Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z [...] nakazującej właścicielom działki nr [...] obręb M. tj. E. D. i M. P. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie sąsiednim tj. tzw. erozji gleby na działce nr [...], której właścicielem jest G.M. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło nałożenia na współwłaścicieli działki nr [...] wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie sąsiednim nr [...], a także odmówiło nakazania współwłaścicielom działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego.
W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że niniejsza sprawa była już przedmiotem jego rozpoznania. Jednak obie wydane przez Kolegium decyzje zostały uchylone przez WSA w Kielcach odpowiednio wyrokami z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 291/16 i z 9 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 887/16, w którym Sąd zawarł także wytyczne dla organu. Przedstawiając wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym ostatnim wyroku organ odwoławczy podał, że postępowanie to prowadzone jest z wniosku G.M., która zażądała jego wszczęcia w celu sprawdzenia zmian poczynionych na działce nr [...], które miały się przyczynić się do naruszenia stanu wody na gruncie, a w konsekwencji wpłynąć szkodliwie na grunty sąsiednie tj. na działki o numerach [...] i [...].
Dla potrzeb tej sprawy została sporządzona opinia biegłego w zakresie postępowania wodnoprawnego, która została oparta na dokumentach w postaci mapy zasadniczej i ewidencyjnej, akt sprawy, wizji terenu oraz pomiarach niwelacyjnych, a także udostępnionych do wglądu projektów budowlanych budynków mieszkalnych, w tym planów zagospodarowania, na przedmiotowych działkach. Na podstawie zgromadzonych dowodów biegły ustalił, że: działka nr [...] posiada spadek terenu od ul. C. na północ do rowu melioracyjnego, wody powierzchniowe z tej działki nie wpływają na działki sąsiednie, w tym na działkę nr [...] oraz na sąsiednią działkę nr [...].
Z kolei wschodnia część działki o nr [...] posiada spadek terenu (z zagłębieniem - obniżeniem) od ul. C. wzdłuż budynku do rowu melioracyjnego w kierunku północno-wschodnim. Do tego obniżenia terenu spływają wody powierzchniowe od budynku mieszkalnego i z części działki od strony wschodniej. Dokonane przez biegłego pomiary wykonane poziomnicą na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] świadczą, że część wód z tej działki będzie spływać na działkę nr [...], pasem o szerokości od 0,5 do 1,5m na całej długości, ale w odległości ok. 5m od ul. C. tj. na długości ok. 30mb. Tak więc powierzchnia zlewni tego spływu wód wynosi ok. 30 m2. Jest to stosunkowo mała powierzchnia i w dodatku o bardzo niskim współczynniku spływu (ze zlewni cząstkowej), który wynosi ok. 0,10, gdzie dużo wody wsiąka (ok. 90%). Stąd na sąsiednią działkę może spływać tylko 10% wód i to w okresie intensywnych opadów o dużym natężeniu.
Wtedy mogą powstać nieznaczne szkody związane ze spływem wód i zmywaniem zbocza skarpy, doprowadzając do tzw. erozji gleby. Mniejsze opady wsiąkają w głąb ziemi i nie wpływają ujemnie na grunty sąsiednie. Zdaniem biegłego działka nr [...] posiada naturalne ukształtowanie terenu, natomiast działka nr [...] ma zmienione ukształtowanie, przez nawiezienie ziemi - podwyższenie od "zera" do ok. 75cm, w stosunku do działki [...]. Podwyższenie terenu na działce nr [...] i jego spadek z powierzchni ok. 30 m2 może być przyczyną powstawania tzw. erozji gleby (spływu wód i zmywania zbocza skarpy) na działkę nr [...].
W związku z zarzutami stron postępowania biegły sporządził 28 maja 2015 r. opinię uzupełniającą. Wyjaśnił, że ściany budynków, jakie były na działce nr [...] w granicy z działką nr [...], a które zostały wyburzone, stanowiły tzw. swoisty mur oporowy. Wszystkie wody powierzchniowe z działki nr [...] spływały obniżeniem (na tej działce) w kierunku północnym, a odbiornikiem ich był i jest rów melioracyjny. W czasie, kiedy były budynki na działce [...], a ściany stanowiły mur oporowy, wody powierzchniowe z działki nr [...] nie wpływały na działkę nr [...]. W tej sytuacji, podwyższenie terenu na działce nr [...] nie powodowało spływu wody powierzchniowej na działkę nr [...], tym samym nie występowała erozja gleby na działce nr [...]. Problem wystąpił dopiero po wyburzeniu budynków i zlikwidowaniu tzw. muru oporowego. Biegły wyjaśnił także, że likwidacja tzw. muru oporowego na długości ok. 30mb na skutek różnic terenu w granicy z działką nr [...] jest przyczyną powstania tzw. erozji gleb na tej działce.
W kolejnej opinii uzupełniającej z 12 sierpnia 2017 r. biegły wskazał, że do podwyższenia poziomu terenu na części działki [...] doszło prawdopodobnie w latach 80-tych, kiedy dokonano zagospodarowania działki obok budynku mieszkalnego. W tym czasie w granicy działek [...] i [...] stały jeszcze budynki tworząc tzw. mur oporowy. Północno-zachodnia część działki nr [...] przed podwyższeniem była położona niżej niż obecnie. Zdaniem biegłego, podwyższenie działki nr [...] w północno-zachodniej części spowodowało zmianę stosunków wodnych tylko na działce nr [...], a nie nr [...], gdyż w granicy tych działek stały budynki, których ściany (w granicy) stanowiły mur oporowy, który zabezpieczał teren działki [...] przed wodami opadowymi i roztopowymi z terenu działki nr [...]. Biegły podniósł, że w czasie kiedy były budynki (w granicy działek) wszystkie wody powierzchniowe, opadowe i roztopowe z działki [...] spływały obniżeniem (na tej działce) w kierunku północnym, a odbiornikiem ich był i jest rów melioracyjny.
Wszystkie, tj. również te z powierzchni ok. 30 m2. Żadne wody, w tym z pow. 30 m2 nie spływały na działkę nr [...], ze względu na mur, tj. z terenu wzdłuż granicy z działką [...]. Na skutek wyburzenia budynków prawdopodobnie w latach [...] - [...] i likwidacji muru oporowego powstała różnica terenów na działkach nr [...] i nr [...] i wytworzyła się skarpa na działce nr [...], ze spadkiem na działkę nr [...], o wysokości od zera do ok. 0,75 m. Zdaniem biegłego, likwidacja muru przyczyniła się do zmiany stanu wody na gruncie części działki nr [...] zmieniając kierunek spływu wód z kierunku wschodniego na zachodni, tj. na działkę nr [...], przy równoczesnym utworzeniu skarpy na skutek różnic terenu, w granicy działek. Takiego stanu nie było przed wyburzeniem muru. Gdy w granicy działek był mur oporowy, stanowił takie ukształtowanie terenu na działce [...], że wszystkie wody opadowe i roztopowe spływały w kierunku rowu melioracyjnego i nie było zakłóceń stosunków wodnych na gruntach sąsiednich, szczególnie na działce nr [...].
Biegły jednoznacznie stwierdził, że zakłócenie to powstało dopiero po likwidacji muru oporowego, które przyczyniło się do zmiany ukształtowania pasa terenu wzdłuż granicy na działce nr [...] i utworzenia się spadku w kierunku działki nr [...]. Biegły zastrzegł jednocześnie, że gdyby na działce nr [...], w części północno-zachodniej nie podnoszono terenu, to po rozburzeniu budynków (muru), na działce nr [...] nie powstałaby skarpa i zmiana ukształtowania terenu działki ok. 30m2. Tym samym nie nastąpiłaby zmiana spływu wód z kierunku zachodniego na wschodni, a także nie wystąpiłaby szkoda (na działce [...]), gdyż wody z każdej części działki nr [...] spływałyby bezpośrednio do rowu melioracyjnego zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu.
Oceniając sporządzoną opinię, wraz z jej uzupełnieniami Kolegium uznało ją za fachową, rzetelną sporządzoną na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego. Biegły wszechstronnie wypowiedział się na temat panujących stosunków wodnych na spornym terenie. Stwierdził, że bezspornym jest, że przez okres ponad 30 lat istniał ustabilizowany stan wody na gruncie. Stan taki objęty jest ochroną i nie może być tak, aby na podstawie tego przepisu można było żądać przywrócenia stanu istniejącego 30 i więcej lat temu. Kolegium dodało, że zakłócenie stosunków wodnych powstało po likwidacji muru oporowego, a ponieważ likwidacja ta nastąpiła na działce nr [...], to właścicielka tej działki nie może domagać się przywrócenia stosunków wodnych na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję G.M. domagając się jej uchylenia zarzuciła naruszenie:
- - art. 7, art. 77 §1 i art. 81 kpa, poprzez przyjęcie, że zakłócenie stosunków wodnych pomiędzy działkami nr [...] i [...], nastąpiło po likwidacji muru oporowego w sytuacji, gdy z opinii biegłego jednoznacznie wynika, że na działce [...], doszło do zmiany naturalnego ukształtowania terenu poprzez nawiezienie ziemi do ok. 75 cm oraz z opinii tej jasno wynika, że gdyby na działce nr [...] nie podnoszono terenu w części północno-zachodniej, to po rozburzeniu budynków na działce [...] nie powstałaby skarpa i zmiana ukształtowania terenu działki ok. 30m2. Tym samym nie nastąpiłaby zmiana spływu wód z kierunku zachodniego na wschodni, a także nie wystąpiłaby szkoda na działce [...], gdyż wody z każdej części działki nr [...] spływałyby bezpośrednio do rowu melioracyjnego zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu;
- - art. 29 ust. 1 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że likwidacja muru oporowego na działce [...] powoduje, iż obecna właścicielka nie może żądać zastosowania nakazów z art. 29 ust. 3 w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie na działce nr [...] doszło do zmiany naturalnego ukształtowania terenu, zaś działka [...] ma naturalne ukształtowanie terenu i gdyby na działce [...] nie doszło do nawiezienia ziemi, to bez względu na to, czy mur był czy nie, nawiezienie ziemi jako zmiana naturalnego ukształtowania terenu na działce [...], spowodowała zmianę spływu wód, a także szkodę na działce [...], gdyż wody z każdej części działki nr [...] spływałyby bezpośrednio do rowu melioracyjnego zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu;
- - art. 29 ust. 1 i ust. 3 Prawa wodnego poprzez brak przyjęcia, że organy powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości, a szkodą na innych gruntach istnieje związek przyczynowo, a jeżeli taki związek wystąpi, to należy wydać określone nakazy oraz poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu stanowi, że dla jego zastosowania niezbędne jest łączne zaistnienie dwóch przesłanek: zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie.
W uzasadnieniu autorka skargi zarzuciła, że organ II instancji doszedł do niedorzecznych wniosków polegających na przyjęciu, że skoro na działce [...] istniały stare budynki i tworzyły tzw. mur, to właścicielka działki nr [...] jest pozbawiona ochrony.
Zdaniem wnoszącej skargę rozbiórka budynków na działce [...] nie ma żadnego znaczenia, skoro to na działce [...] doszło do zmiany naturalnego ukształtowania terenu. Gdyby przyjmować pogląd SKO to nie można by dokonywać rozbiórek starych budynków, bo stanowiłyby mur oporowy i nie można by zmieniać stanu wody na gruncie. Idąc więc za myślą organu, nie wolno właścicielom działki dokonywać rozbiórki starych budynków i stawiać nowych budynków w sposób legalny, bo jeśli stanowią mur oporowy, to ich likwidacja powoduje zmiany stanu wody na gruncie i właściciel dokonujący rozbiórki nie korzysta z ochrony.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem oceny Sądu była decyzja, którą SKO uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty w ten sposób, że odmówiło zobowiązania właścicielek działki nr [...] do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie sąsiednim nr [...] oraz odmówiło nakazania im przywrócenia stanu poprzedniego.
Matarialnoprawną podstawę tej decyzji stanowił art. 29 obowiązującej w trakcie orzekania przez Kolegium ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U.2017.1121), który stanowił, że:
- 1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:
- 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
- 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.
- 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
- 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
W tym miejscu należy również zaznaczyć, że rozstrzygając niniejszą sprawę organ był związany, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w wyrokach tutejszego Sądu z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 291/16 i z 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 887/16. W obu tych wyrokach Sąd nakazał, aby Kolegium rozpoznało jednocześnie oba złożone odwołania od decyzji organu I instancji, mimo że zostały one wniesione w odrębnych pismach przez E. D. i M. P. Ponadto w wyroku z 9 lutego 2017 r. Sąd dodatkowo nakazał, aby Kolegium ustosunkowało się do wszystkich podniesionych w obu odwołaniach oraz w skardze zarzutów, dokonało ustaleń w zakresie tego kiedy i na skutek czyich działań doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie i czy spowodowały one szkodę.
W szczególności organ powinien rozważyć i dokonać oceny całej opinii biegłego, w tym opinii zawartej w jego piśmie z 27 maja 2015 r., w którym wskazuje on, że przyczyną powstania erozji gleby z działki nr [...] na działkę [...] może być likwidacja ściany budynków, jakie znajdowały się na działce [...], określanych przez biegłego jako tzw. mur oporowy, który to mur został rozebrany. Sąd nadto zauważył, że biegły dokonując ustaleń w zakresie zmiany ukształtowania działki [...] polegającej na nawiezieniu na nią ziemi, nie powołał się na żadną mapę, ani też inny dokument, z którego wynikałoby, że wcześniej, w jakiejś konkretnej dacie powierzchnia tej działki była położona niżej niż jest w chwili obecnej. Z opinii tej wynika jedynie, że biegły uznał, że skoro aktualnie działka nr [...] jest położona wyżej niż działka [...], to musiało dojść do nawiezienia na nią ziemi. Zdaniem Sądu istotne jednak jest ustalenie, kiedy doszło do podwyższenia poziomu terenu tej działki i czy to podwyższenie doprowadziło do zmiany stanu wody na gruncie oraz spowodowało szkodę.
W ocenie Sądu ponownie rozpoznając sprawę Kolegium wywiązało się z powyższych zaleceń, o czym świadczy i to, że zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie został podniesiony w obecnie rozpatrywanej skardze. Natomiast skarżąca nie zgadza się z oceną stanu faktycznego dokonaną przez Kolegium i zarzuca, że niesłusznie organ przyjął, że zakłócenie stosunków wodnych nastąpiło po likwidacji muru oporowego na działce nr [...], podczas gdy z akt administracyjnych wynika, że to nawiezienie ziemi i wynikłe z niego podwyższenie terenu działki nr [...] spowodowało zmianę spływu wód ze szkodą dla działki nr [...].
W okolicznościach niniejszej sprawy twierdzenia te są jednak trudne do zaakceptowania. Zwrócić bowiem należy uwagę, że z uzupełniającej opinii biegłego z 12 sierpnia 2017 r. wynika, że do podwyższenia poziomu terenu na części działki [...] doszło prawdopodobnie w latach 80-tych, kiedy dokonano zagospodarowania działki obok budynku mieszkalnego. Z kolei na rozprawie sądowej E. D., właścicielka działki nr [...] oświadczyła, że projekt zagospodarowania działki, na podstawie którego wybudowany został dom mieszkalny obejmował całą działkę i do podniesienia poziomu gruntu na tej działce doszło na podstawie tego projektu w latach 1984-1985. Od tego czasu żadne prace nie były wykonywane. Dodała, że przez 30 lat odkąd został postawiony dom i podwyższony teren, nikt z sąsiadów nie zgłaszał, że woda zalewa ich działkę. Dopiero z chwilą rozebrania obiektów znajdujących się na działce nr [...], skarżąca wystąpiła z wnioskiem w tej sprawie.
Powyższe twierdzenia potwierdza biegły, który w swojej opinii stwierdził, że gdy w granicy działek był mur oporowy, to stanowił takie ukształtowanie terenu na działce [...], że wszystkie wody opadowe i roztopowe spływały w kierunku rowu melioracyjnego i nie było zakłóceń stosunków wodnych na gruntach sąsiednich, szczególnie na działce nr [...]. Natomiast zakłócenie to powstało dopiero po likwidacji muru oporowego, które przyczyniło się do zmiany ukształtowania pasa terenu wzdłuż granicy na działce nr [...] i utworzenia się spadku w kierunku działki nr [...].
Nie ma zatem wątpliwości, że zagospodarowanie działki nr [...] w latach 1984-1985, nie wpłynęło ujemnie na stosunki wodne na działce nr [...] i taki stan wody na gruncie istniał przez 30 lat. W tej sytuacji, w opinii Sądu, taki ustabilizowany stan podlega ochronie i nie wypełnia przesłanek umożliwiających nałożenie obowiązków z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Nie bez znaczenia jest w tym wypadku także okoliczność, że do wybudowania domu oraz podwyższenia terenu działki nr [...] doszło na skutek legalnego jego zagospodarowania, gdyż w konsekwencji stworzony w wyniku takiego zagospodarowania określony układ stosunków wodnych jako zgody z prawem również podlega ochronie.
Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że Sąd w wyroku z 9 lutego 2017 r. przesądził, że art. 29 Prawa wodnego nie określa terminu, w jakim można domagać się przywrócenia naruszonych stosunków wodnych, jednakże nie może być tak, aby na podstawie tego przepisu można było żądać przywrócenia stanu istniejącego 30 i więcej lat temu, w sytuacji, gdyby następnie przez kilkadziesiąt lat istniał inny, ustabilizowany stan wody na gruncie.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Sąd jest związany oceną prawną zawartą w powyższym prawomocnym wyroku. Oznacza to, że ponownie rozpatrując sprawę sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, odmiennych, czy sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie.
Mając to wszystko na uwadze słusznie zatem Kolegium uznało, że w sprawie nie będzie miał zastosowania art. 29 Prawa wodnego. Prawidłowe jest także stanowisko tego organu, że do zakłócenia stosunków wodnych na działce nr [...] doszło na skutek rozebrania muru oporowego na tej działce. Była to bowiem zmiana, która zmodyfikowała istniejący stan stosunków wodnych. Należy dodać, że w tej sytuacji nie można zastosować art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, skoro nakazy przewidziane w tym przepisie można nałożyć na właściciela działki, który spowodował zmiany stanu wody na gruncie wpływające szkodliwie na grunty sąsiednie, a nie tak jak w niniejszej sprawie na grunt własny.
Odnosząc się do zarzutu skargi, że nie wolno dokonywać rozbiórki starych budynków, bo może to powodować zmiany stanu na gruncie podkreślić należy, że takie rozbiórki nie są zabronione. Jednak nie można obciążać skutkami takiej rozbiórki i wynikłymi z niej zmianami stanu wody na własnym gruncie – sąsiada.
Mając to wszystko na uwadze, skoro podniesione w skardze zarzuty okazały się nietrafne, skargę tę należało oddalić, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.