Uzasadnienie
W dniu 19 marca 2013 r. Rada Gminy Samborzec na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 i 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 159 z późn. zm.), dalej u.s.g. i art. 8 pkt 2, 15 ust. 1 pkt 6 w zw. z ust. 2, art. 16 ust. 4-6 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13), dalej u.p.t.z., podjęła uchwałę Nr XXXVI/193/13, w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina Samborzec, udostępnionych dla operatorów i przewoźników, warunków i zasad korzystania z tych obiektów oraz ustalenia wysokości opłat za korzystanie z nich.
W § 3 Rada postanowiła ustalić stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina Samborzec, w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że organizowanie publicznego transportu zbiorowego, które jest obowiązkiem Gminy Samborzec na podstawie art. 8 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z. polega na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Uchwała określa także wysokość opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina Samborzec, w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Zgodnie z art. 16 ust. 7 u.p.t.z., pobierane opłaty stanowią dochód gminy Samborzec z przeznaczeniem na utrzymanie przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina Samborzec.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., M. W., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości i zasądzenia kosztów postepowania, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- a) art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, które w tej konkretnej sytuacji upoważniały Radę Gminy do podjęcia uchwały z poszanowaniem jednak "niedyskryminujących zasad", czego zaskarżony akt prawa miejscowego nie uwzględnia przy określeniu opłaty,
- b) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, co na pewno wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Niewypełnienie delegacji ustawowej stanowi więc istotne naruszenie ww. norm prawa.
Zdaniem skarżącego, Rada poprzez niezróżnicowanie opłaty ze względu na standard poszczególnych przystanków, bądź wielkość pojazdu, jakimi są wykonywane przewozy, doprowadziła do dyskryminacji mniejszych przewoźników i ustalenia stałej opłaty i to w ustawowo maksymalnej wysokości.
Interes prawny skarżący uzasadnił tym, że dokonywał w latach 2016-2020 wpłat na terenie Gminy Samborzec jako przewoźnik, na dowód załączając wydruk z historii operacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezpodstawnej.
W ocenie organu zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem ponieważ:
- 1) została wydana na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 16 ust. 4 u.p.t.z., która daje prawo ustalenia przez organ stanowiący opłaty za korzystanie przez przewoźnika z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego,
- 2) stawka została ustalona z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad – zarzut skarżącego w tym zakresie jest oczywiście bezzasadny, ponieważ nie wynika z obowiązujących przepisów, lecz z ich interpretacji powielanych w niejednolitym orzecznictwie.
Podkreślono, że właśnie aby nie dyskryminować przewoźników używających do przewozu osób większych pojazdów, Raga Gminy Samborzec określiła wysokość opłaty nie różnicując jej wysokości. Zasady niedyskryminujące, zdaniem organu, to takie, które nie dyskryminują nikogo, w tym przewoźników używających dużych autobusów (mających według przykładu skarżącego np. 50 miejsc). Nie oznaczają natomiast takich zasad, które preferują jakąkolwiek grupę przewoźników, w tym używających do przewozu małych busów (mających według skarżącego np. 20 miejsc). Byłaby to bowiem interpretacja rozszerzająca, niedopuszczalna w przypadku obciążeń publicznoprawnych. Organ powołał się na wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r. sygn. akt I GSK 3169/18 który uznał, że ustalenie równej opłaty dla wszystkich przewoźników i operatorów nie tylko nie jest dyskryminujące, lecz wręcz przeciwnie – świadczy o sprawiedliwym i jednakowym traktowaniu różnych podmiotów gospodarczych. Dyskryminujące byłoby np. zastosowanie różnych stawek opłat z uwagi na miejsce siedziby przewoźnika lub zróżnicowanie stawek z uwagi na rozmiar prowadzonej działalności.
Rada wskazała, że z uwagi na położenie Gminy Samborzec w pobliżu Sandomierza, przewozy mają charakter lokalny, obejmujący mieszkańców Gminy i są realizowane prawie wyłącznie przez przewoźników używających mniejszych busów.
Niniejsza sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID-19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Niewątpliwie skarżący wykazał, że jako przewoźnik wykonujący przewozy osób na terenie Gminy Samborzec i ponoszący z tego tytułu opłaty, ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały mimo, że jak wynika z akt, zaskarżona uchwała nr XXXVI/193/13 z 19 marca 2013 r. przestała obowiązywać od 2018 r. Jest oczywiste, że od daty ogłoszenia tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego tj. od 4 kwietnia 2013 r. wspomniana uchwała obowiązywała i wywoływała określone skutki prawne, aż do czasu podjęcia nowej uchwały z 16 maja 2018 r. nr XLI/264/18, w której przyjęto nową stawkę opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Samborzec.
Autor skargi formułuje zarzut podjęcia zaskarżonej uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej poprzez brak analizy jednej z przesłanek zawartych w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. tj. ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad i z tym zarzutem należy się zgodzić.
W zaskarżonej uchwale Rada Gminy Samborzec stosownie do art. 16 ust. 4 u.t.p.z., ustaliła maksymalną stawkę opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Zgodnie z tym przepisem, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 u.p.t.z. stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.
W orzecznictwie sądów na tle zastosowania art. 16 ust. 4 u.t.p.z., podkreśla się istniejący po stronie właściwego organu, obowiązek rozważenia w procesie uchwałodawczym, czy stawka opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których dana jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem albo zarządzającym, nie będzie dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.t.p.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, z 6 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 2860/15 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r., nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". Nie oznacza to jednak, jak podnosi organ, że pojęcie "niedyskryminujących zasad" nie wymaga żadnej wykładni celowościowej, gdyż jest tak klarowne i oczywiste, a co więcej zdaniem organu uprawnia do przyjęcia, że ustalenie równej opłaty dla wszystkich przewoźników i operatorów nie tylko nie jest dyskryminujące, lecz wręcz przeciwnie – świadczy o sprawiedliwym i jednakowym traktowaniu różnych podmiotów gospodarczych. Gdyby wolą ustawodawcy było właśnie takie stanowisko, to wystarczyłoby upoważnienie dla rady do wprowadzenia jednolitej stawki opłat za korzystanie z przystanków, gdy tymczasem takiej regulacji brak. Wprost przeciwnie tak sformułowany art. 16 ust. 4 u.p.t.z. uprawnia organ do różnicowania stawki opłaty. Istotne jest natomiast to, by organ wskazał kryteria, pozwalające na określenie niedyskryminujących zasad, którymi kierował się podejmując stosowną uchwałę.
W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.
W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. (...). Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, żeby zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".
Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por. w/w wyroki NSA o sygn. II GSK 1405/16, II GSK 2860/15). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl)
Jednocześnie zauważyć należy, że ta opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest więc spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.
Dla oceny wpływu na wysokość opłaty wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz, istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że rodzaj pojazdów, którymi wykonywane są przewozy na terenie Gminy Samborzec ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały.
Sąd nie neguje, że ustawodawca nie zawarł w ustawie o publicznym transporcie drogowym zakazu ustalenia przez radę jednej stawki opłaty. Jednakże skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem tych jednostek uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że podjęła uchwałę faktycznie z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad, co przede wszystkim powinno wynikać z jej uzasadnienia, ewentualnie innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego. Tymczasem wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zawarto wyłącznie stwierdzenie o ustaleniu stawki opłaty w wysokości 0,05zl za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują.
Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lakoniczne i wynika z niego tylko to, że została ona podjęta w celu przeznaczenia opłaty na utrzymanie przystanków komunikacyjnych. Brak jest natomiast jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego organ ustalił opłatę w wysokości 5 groszy (a więc maksymalną) za jedno zatrzymanie. Rada nie przedstawiła w tym względzie żadnych dodatkowych materiałów, np. protokołu z sesji Rady Gminy Samborzec z dnia 19 marca 2013 r. na której podjęto zaskarżoną uchwałę.
Dla oceny zasadności skargi nie ma znaczenia stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę odnośnie lokalnych warunków przewozów, które są realizowane "prawie wyłącznie" przez przewoźników używających mniejszych busów. Sąd nie ma podstaw do przyjęcia, że powyższa argumentacja podniesiona na etapie skargi była wzięta pod uwagę w czasie podjęcia zaskarżonej uchwały.
Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. III SA/Kr 1599/14 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków, mimo że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Skoro zaś w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminujące zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz (tak też WSA w Łodzi w w/w wyroku w sprawie III SA/Łd 736/13).
W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały oraz z powodu braku uzasadnienia ustalenia stawki w wysokości 0,05 zł, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). Dlatego też za niezgodny z prawem uznać należy podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.
Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie NSA, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej samej ustawy. Na zasądzoną tytułem zwrotu kosztów kwotę 797 zł składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi, wynagrodzenie adwokata oraz opłata od pełnomocnictwa.