstawy wymierzanych opłat zaś § 4 przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy nie można zastosować metod, o których mowa w § 3, organ podatkowy może w inny sposób oszacować podstawę opodatkowania.

Wbrew zarzutom skargi, organy nie naruszyły powołanych wyżej przepisów prawa materialnego.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że dane i informacje zamieszczone w przedstawionym przez skarżącą Spółkę wykazie w dniu 3 kwietnia 2017r. zawierającym informacje o składowanych odpadach oraz o wysokości należnych opłat za 2016r. nasuwały zastrzeżenia. Świadczą o tym wyniki kontroli przeprowadzonych na składowisku odpadów w S., a także opinia biegłego z zakresu gospodarki odpadami wykonana na zlecenie organu I instancji wraz z uzupełnieniem dotyczącym zgłoszonych zastrzeżeń. Przekazana przez Spółkę ewidencja odpadów stanowi w istocie ewidencję, której wiarygodność zakwestionował ŚWIOŚ podczas kontroli przeprowadzonych w dniach od 1 do 22 czerwca 2016r. oraz w dniach od 15 lutego do 3 marca 2017r. na składowisku odpadów w S. Podkreślić należy, że Spółka podpisała protokoły ŚWIOŚ z obu przeprowadzonych kontroli i nie kwestionowała ustaleń, co do rodzaju odpadów, które w ocenie ŚWIOŚ były składowane na składowisku odpadów.

W ocenie Sądu, prawidłowych ustaleń organów nie podważyły zeznania świadka - pracownika Spółki. Jak słusznie wskazał organ, zeznania świadka stoją w sprzeczności z ustaleniami ŚWIOŚ i biegłego z zakresu ochrony środowiska, a ponadto nie wyjaśniają w sposób przekonywujący odmiennych ustaleń poczynionych przez biegłego i ŚWIOŚ.

Wbrew zarzutom skargi organy dokonały prawidłowych ustaleń masy odpadów zeskładowanych w 2016r. Sąd podziela w całości ustalenia organu (uznając je za własne) wskazujące, że "punktem wyjściowym, wyliczeń szacunkowej masy odpadów zeskładowanych w 2016r., na składowisku w S., był przyrost objętości składowanych odpadów w okresie od dnia 21 października 2015r. do dnia 21 lutego 2017r., który wynosił 2809 m3. Pierwszym etapem obliczeń było ustalenie objętości odpadów zdeponowanych na składowisku w okresie od października do końca 2015r. Odejmując od wartości 2809 m3 wyliczoną objętość odpadów zdeponowanych na składowisku w okresie od października do końca 2015r. można było obliczyć przyrost objętości składowanych odpadów w okresie od 1 stycznia 2016r. do 21 lutego 2017r. Na podstawie kart przekazania odpadów za 2015r. ustalono rodzaj i masę odpadów zdeponowanych na składowisku w okresie październik - grudzień 2015r. (odpady o kodach: 20 02 03, 20 03 02, 20 03 99 o łącznej masie 103 Mg) oraz rodzaj i masę odpadów stanowiących warstwę izolacyjną (odpady o kodzie 17 01 07 - 29,00 Mg), zaś w oparciu o decyzję Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 16 lutego 2015r. zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w S.przyjęto wskaźnik masy dla nagromadzonych odpadów - 0,77 Mg/m3, co pozwoliło na obliczenie objętości odpadów zdeponowanych na składowisku w okresie od października do końca 2015r. i wynosiła ona 172 m3 (sposób wyliczenia: 103,33 Mg + 29,00 Mg = 132,33 Mg; 132,33 Mg/ 0,77 Mg/m3 = 172 m3).

Odejmując od wartości 2809 m3 objętość 172 m3 wyliczono przyrost objętości odpadów (w tym warstwy izolacyjnej) w okresie od 1 stycznia 2016r. do 21 lutego 2017r. - 2637 m3. Obliczoną objętość 2637 m3 pomniejszono o warstwę izolacyjną stanowiącą maksymalnie 15 % w stosunku do warstwy odpadów składowanych w tym okresie tj. 396 m3 (zgodnie z § 16 ust. 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013r. w sprawie składowisk odpadów - Dz. U. z 2013 r., poz. 523), co dało 2241 m3 odpadów zdeponowanych na składowisku w okresie od 1 stycznia 2016r. do 21 lutego 2017r. (sposób obliczenia: 15% x 2637m3 = 396 m3; 2637m3 - 396 m3 = 2241 m3). Aby jednak przyrost objętości odpadów odnieść do masy odpadów zdeponowanych na składowisku we wskazanym okresie należało pomnożyć tę objętość przez wskaźnik masy nagromadzonych odpadów. W ramach pomiarów geodezyjnych wykonanych w dniu 21 lutego 2017 r. nie określono jednak ciężaru nasypowego odpadów, czyli wskaźnika masy nagromadzonych odpadów, stanowiących różne rodzaje tworzyw sztucznych.

Zgodnie z oceną ŚWIOŚ, opartą na literaturze przedmiotu oraz informacjach pozyskanych w trakcie kontroli podmiotów gospodarujących odpadami, a także opinią biegłego z zakresu gospodarki odpadami, dla odpadów jakimi są tworzywa sztuczne właściwy do przyjęcia jest wskaźnik 150 kg/m3 = 0,15 Mg/m3. Posługując się przyjętym wskaźnikiem obliczono masę odpadów, które trafiły na składowisko odpadów w S.w badanym okresie tj. 2241 m3 x 0,15 Mg/m3 = 336,15 Mg.

(...) Z powyższych obliczeń wynika, iż w okresie od 1 stycznia 2016r. do 21 lutego 2017r. na składowisku w S. zdeponowano 336,15 Mg tworzyw sztucznych. Aby określić masę odpadów zdeponowanych na składowisku w 2016r. dokonano ustalenia jaka część masy 336,15 Mg została zeskładowana w tym okresie. W tym celu masę 336,15 Mg podzielono na 14 (okres 14-tu miesięcy składowania od 1 stycznia 2016r. do 21 lutego 2017r.), co dało średnią masę odpadów składowanych miesięcznie, a następnie wartość tę pomnożono przez 12 (okres 12 miesięcy od stycznia do grudnia 2016r.), co dało w konsekwencji masę odpadów zeskładowanych w 2016r. tj. 288,13 Mg".

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie w tym m.in. materiału z kontroli ŚWIOŚ, odpady zeskładowane w 2016r. na składowisku odpadów w S. to tworzywa sztuczne, stanowiące morfologicznie różne rodzaje tworzyw. Z dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołów kontroli z dnia 22 czerwca 2016r. oraz z dnia 3 marca 2017r. wynika, że odpady zeskładowane w 2016r. na składowisku odpadów w S., jakie Spółka powinna wskazać w wykazie za 2016r. to odpady o kodzie 15 01 02 (opakowania z tworzyw sztucznych). Zauważyć należy, że na zdjęciach nr 5-15 i nr 7-17 uwidoczniono odpady opakowaniowe z tworzyw sztucznych (np. butelki pet, torebki foliowe) oraz nieporozrywane foliowe worki.

Powyższe ustalenia organu, co do rodzaju i masy odpadów zeskładowanych w 2016r. na składowisku odpadów w S., znajdują potwierdzenie w opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska dr inż. S. Z., powołanego przez organ I instancji.

W realiach rozpoznawanej sprawy biegły sporządził opinię na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, a wyciągnięte wnioski oparł na wiedzy technicznej. Biegły szczegółowo wypowiedział się na temat rodzaju i masy odpadów zdeponowanych w 2016r. na składowisku odpadów w S. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony.

Podkreślić również należy, że istotnym dowodem w sprawie są pomiary geodezyjne wykonane 21 lutego 2017r. przez uprawnionego geodetę z Biura Usług Geodezyjno Kartograficznych [...] pozwalające na dokonanie ustaleń, że na przeważającej powierzchni czaszy składowiska docelowa rzędna składowania określona w instrukcji prowadzenia składowiska została przekroczona oraz określenie przyrostu objętości składowanych odpadów w okresie od dnia 21 października 2015r. do 21 lutego 2017r., który wynosi 2809 m3. W oparciu o wyliczony przyrost objętości przy uwzględnieniu masy odpadów, które trafiły na składowisko w okresie październik - grudzień 2015r. oraz wskaźnika masy dla tych odpadów - 0,77 Mg/m3 (ustalono objętości odpadów zdeponowanych na składowisku w okresie od października do końca 2015r. - 172 m3) organ prawidłowo wyliczył przyrost objętości odpadów, które trafiły na składowisko w okresie od 1 stycznia 2016r. do 21 lutego 2017r. - 2637 m3 (2809 m3 -172 m3 = 2637 m3).

Wbrew zarzutom skargi organ wyjaśnił sposób wyboru i metody szacowania wskazując, że z uwagi na charakter prowadzonej działalności polegającej na składowaniu odpadów, nie można było użyć metod wymienionych w art. 23 § 3 pkt 1-6 Op. tj. metody porównawczej wewnętrznej, porównawczej zewnętrznej, remanentowej, produkcyjnej, kosztowej, czy też udziału dochodu w obrocie. Kolegium podkreśliło, że metody oszacowania wymienione w art. 23 § 3 Op. służą, co do zasady, określaniu podstawy opodatkowania. Dlatego zastosowanie tych metod dla określenia opłaty za korzystanie ze środowiska z konieczności jest ograniczone i musi uwzględniać specyfikę działalności przedsiębiorstwa, z którą związane jest korzystanie ze środowiska. Kolegium podniosło również, że w niniejszej sprawie uzasadnione było dokonanie oszacowania należnej opłaty za składowanie odpadów na podstawie wyników kontroli Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w tym wykonanych pomiarów geodezyjnych, opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami oraz własnych ustaleń. Z uwagi na specyfikę prowadzonej działalności polegającej na składowaniu odpadów nie mają zastosowania przepisy działu III Op. w odniesieniu do oszacowania podstawy podatkowej.

Nietrafne okazały się pozostałe zarzuty skargi mające na celu podważanie dokonanych przez organ ustaleń faktycznych.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie na organie spoczywa tzw. ciężar dowodu. Wskazuje się także na potrzebę inicjatywny dowodowej strony, zwłaszcza w określonych kategoriach spraw. W sytuacji zatem gdy na składowisku w toku typowych czynności kontrolnych, stwierdzono odpady nie wykazywane, powinność współdziałania w ustalaniu stanu faktycznego nabiera szczególnego znaczenia. Strona chcąc zakwestionować ustalenia organu powinna wskazać dowody pozwalające na poczynienie odmiennych ustaleń.

W sprawie niniejszej Spółka takich dowodów nie przedstawiła.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.