Uzasadnienie
Decyzją z 17 listopada 2022 r., znak: SKO.PS-80/5403/2833/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania W. P. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Ruda Maleniecka z 8 sierpnia 2022 r., znak: 19/08/ŚP/ODM/GOPS/2021/2022, o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki na niepełnosprawną matką B. P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i w to miejsce orzekło: w pkt 1) o odmowie przyznania W. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – B. P. za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 października 2022 r., w pkt 2) o przyznaniu W. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – B. P. na okres od 1 listopada 2022 r. na czas nieokreślony w wysokości 2119,00 zł miesięcznie.
Z akt administracyjnych wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Wnioskiem z 30 czerwca 2022 r. za pośrednictwem Kancelarii Radców Prawnych E. W. P. wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rudzie Malenieckiej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Odmawiając świadczenia pielęgnacyjnego organ I instancji stwierdził, że u osoby wymagającej opieki niepełnosprawność powstała później niż w wieku określonym w art. 17 ust. 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), zwanej jako ustawa.
W odwołaniu od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy Ruda Maleniecka przez Kierownika GOPS z 8 sierpnia 2022 r., W. P. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1lit. b ustawy i niezasadne uznanie, że niepełnosprawność B. P. powstała po 18. roku życia i w związku z tym skarżącemu jako jej opiekunowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1lit. b ustawy z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Strona odwołująca powołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych w w/w zakresie wniosła o uwzględnienie odwołania w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach stwierdziło, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 oraz ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych nieuzasadnione jest stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym skoro z treści orzeczenia o niepełnosprawności nie wynika, aby niepełnosprawność powstała przed 18. lub 25. rokiem życia, to nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1 lit. b ustawy. Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem, że art. 17 ust. 1lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy więc dokonywać z pominięciem tego kryterium. Istotne jest, czy niepełnosprawność występuje w stopniu znacznym.
Organ II instancji ustalił, że B. P. jest wdową i legitymuje się wydanym dla niej orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Końskich z 8 lutego 2007 r. zaliczającym do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W. P. uprawniony był do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawna matką B. P. na podstawie decyzji organu I instancji z 14 grudnia 2021 r. znak: 7/12/SZO/GOPS/2021/2022 na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Organ stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy występuje zbieg uprawnień, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy, co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania za ten sam okres obu świadczeń tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. Istnieje możliwość wyboru świadczenia, jednakże warunkiem skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z przysługującego świadczenia "to jest wyraźne, a nie tylko hipotetyczne" zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Osoba, która ma przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. Uwzględniając powyższe stanowisko, mimo złożonego oświadczenia z 14 czerwca 2022 r., w którym wnioskodawca wyraził wolę uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy przez upoważniony do tego organ, Kolegium nie znalazło podstaw do przyznania stronie odwołującej się prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 października 2022 r.
Dodatkowo podniosło, że W. P. złożył w dniu 28 października 2022 r. nowy wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a postępowanie w tej sprawie nie zostało dotychczas zakończone wydaniem decyzji.
W skardze do tut. Sądu W. P. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu:
- - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego stanowi negatywne kryterium do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżący ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.
W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa oraz art. 135 Ppsa wniósł o uchylenie w części zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 17 listopada 2022 r. oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu przytaczając orzecznictwo sądów podniesiono, że sam fakt posiadania przez osobę wnioskującą uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ zatem błędnie interpretuje art. 27 ust. 5 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiotowej sprawie uznając, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącego stanowi negatywne kryterium do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Organ pominął również fakt, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, reformująca na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa decyzję organu I instancji w ten sposób, że odmawia się przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej i faktycznej opieki nad niepełnosprawna matką na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 października 2022, natomiast przyznaje to świadczenie od 1 listopada 2022 r. na czas nieokreślony w wysokości 2.119,00zł miesięcznie.
Przyczyną tak określonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było ustalenie organu II instancji, że skarżący złożył wniosek o przyznanie ww. świadczenia 30 czerwca 2022 r., natomiast w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja organu I instancji z 14 grudnia 2021 r. znak: 7/12/SZO/GOPS/2021/2022 przyznająca skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną matką B. P. na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 października 2022 r.
Istota zagadnienia sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in., jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało jednolite stanowisko, że sam fakt uzyskania przez określoną osobę zasiłku dla opiekuna nie może stanowić przeszkody do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej (por. wyroki NSA: z 16 września 2022 r. sygn. akt 2189/21, z 28 września 2022 r. sygn. akt I OSK 2188). Wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy należy dokonywać z uwzględnieniem tego poglądu. Trzeba również mieć na uwadze przepis art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2508/20). Natomiast z chwilą dokonania tego wyboru, rzeczą organu staje się urzeczywistnienie wyboru dokonanego przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. I OSK 1534/21).
Nie budzi wątpliwości Sądu, że w realiach niniejszej sprawy, skarżący wprost dokonał wyboru, o czym świadczy treść złożonego w dniu 14 czerwca 2022 r. przez niego oświadczenia, że w przypadku gdy jedyną przeszkodą uniemożliwiającą przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskuje o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy przez upoważniony do tego organ. Organ I instancji nie uwzględnił jednoznacznego stanowiska strony, albowiem w jego ocenie, brak było przesłanek przewidzianych w art. 17 ust. 1 lit. b ustawy do przyznania wnioskującemu świadczenia pielęgnacyjnego. Organ II instancji kierując się wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 uznał natomiast, że wskazana przez organ I instancji przeszkoda do przyznania tego świadczenia w postaci kryterium powstania niepełnosprawności w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki nie istnieje, jednakże brak podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1.06.2022 do 31.10.2022 r. ponieważ decyzja przyznająca skarżącemu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 października 2022 r. nie została wzruszona.
W orzecznictwie wyrażono pogląd, który skład orzekający w całości podziela, zgodnie z którym, jeżeli przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego wyboru skorzystać. Zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej organ obowiązany jest poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawowe prawo wyboru świadczenia (por. wyroki: NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 200/19; z 11 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1400/21, WSA w Lublinie z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 568/19; WSA w Gdańsku z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 575/19).
W świetle zaprezentowanej wyżej linii orzeczniczej, za wadliwe należy uznać stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1.06.2022 do 31.10.2022 r. Niewątpliwie oświadczenie skarżącego z 14.06.2022 r. zawierało wniosek o uchylenie decyzji z 14.12.2021 r. znak: 7/12/SZO/GOPS/2021/2022 i wniosek ten nie został rozpoznany. Okoliczności tej nie dostrzegł organ II instancji co niewątpliwie miało decydujące znaczenie dla określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy były zasadne.
Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wykładnię przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jaka wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, który orzekł, że art. 17 ust. 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Po tym orzeczeniu, w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności.
W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1lit. b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 300/19; z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19). Organ I instancji w szczególności uwzględni, że w odniesieniu do skarżącego, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W dalszej kolejności rozpozna niezałatwiony wniosek skarżącego o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy kierując się datą jego złożenia tj. 14 czerwca 2023 r., tak aby osoba składająca wniosek nie ponosiła negatywnych skutków związanych z jego rozpatrzeniem, z uwagi na treść art. 24 ust. 2 ustawy.
Dopiero całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i jego wnikliwa ocena pozwoli organowi w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy i od jakiej daty w aspekcie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych występują przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Uchylając obie decyzje organów administracji Sąd miał na względzie konieczność objęcia całości zgłoszonego we wniosku z 30 czerwca 2022 r. żądania strony.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 Ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.