Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 983/19

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] orzekającą o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda podniósł, co następuje.

W piśmie z dnia 24 sierpnia 2018 r. A. B. zażądała od Starosty [...] cyt.: "wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu odtworzenie brakującej dokumentacji oraz wyjaśnienia pod jaką numeracją znajdują się działki oraz we władaniu kogo się znajdują", przedkładając do wniosku dokumentację geodezyjną obrazującą przedmiot wniosku.

W kolejnych pismach z dnia 18 października 2018 r., z dnia 16 listopada 2018 r., z dnia 26 listopada 2018 r., z dnia 22 stycznia 2018 r. (złożone w dniu 29 stycznia 2019 r.), z dnia 24 stycznia 2018 r. (prawidłowo 24 stycznia 2019 r.), wnioskodawczyni domagała się wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian odnośnie aktu notarialnego z dnia 16 kwietnia 1957 r. dotyczącego części osady mieszczańskiej położonej we [...] "przy drodze [...]" zajmującej obszar 1,40 ha gruntu ornego, zapisanej w tabeli likwidacyjnej miasta [...] pod numerem 59.

Pismami z dnia 4 października 2018 r., z dnia 5 listopada 2018 r., z dnia 20 grudnia 2018 r. Starosta [...] wzywał A. B. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, poprzez dokładne sprecyzowanie i uściślenie jakich czynności żąda od organu, wskazanie i przedłożenie dokumentów, które mogą stanowić podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów oraz wskazanie działek, których wniosek dotyczy.

W dniu 19 lutego 2019 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego we [...] stawiła się A. B. i oświadczyła, że do dnia 28 lutego 2019 r. sprecyzuje złożony wniosek i prześle niezbędne do sprawy dokumenty dodając, że wniosek nie dotyczy działek wskazanych w piśmie z dnia 22 stycznia 2018 r. (prawidłowo winna być data 22 stycznia 2019 r.), lecz wywłaszczonej nieruchomości, zlokalizowanej przy ul. B., dawnej [...], na której obecnie znajdują się dawna baza [...]oraz nowy budynek ze sklepem [...]

W piśmie z dnia 25 lutego 2019 r. A. B. zmodyfikowała dotychczasowy wniosek, żądając cyt.: "przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości - przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej we [...], obecnie przy ul. B., dawniej ul. [...], tabeli likwidacyjnej na osadę [...] pod nr 59, o obszarze 2,5 morgi - 1,40 ha, na której obecnie jest usytuowana dawna baza [...] i nowy budynek, w którym znajduje się sklep [...]." W dalszej części pisma strona wniosła o zwrot tych nieruchomości lub wypłatę odszkodowania w przypadku gdyby zwrot nie był możliwy.

Pismem z dnia 11 marca 2019 r. organ I instancji poinformował stronę, że z uwagi na przedmiot sprawy – dotyczący wywłaszczenia ww. nieruchomości, o której zwrot wystąpiono pismem z dnia 25 lutego 2019 r. – postępowanie będzie prowadzone pod znakiem GKN.6821.2.1.2019.JŁ.

W kolejnym piśmie z dnia 13 marca 2019 r. A. B. wystąpiła do Starosty o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ze stanem faktycznym, powołując przy tym na akty notarialne z dnia 21 listopada 2018 r., 15 grudnia 1954 r., 16 kwietnia 1957 r. oraz protokół z dnia 12 sierpnia 1977 r.

Starosta [...] ustalił, że będąca przedmiotem wniosku z dnia 25 lutego 2019 r. nieruchomość odpowiada wykazanym w aktualnej ewidencji gruntów i budynków działkom numer 3480/8, 3480/7, 3480/18, 3480/19, 3480/14, 3480/20, 3480/17, 3480/6, 3480/11, 3480/12, 3480/16 i 3480/4, położonym w obrębie ewidencyjnym 05 miasta [...].

Zawiadomieniem z dnia 10 maja 2019 r. organ I instancji poinformował, że na wniosek A. B. występującej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik D. B. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości położonych w mieście [...] obręb 05, oznaczonych aktualnie jako działki nr 3480/8, 3480/7, 3480/18, 3480/19, 3480/14, 3480/20, 3480/17, 3480/6, 3480/11, 3480/12, 3480/16, 3480/4.

Decyzją z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 105 kpa w zw. z art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 oraz art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", umorzył w całości – jako bezprzedmiotowe – postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w mieście [...] obręb 05, oznaczonych jako działki nr: 3480/8, 3480/7, 3480/18, 3480/19, 3480/14, 3480/20, 3480/17, 3480/6, 3480/11, 3480/12, 3480/16 i 3480/4. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że ewidencja gruntów i budynków dla przedmiotowego obszaru miasta [...] zakładana była w roku 1968. Jak wynika ze związanych z tym założeniem dokumentów przechowywanych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, obszar opisanej wyżej nieruchomości oznaczony był od początku prowadzenia ewidencji gruntów dla miasta [...] numerem działki 3480 o powierzchni 2,6832 ha.

Numeracja tej działki ulegała następnie zmianom następującym w wyniku wykonania kolejnych prac geodezyjnych, w których konsekwencji w operacie ewidencyjnym został ujawniony aktualny stan. Ustalono także, że w państwowym zasobie geodezyjnym prowadzonym przez Starostę [...] znajdują się materiały z pomiarów stanu posiadania gruntów części miasta [...], w tym obejmujących przedmiotową nieruchomość, dokonanych w latach 1946-1947. Żaden z dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie zawiera informacji o nieruchomości oznaczonej numerem 59 w tabeli likwidacyjnej osady [...]. Tabele te nie stanowiły też nigdy części tego zasobu i nie służyły jako podstawa jego założenia. W toku postępowania nie ustalono istnienia żadnych dokumentów pozwalających na zidentyfikowanie, poprzez wskazanie odpowiednich, istniejących obecnie działek ewidencyjnych, położenia nieruchomości zapisanej pod nr 59 w tabeli likwidacyjnej osady [...].

Jak natomiast wynika ze wskazań wnioskodawcy, nieruchomość ta ma odpowiadać obszarowi wskazanych wyżej działek ewidencyjnych o numerach 3480/8, 3480/7, 3480/18, 3480/19, 3480/14, 3480/20, 3480/17, 3480/6, 3480/11, 3480/12, 3480/16 i 3480/4, położonych w obrębie ewidencyjnym 05 miasta [...]. W oparciu o poczynione ustalenia i dokonaną analizę dokumentacji prawnej, tj. dokumentów stwierdzających stan prawny i ksiąg wieczystych prowadzonych dla objętych wnioskiem działek, Starosta stwierdził, że żadna z działek objęta zmodyfikowanym wnioskiem nie została nabyta na rzecz Skarbu Państwa czy innego podmiotu publicznego od poprzedników prawnych strony.

Natomiast aby mówić o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, uprzednio musiało dojść do jej wywłaszczenia lub nabycia przez podmiot publiczny, na zasadach umożliwiających jej zwrot we wnioskowanym trybie (art. 112 u.g.n.). Tymczasem w toku postępowania, w stosunku do będących jego przedmiotem nieruchomości, nie ustalono, aby doszło do samego wywłaszczenia – w drodze decyzji czy nabycia w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa, czy innego podmiotu publicznego – od poprzedników prawnych wnioskodawców. Podobnie, strony nie wskazały dokumentów, na podstawie których doszło do nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości ich poprzednika prawnego.

Odwołanie od w/w decyzji wniosła A. B., zarzucając organowi brak przeanalizowania w sposób właściwy zebranego w sprawie materiału dowodowego. Mianowicie, roszczenie o zwrot dotyczyło gruntu o powierzchni 1,40 ha, nie zaś – jak przyjęto – 2,6832 ha. W tym zakresie powołano się na akt notarialny z dnia 16 kwietnia 1957 r. oraz protokół z dnia 12 sierpnia 1977 r. – z których wynika, że W. B. był właścicielem gospodarstwa rolnego składającego się z działek nr 1126, 1253, 1771, 3298, 5335, 521, 651, 3328/2, 3328/3, 1602/2, 3603 oraz placu u zbiegu ulic B. i [...] we [...].

Natomiast Starosta nie wyjaśnił, na jakiej podstawie Gmina [...] nabyła, a następnie bezprawnie rozporządzała nieruchomością opisaną w akcie notarialnym z roku 1948 r., przy czym niezrozumiałe dla strony są powody, dla których organ nie załączył ww. aktu notarialnego do akt sprawy. Organ powinien odszukać ten dokument podobnie jak i kolejne akty notarialne, które z szeregiem lat były zawierane i dokonać szczegółowej ich analizy, przede wszystkim sprawdzić powierzchnie działek jakie były przedmiotem obrotu prawnego. Odwołująca wskazała, że główną czynnością, powinno być ustalenie, na jakiej podstawie Miasto [...] stało się właścicielem nieruchomości będącej własnością jej poprzedników prawnych w okresie powojennym i na tą okoliczność zgromadzić stosowną dokumentację, czego do dnia dzisiejszego Starosta [...] nie uczynił.

Wojewoda, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, uznał za uzasadnione umorzenie postępowania przez organ I instancji, zaznaczając jednak, że przesłanki podjętego rozstrzygnięcia są inne niż powołane w zakwestionowanej decyzji.

Wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone było przez organ I instancji w oparciu o przepisy kpa i u.g.n., dotyczące m.in. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (dział III, rozdział 6). Instytucję zwrotu nieruchomości regulują przepisy art. 136 - 142 u.g.n. W myśl tych przepisów zwrot nieruchomości może nastąpić wówczas, gdy nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej kończącej ściśle rozumiane postępowanie wywłaszczeniowe. Kluczowym elementem postępowania zwrotowego jest ustalenie zakresu roszczenia z jakim występuje były właściciel wywłaszczonej nieruchomości bądź jego następcy prawni – gdyż to wniosek strony wyznacza granice sprawy.

Natomiast z zebranego materiału dowodowego, w szczególności z korespondencji A. B. z dnia 6 września 2019 r., wynika, że intencją strony nie było wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu nieruchomości. Wnioskodawczyni wyjaśniła bowiem, że cyt.: "nigdy w żadnym z pism nie żądałam zwrotu nieruchomości, która rzekomo została wywłaszczona, a jedynie okazjonalnie wspomniano, iż dopiero po dokonaniu aktualizacji danych w rejestrze gruntów i uzyskaniu pełnych informacji na temat sfałszowanej dokumentacji - wskazywałam, iż będę mogła wystąpić do odpowiednich organów o zwrot nieruchomości, podejmując prawem przewidziane czynności procesowe lub pozaprocesowe".

Ponadto strona stwierdziła, że jej wniosek dotyczył dokonania aktualizacji danych w prowadzonym przez Starostwo Powiatowe we [...] rejestrze gruntów. Zdaniem A. B. "główną czynnością, powinno być ustalenie na jakiej podstawie Miasto [...] stało się właścicielem naszej działki w okresie powojennym i na tą okoliczność zgromadzić stosowną dokumentację, czego do dnia dzisiejszego Starostwo [...]e nie uczyniło". Wskazała również, że jej wniosek dotyczył wprowadzenia informacji w systemie urzędowym, tj. w rejestrze gruntów w oparciu o przedstawioną wiarygodną urzędową dokumentację.

Reasumując, organ odwoławczy wskazał, że treść złożonych przez stronę w toku postępowania odwoławczego oświadczeń (dwa pisma z dnia 6 września 2019 r.) niewątpliwie wskazuje na brak woli co do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości będących przedmiotem decyzji organu I instancji. W tej sytuacji cofnięcie wniosku przez A. B. działającą w imieniu własnym i jako pełnomocnik D. B. było dopuszczalne i skuteczne – co obligowało organ I instancji do umorzenia postępowania. Z tych względów organ odwoławczy zwolniony był z obowiązku merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Uwzględniając powyższe organ ten uznał za uzasadnione utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, choć przesłanki podjętego rozstrzygnięcia są inne niż te, na które powołuje się w decyzji z dnia [...]. Starosta [...].

Natomiast do rozpoznania przez Starostę pozostaje żądanie w zakresie wyjaśnienia kwestii związanych z ewidencją gruntów i budynków i zgłoszonymi przez stronę uwagami w tym zakresie, zwłaszcza że A. B. w pismach z dnia 6 września 2019 r. oraz już w toku postępowania (pismo z dnia 13 marca 2019 r.) wskazywała, że oczekuje dokonania weryfikacji danych zamieszczonych w ewidencji gruntów i uzgodnień stanu prawnego nieruchomości ze stanem faktycznym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D. B. i A. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania organu II instancji, podnosząc zarzuty błędów w merytorycznym rozstrzygnięciu poprzez: brak ustalenia stanu faktycznego i prawnego spornej nieruchomości, działanie na szkodę wnioskodawców, zatajanie prawdy, posługiwanie się dokumentami prawnymi stworzonymi do zupełnie innej sprawy na poczet innej nieruchomości. W uzasadnieniu, szczegółowo opisując rys historyczny związany ze sporną nieruchomością, wskazano m.in., że w dotychczas prowadzonym postępowaniu brak było bardzo istotnego, nowego dokumentu, jaki strona niedawno otrzymała od Burmistrza Gminy [...] – zawiadomienia o przekazaniu wniosku do organu właściwego z dnia 2 września 2019 r., w którym stwierdzono, że Gmina [...] nie była nigdy i nie jest obecnie właścicielem działek spornych oraz nie posiada aktu notarialnego, jakim posługuje się Starostwo we [...].

Natomiast w akcie notarialnym, na jakim prawa własności opiera Starostwo, wskazana jest jako darowizna zupełnie inna działka, gdyż dotyczy on działki o nr 42, położonej obecnie przy ul. B., zaś działka sporna "przywłaszczona przez organ i użytkowana bezprawnie" ma nr 59. W rezultacie skarżącym z mocy prawa nabycia udziałów – kupna od H. B. – przysługuje odszkodowanie za bezumowne użytkowanie ich gruntu na podstawie art. 225 kc przez posiadacza samoistnego będącego w złej wierze. Skarżący oraz ich poprzednicy dokonywali przyjęć spadków, zbycia udziałów i nikt nigdy im nie zwrócił uwagi na to, że nie posiadają żadnego prawa do dysponowania ww. nieruchomością, a w 1954r. przyznano spadkobiercom prawa do spadku. Końcowo skarżący zakwestionowali stanowisko Wojewody o tym, że zrzekli się prawa do swojej własności na rzecz Starosty. Działania stron skoncentrowały się bowiem na tym aby wyjaśnić zaistniałe nieprawidłowości.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie sądowej w dniu 20 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz złożył kserokopię pisma poświadczonego za zgodność z oryginałem wydanego z upoważnienia Starosty [...] z dnia 20 września 2019 r., a także okazał kserokopię pisma z dnia 9 czerwca 2018 r. autorstwa skarżącej skierowanego do Starostwa Powiatowego we [...] – podnosząc, że organy niewłaściwie zinterpretowały żądanie skarżącej. Sąd zobowiązał Wojewodę do uzupełnienia w terminie 7 dni akt administracyjnych o dokumenty wskazane na stronie 2 zaskarżonej decyzji pochodzące sprzed dnia 19 lutego 2019 r., tj. w szczególności pisma A. B. kierowane do Starosty [...] począwszy od 24 sierpnia 2018 r. do 24 stycznia 2019 r. oraz pisma tego organu kierowane do skarżącej z okresu od 4 października 2018 r. do 20 grudnia 2018 r.

Przy piśmie z dnia 4 marca 2020 r. organ nadesłał żądaną dokumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. na datę wydania zaskarżonej decyzji Dz.U. z 2019 r. poz. 511) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Podstawy prawne do wydawania decyzji administracyjnych przez starostę, który w tym przypadku orzekał jako organ I instancji, zawierają przepisy administracyjnego prawa materialnego, a więc ustawy i przepisy wykonawcze do ustaw. Takim przepisem jest zarówno art. 136 ust. 3 u.g.n., który przewiduje kompetencję starosty do rozstrzygania spraw dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jak i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. na datę wydania zaskarżonej decyzji Dz.U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.), dalej jako "P.g.k.", z którego wynika, że starosta jest organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków.

Zgodnie natomiast z § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 393), dalej jako "rozporządzenie w sprawie ewidencji", do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy:

1. 1) utrzymywanie systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy;
2. 2) utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi;
3. 3) archiwizacja wycofanych danych ewidencyjnych;
4. 4) udostępnianie danych ewidencyjnych;
5. 5) ochrona danych ewidencyjnych przed ich utratą, zniszczeniem, niepożądaną modyfikacją, nieuprawnionym do nich dostępem i ujawnieniem;
6. 6) okresowa weryfikacja danych ewidencyjnych;
7. 7) sporządzanie powiatowych zestawień zbiorczych danych objętych ewidencją;
8. 8) modernizacja ewidencji.

W niniejszym przypadku Starosta [...] wszczął postępowanie w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., tj. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a po ustaleniu, że nie doszło do wywłaszczenia, umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy podzielił zapatrywanie co do konieczności umorzenia postępowania, z tym jednak uzasadnieniem, że skarżąca – zdaniem tego organu – po wniesieniu odwołania cofnęła żądanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W ocenie Sądu jednak aby można było uznać, że żądanie to zostało cofnięte, a postępowanie w konsekwencji stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa), należałoby najpierw ustalić, że żądanie takie zostało kiedykolwiek skutecznie złożone i że wolą wnioskodawczyni było rzeczywiście zainicjowanie właśnie postępowania zwrotowego. W tym celu należało zbadać istotę żądania skarżącej wyrażanego przez nią począwszy od pierwszego złożonego w sprawie wniosku, precyzowanego w kolejnych pismach na skutek wezwań organu. Otóż w piśmie z dnia 24 sierpnia 2018 r. A. B. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu odtworzenie brakującej dokumentacji oraz wyjaśnienie pod jaką numeracją znajdują się działki oraz we władaniu kogo się znajdują. W tym samym piśmie skarżąca podnosiła, przedkładając mapę geodezyjną, że wnosi o porównanie map geodezyjnych oraz uaktualnienie obecnej numeracji działki, tj. "osady mieszczańskiej położonej we [...] w miejscowości przy drodze [...] o pow. 1,40 ha gruntu ornego zapisanego w tabeli likwidacyjnej pod nr 59, zgodnie z tytułem wykonawczym z 21 maja 1914 r. oraz aktem notarialnym z dn. 1954 Rep.

A nr 1197/54 następnie akt notarialny z 1957 r. Rep. Nr 1619/57 oraz Protokół z dn. 28.03.1977 r.". Na skutek tego wniosku Starosta w piśmie z dnia 4 października 2018 r. pouczył skarżącą o treści przepisów art. 24 ust. 2a, ust. 2b pkt 1 i 2 P.g.k. dotyczących aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, jak też o treści § 44 i § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji, a nadto wezwał w/w do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez:

1. - dokładne sprecyzowanie wniosku poprzez uściślenie jakich czynności żąda od organu mając na uwadze jego właściwość i kompetencje, które zostały wyżej wyszczególnione;
2. - wskazanie i przedłożenie dokumentów, które mają stanowić podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, dotyczących nieruchomości objętych złożonym wnioskiem;
3. - wskazanie działek, których wniosek dotyczy i ich położenia (nr działki, obręb, gmina).

Trzeba zauważyć, że już na tym etapie organ nie miał wątpliwości, że żądanie skarżącej zostało złożone w trybie przepisów P.g.k. Żądał co prawda jego doprecyzowania, ale wyłącznie na gruncie przepisów tej ustawy.

W odpowiedzi na powyższe żądanie A. B. w piśmie z dnia 18 października 2018 r. poinformowała, że jej wniosek dotyczył wprowadzenia informacji w systemie urzędowym organu ("aktualizacji w zbiorach urzędowych Starostwa") - stosownie do treści aktu notarialnego z 16.04.1957 r. i protokołu z dnia 12.08.1977 r.

Następnie Starosta w Piśmie z dnia 5 listopada 2018 r. – z uwagi na niejednoznaczną treść złożonego wniosku z dnia 24 sierpnia 2018 roku oraz niejednoznaczną treść wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 18 października 2018 roku, zażądał od A. B. ponownego sprecyzowania wniosku poprzez:

1. - uściślenie jakich czynności żąda od organu mając na uwadze właściwość i kompetencje Starosty dotyczące aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, wynikające z przepisów prawa;
2. - wskazanie i przedłożenie dokumentów, które mają stanowić podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, dotyczących nieruchomości objętych złożonym wnioskiem;
3. - wskazanie działek, których wniosek dotyczy i ich położenia poprzez wskazanie numerów działek i ich położenia tj. wskazanie obrębu geodezyjnego i gminy.

Odpowiadając na to wezwanie A. B. w piśmie z dnia 16 listopada 2018 r. ponowiła w istocie stanowisko wyrażone uprzednio w piśmie z dnia 18 października 2018 r., tj. że złożony wniosek dotyczył wprowadzenia informacji w systemie urzędowym organu (aktualizacji w rejestrze gruntów), z odwołaniem się do treści aktu notarialnego z 16 kwietnia 1957 r. i protokołu z dnia 12 sierpnia 1977 r.

W konsekwencji Starosta [...] ponownie wystosował do A. B. wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Wyjaśniając treść przepisów P.g.k. wezwał ją mianowicie do wskazania, czy w swoim wniosku domaga się:

1. - wprowadzenia do rejestru gruntów do działek nr 1126, 1253, 1771, 3298, 5335, 521, 651, 3328/2, 3328/3 1602/2 i 3603 położonych w mieście [...] informacji o treści: "w akcie notarialnym z dnia 16.04.1957 roku w umowie sprzedaży punkt 1b-część osady mieszczańskiej położonej we [...], "Przy drodze [...]" zajmującej obszar 1,40 ha gruntu ornego, zapisanej w tabeli likwidacyjnej miasta [...] pod nr 59, opisane pod punktami b i c nieruchomości wspomniano, iż nie mają założonej księgi wieczystej, a wszystkie trzy opisane wyżej nieruchomości nie są obciążone żadnymi długami, ani ograniczeniami prawa własności";
2. - czy też domaga się ujawnienia do działek nr 1126, 1253, 1771, 3298, 5335, 521, 651, 3328/2, 3328/3 1602/2 i 3603 położonych w mieście [...] A. B. i H. B. jako współwłaścicieli tych działek;
3. - czy też wnosi o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu odtworzenie brakującej (zagubionej) w Urzędzie dokumentacji oraz ustalenie czy doszło w urzędzie do fałszowania dokumentacji oraz wpisów urzędowych czy nie.

Starosta zażądał również wskazania i przedłożenia dokumentów wskazanych w przepisach dotyczących aktualizacji gruntów mających stanowić podstawę żądanych zmian w ewidencji gruntów, a w przypadku gdy wniosek dotyczy odtworzenia dokumentacji zażądał wskazania jaką konkretnie dokumentację organ ewentualnie miałby odtworzyć.

W odpowiedzi, w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 29 stycznia 2019 r., A. B. podniosła, że złożony wniosek dotyczy wszystkich trzech w/w, sformułowanych w piśmie organu, żądań, a nadto dokonania pomiarów w/w działek aby ustalić, czy ich powierzchnia jest prawidłowa, czy np. brakuje części powierzchni, ponieważ powierzchnia łączna wszystkich działek wskazanych w akcie notarialnym powinna wynosić 1,40 ha.

W dniu 19 lutego 2019 r. A. B. stawiła się w siedzibie organu, na okoliczność czego spisano protokół (k. 1), z którego wynika, że pracownik Starostwa Powiatowego wyjaśnił jej, iż złożony przez nią wniosek wymaga uzupełnienia, zaś A. B. oświadczyła, że do dnia 28 lutego 2019 r. sprecyzuje złożony wniosek i prześle niezbędne dokumenty. Wyjaśniła ponadto – jak dalej wynika z protokołu – że jej wniosek nie dotyczy działek wskazanych w ostatnio wymienionym piśmie, ale wywłaszczonej nieruchomości zlokalizowanej przy ul. B., dawnej [...], na której obecnie znajdują się dawna baza [...]oraz nowy budynek, w którym znajduje się sklep EURO. A. B. wyjaśniła ponadto, zgodnie z treścią protokołu, że jej wnioski dotyczą zwrotu tej nieruchomości lub uzyskania za nią odszkodowania. Zobowiązała się uzupełnić złożony wniosek, bez dodatkowego wezwania na piśmie, do dnia 28 lutego 2019 r. "na podstawie przeprowadzonej w dniu dzisiejszym rozmowy i uzyskanych wyjaśnień".

Na skutek powyższego, w piśmie z dnia 25 lutego 2019 r. A. B. wskazała, że – w nawiązaniu do swoich wniosków i rozmowy przeprowadzonej w dniu 19 lutego 2019 r. z pracownikiem Starostwa Powiatowego – modyfikuje złożony wniosek i wnosi o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości – przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej we [...] obecnie przy ul. B., dawnej ul. [...], tabeli likwidacyjnej na osadę [...] pod nr 59, o obszarze 2,5 morgi – 1,40 ha, na której obecnie jest usytuowana dawna baza [...] i nowy budynek, w którym znajduje się sklep. W końcowej części pisma wniosła o zwrot nieruchomości na jej rzecz i na rzecz D. B. jako prawowitych właścicieli lub też wypłatę odszkodowania w przypadku gdy zwrot byłby niemożliwy.

W konsekwencji Starosta wystosował do skarżącej pismo z dnia 11 marca 2019 r., z którego wynikało, że: "W nawiązaniu do wcześniejszej korespondencji opatrzonej znakiem sprawy GKN.6620.799.2018.BK oraz w nawiązaniu do Pani pisma z dnia 25.02.2019 roku w którym sprecyzowała Pani swoje żądania zawarte we wcześniejszych Pani wnioskach składanych do tut. organu informuję, że z uwagi na przedmiot sprawy postępowanie dot. wywłaszczenia nieruchomości o której pisze Pani w swoim wniosku będzie od tego momentu prowadzone pod znakiem GKN.6821.2.1.2011.JŁ".

Opisane wyżej działania organu i treść oświadczeń skarżącej pozwalają unaocznić, że twierdzenie organu o złożeniu żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostało wywiedzione w sposób sztuczny i nieuprawniony, w sytuacji gdy wcześniejsza wymiana korespondencji na przestrzeni od sierpnia 2018 r. do stycznia 2019 r. nie pozostawiała wątpliwości, że żądanie wnioskodawczyni nie ma nic wspólnego ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, ale ogranicza się do kompetencji Starosty wynikających z przepisów P.g.k. i rozporządzenia w sprawie ewidencji. Tak też zresztą pojmował to żądanie sam organ, co jasno wynika z jego pism kierowanych do wnioskodawczyni. Podkreślenia zresztą wymaga, że w samym piśmie z dnia 25 lutego 2019 r. A. B., formułując przytoczone wyżej żądania, jednocześnie twierdziła, że na podstawie aktu notarialnego z 21 listopada 2018 r. wraz z D. B. są właścicielami działek opisanych na wstępie pisma, które nigdy nie zostały darowane na rzecz Skarbu Państwa przez prawowitych właścicieli, wśród których dochodziło do wzajemnego dziedziczenia, a istniejąca obecnie sytuacja powstała na skutek "wyłudzenia przez funkcjonariuszy publicznych poświadczenia nieprawdy podczas zawierania umów w formie aktów notarialnych o oddanie w/w nieruchomości w użytkowanie wieczyste", oraz "podstępne wprowadzenie w błąd funkcjonariuszy publicznych pracowników Sądu Rejonowego we [...] IV Wydział Ksiąg Wieczystych".

Taka treść pisma, jak i całokształt korespondencji z A. B., która działała bez pomocy fachowego pełnomocnika, a jej pisemne wypowiedzi wskazywały na brak wiedzy prawniczej, świadczy o tym, że mogła nie do końca pojmować istotę wywłaszczenia i zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a żądanie sformułowane w piśmie – zupełnie nieprzystające do dotychczasowych, formułowanych przecież kilkakrotnie i w sposób konsekwentny, żądań – było wynikiem sugestii podczas rozmowy przeprowadzonej z pracownikiem Starostwa w dniu 19 lutego 2019 r. Świadczy o tym także fakt, że już w piśmie z dnia 11 marca 2019 r. A. B. ponownie żądała wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia, jaką obecnie numerację nosi działka opisana w akcie notarialnym z dnia 21 listopada 2018 r. (położona we [...] "przy drodze [...]") i w jakim obrębie obecnie się znajduje, biorąc pod uwagę, że w międzyczasie była nadana nowa numeracja działki wraz z ich prawnym i fizycznym podziałem, bez poinformowania o tym fakcie prawowitych właścicieli.

Wnioskodawczyni ponownie powołała się na akty notarialne z 15 grudnia 1954 r. i z 16 kwietnia 1957 r. oraz protokół z dnia 12 sierpnia 1977 r., wnosząc o "wyprostowanie stanu prawnego z rzeczywistym stanem faktycznym nieruchomości", a także odwołując się do dokumentacji znajdującej się w Urzędzie w aktach sprawy GKN 6620.3.799.2018.BK, w których, jak stwierdziła, wykazała prawo własności poprzedników prawnych oraz jej osobiste jako właściciela tej działki. Jak widać zatem już w tym momencie – jeszcze przed formalnym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, co nastąpiło dopiero pismem z dnia 10 maja 2019 r. – A. B. ponownie wskazała na istotę swojego żądania, jako nie mającego nic wspólnego ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Mimo to Starosta już we wspomnianym piśmie z dnia 11 marca 2019 r. zmienił sygnaturę sprawy i poinformował wnioskodawczynię, że postępowanie będzie prowadzone w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (przy pominięciu całkowicie kwestii związanych z dotychczasowym żądaniem wyrażanym na gruncie P.g.k.).

W świetle całokształtu powyższych wywodów takie działanie należy uznać za nieuprawnione, nie taka była bowiem istota żądania wnioskodawczyni, wyrażanego konsekwentnie już począwszy od pisma z dnia 24 sierpnia 2018 r., a także w dalszym ciągu we wspomnianym piśmie z dnia 13 marca 2019 r., w piśmie z dnia 25 lipca 2019 r., otrzymanym przez Starostę przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, a złożonym na skutek zawiadomienia organu wystosowanego w trybie art. 10 kpa, w którym skarżąca wprost stwierdziła, że jej wniosek dotyczył "wyszczególnienia działek w rejestrze gruntów Urzędu" i że jak najbardziej zgadza się z tym, że Skarb Państwa nigdy nie nabył nieruchomości od jej poprzedników prawnych. Analogiczne twierdzenia skarżąca zawarła zresztą także w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Pisma z dnia 6 września 2019 r., na które powołuje się Wojewoda twierdząc, że skarżąca w ich treści cofnęła żądanie zwrotu nieruchomości, są już tylko konsekwencją stanowiska zajmowanego przez A. B. od pierwszego pisma inicjującego całą korespondencję z organem.

Skarżąca wprost wskazuje w tych pismach, że "prowadzone postępowanie administracyjne nie dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak to wskazuje Starostwo Powiatowe we [...], a dotyczy dokonania aktualizacji danych w prowadzonym rejestrze gruntów Starostwa we [...]", zaś "decyzja z dnia 12.08.2019 r. zawiera w sobie podstawowy błąd, ponieważ określa i kwalifikuje od strony prawnej zupełnie inny zakres sprawy, aniżeli de facto miałam na uwadze". Organ odwoławczy sam stwierdził zresztą, że do rozpoznania przez Starostę pozostaje żądanie w zakresie wyjaśnienia kwestii związanych z ewidencją gruntów i budynków i zgłoszonymi przez stronę uwagami w tym zakresie. Poza tym Wojewoda również zwrócił uwagę, że już w piśmie z dnia 13 marca 2019 r. skarżąca wskazywała, że oczekuje dokonania weryfikacji danych zamieszczonych w ewidencji gruntów i uzgodnień stanu prawnego nieruchomości ze stanem faktycznym.

Powyższe rozważania potwierdzają tezę postawioną na wstępie, zgodnie z którą trudno mówić o cofnięciu żądania w sytuacji gdy de facto – jak wykazano – żądanie takie, dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przy dochowaniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, przewidzianych w art. 7-9 kpa, nigdy nie powinno było zostać wyinterpretowane z twierdzeń skarżącej, pozostawało bowiem całkowicie w sprzeczności z całokształtem jej stanowiska. Jak się przyjmuje (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2019 r., sygn. I SA/Gl 626/19) w sytuacji, gdy żądanie strony jest zredagowane w sposób niedostatecznie zrozumiały bądź budzący wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powyższe wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zawartych we wspomnianych art. 7-9 kpa, tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania.

Wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zatem usunięte przez żądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień. Działania takie nie mogą jednak zarazem prowadzić do zniekształcenia rzeczywistej woli wnioskodawcy i powodować nadmiernego formalizmu, czego efektem jest prowadzenie postępowania w niewłaściwym kierunku. Trudno przyjąć, by taki sposób procedowania mógł być uznany za budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Tego rodzaju sytuacja miała zaś miejsce w niniejszym przypadku, na skutek czego doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania, jak też art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., mając także na względzie zasadę szybkości postępowania administracyjnego przewidzianą w art. 12 § 1 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] rozpozna wniosek skarżącej zgodnie z rzeczywiście wyrażonym w nim żądaniem, mając na względzie powyższe uwagi Sądu, tj. przede wszystkim fakt, że wniosek ten koncentrował się na kompetencjach organu wynikających z P.g.k. oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji. Z uwagi na przyczynę uchylenia decyzji Sąd nie wypowiada się w kwestiach merytorycznych, a w szczególności nie przesądza sposobu załatwienia wniosku skarżącej, w tym przedmiocie bowiem – na gruncie wspomnianych przepisów – organ jak dotąd nie zajął stanowiska.

O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto wobec braku wniosku stron w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).