Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 3 stycznia 2011r., znak [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 października 2010 roku, znak [...], wymierzającą skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 25.951,93 zł. za usunięcie 3 sztuk drzew gatunku żywotnik (Thuja L.) bez wymaganego zezwolenia. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 84, 85, 86, 87, 88 i 89 ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (tekst jednol. Dz.U. 2009, Nr 151, poz. 1220 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Streszczając dotychczasowy przebieg postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że Prezydent Miasta ustalił w oparciu o zebrany przez siebie materiał dowodowy, iż około 17 marca 2010 r. w K. z działki nr [...], obr. [...], przy ul. S. zostały usunięte 3 drzewa ozdobne, gatunek żywotnik, w wieku przekraczającym 10 lat. Wyżej wymienione drzewa zostały usunięte przez pracowników M. K. - współwłaściciela tej nieruchomości. Prezydent stwierdził, że na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Zapis taki oznacza obowiązek po strome organu administracji do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w przypadku zaistnienia faktu usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. We wniesionym odwołaniu M. K. wyraził niezadowolenie z samego rozstrzygnięcia organu argumentując, że dotychczas dochodzenie było prowadzone jednostronnie, bez uwzględnienia jego wyjaśnień, bez uwzględnienia czynnika ludzkiego oraz pouczenia skarżącego o możliwości przedstawienia swoich świadków.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, że zgodnie z art. 88 ust.1 ustawy o ochronie przyrody wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za:
- 1) zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności;
- 2) usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia;
- 3) zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych.
Stosownie do art. 89 ust 1 ustawy, przedmiotową administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6 ustawy.
Z materiałów sprawy wynika w sposób bezsporny, iż w okolicach dnia 17 marca 2010 r. pracownicy Firmy "I" usunęli trzy sztuki żywotnika (Thuja L.) z terenu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obr. [...], przy ul. S., działając na zlecenie M. K., współwłaściciela nieruchomości, pod nieobecność pozostałych współwłaścicieli. Dowodzi tego protokół z wizji lokalnej z dnia 29 kwietnia 2010 r., podpisany osobiście przez M. K., oraz oświadczenia współwłaścicieli nieruchomości B. K. i P. K.. Ścięte żywotniki zaliczane są do kategorii drzew ozdobnych, zatem na ich usunięcie wymagane jest zezwolenie, gdyż wiek tych drzew przekraczał 10 lat.
W ocenie Kolegium zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe. Skarżący nigdy nie kwestionował ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji, a jedynie je potwierdził własnoręcznym podpisem na ww. protokole oględzin.
Organ odwoławczy zaznaczył – powołując się na poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych – że w przypadku wystąpienia przesłanek do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej, tak jak w przedmiotowej sprawie, wydanie decyzji o wymierzeniu kary staje się obligatoryjne. Wynika to bowiem wprost z dyspozycji zawartej w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Zarzuty skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za bezzasadne. W tym zakresie wskazało, że usunięcie drzew - nawet złamanych - także wymaga zezwolenia, albowiem wymienienie wprost w ustawie obumarłych drzew, jak i zagrażających bezpieczeństwu ludzi, jako nie objętych obowiązkiem ponoszenia opłat w związku z ich usunięciem (art. 86 ust. 1 pkt 9 ustawy), oddzielnie od kategorii drzew, których usunięcie nie wymaga zezwolenia (art. 83 ust. 6 ustawy), przesądza jednoznacznie, iż usuwanie drzew obumarłych lub nie rokujących szans na przeżycie - np. w skutek ich złamania w wyniku działania warunków atmosferycznych - wymaga zezwolenia. Uzyskanie przedmiotowego zezwolenia na usunięcie drzew w tym konkretnym przypadku zwolnione byłoby z ewentualnych opłat w związku z wyraźną dyspozycją ustawodawcy zawartą w art. 86 ust. 1 pkt. 9 ustawy, a zatem nie rodziłaby dla skarżącego jakichkolwiek finansowych konsekwencji, tym samym nie ograniczało by prawa do swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości.
Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kolegium poinformowało skarżącego, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 88 ust. 7 i 8 ustawy, na wniosek złożony w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary stała się ostateczna, karę można rozłożyć na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat.
M. K. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, wniósł w Terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący zarzucał naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 75, art. 77, art. 136 k.p.a oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw.z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.
Uzasadniając powyższe M. K. zaznaczał, że już w odwołaniu zwracał uwagę, iż organ pierwszej instancji nie poinformował go wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, a w szczególności o przysługującym uprawnieniu składania wyjaśnień oraz powoływania świadków. Zaniechanie tego obowiązku wpłynęło negatywnie na ustalenie zakresu praw i obowiązków skarżącego poprzez nałożenie wysokiej kary pieniężnej.
Zdaniem skarżącego, Kolegium nie przeprowadziło dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, poprzestając na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji. Nieprzeprowadzenie dowodów z zeznań świadków oraz nieprzesłuchanie skarżącego uniemożliwiło zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i doprowadziło w konsekwencji do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Wycięcie drzew nastąpiło w porozumieniu z B. K., współwłaścicielką nieruchomości położonej przy ul. S. w K.. W związku z obfitymi opadami śniegu zwróciła się ona do skarżącego z żądaniem usunięcia trzech żywotników,wskazując, że wygięte pod naporem śniegu drzewa zagrażają zaparkowanym w pobliżu samochodom. Chcą poprawić stosunki z B. K. skarżący zgodził się i zlecił pracownikom Firmy "I", wycinkę drzew. Wycięcie drzew zostało przeprowadzone za zgodą i wiedzą B. K.. Fakt nieobecności współwłaściciela na nieruchomości w trakcie wycięcia drzew nie uchyla jego odpowiedzialności za usunięcie drzew bez zezwolenia, w szczególności gdy wyraził on uprzednio zgodę na wycięcie drzew. Tymczasem Kolegium nie ustaliło, czy usunięcie drzew nastąpiło za zgodą i w porozumieniu z którymkolwiek z pozostałych współwłaścicieli, poprzestając wyłącznie na pisemnych wyjaśnieniach B. K. i P. K.. Organ odwoławczy nie powołał świadków na okoliczność zawarcia porozumienia ustalonego pomiędzy skarżącym, a B. K. w przedmiocie usunięcia żywotników. Działając w wyżej opisany sposób nie zebrał i nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego
Nadto M. K. wskazywał, że nieruchomość z której usunięto żywotniki bez pozwolenia stanowi przedmiot współwłasności. Odpowiedzialność za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia ponoszą ci współwłaściciele, którzy faktycznie dokonali lub przyczynili się do wycięcia drzew. W związku z powyższym adresatem decyzji wymierzającej karę administracyjną, za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia powinna być również B. K., która zainicjowała wycięcie żywotników.
W uzupełnieniu skargi (pismo procesowe z dnia 3 września 2012r.) M. K. wnosił o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Sprecyzował również zarzuty skargi podnosząc, że naruszone w sprawie zostały:
- - art. 9 k.p.a. w zw. z art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody poprzez nie udzielenie stronie działającej samodzielnie informacji co do okoliczności prawnych, mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a związanych z możliwością umorzenia nałożonej kary administracyjnej w sytuacji odtworzenia przez posiadacza nieruchomości w najbliższym sezonie wegetacyjnym zniszczonych terenów zieleni, wskutek czego skarżący poniósł szkodę wynikającą z nieznajomości prawa;
- - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i art. 199 k.c. przez przeprowadzenie postępowania, dotyczącego nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia z pominięciem tego, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej powinna zostać wydana również w stosunku do pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] obr. [...];
- - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie możliwości wypowiedzenia się przez skarżącego co do zgromadzonych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, niedoręczenie skarżącemu przez ten organ zawiadomienia o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do materiału dowodowego;
- - art. 7 w zw. z art. 78 k.p.a. poprzez ograniczenie możliwości składania przez skarżącego wniosków dowodowych z uwagi na okoliczność, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący został poinformowany, że o możliwości składania wniosków dowodowych otrzyma pisemne zawiadomienie;
- - art. 6 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 154 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie jako strony postępowania właściciela działki sąsiedniej, w której granicy znajdowały się trzy sztuki drzew gatunku żywotnik.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014r., sygn. akt SK 6/12 (Dz. U. z dnia 14 lipca 2014r., poz. 926). Trybunał orzekł w nim (pkt I.), że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r., poz. 627 ze zm.) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej (pkt II.).
Do chwili wydania wyroku w niniejszej sprawie nie zostało opublikowane pisemne uzasadnienie powyższego wyroku. Niemniej jednak najważniejsze motywy orzeczenia zostały podane do wiadomości na internetowej stronie Trybunału Konstytucyjnego (http://trybunal.gov.pl/rozprawy/komunikaty-prasowe/komunikaty-po/ art/6928-wysokosc-kary-pienieznej-za-usuwanie-drzew-lub-krzewow-bez-wymagane go-zezwolenia/). Z informacji tej wynika, że Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że mechanizm prawny polegający na obowiązku uzyskania przez posiadacza nieruchomości zezwolenia właściwego organu na usunięcie drzewa lub krzewu, pod groźbą pieniężnej kary administracyjnej za ich usunięcie bez zezwolenia, co do zasady, jest adekwatnym środkiem ochrony przyrody w tym zakresie. Brak takiego mechanizmu spowodowałby zapewne, że właściciele działek, kierując się czysto materialnymi motywami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym drzewostan.
Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, że konstruując elementy kwestionowanej sankcji ustawodawca naruszył prawo własności, a także przekroczył konstytucyjne granice proporcjonalności regulacji sankcji administracyjnych. Dzieje się tak nie tylko z uwagi na sposób ukształtowania w zakwestionowanych przepisach zasady odpowiedzialności za naruszenie ustawowego obowiązku, jako odpowiedzialności obiektywnej, lecz również z uwagi na skalę represyjności w określaniu wysokości przewidzianych w nich kar pieniężnych. Zdaniem Trybunału, za uznaniem zarzutu naruszenia przez zakwestionowane przepisy art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 konstytucji przemawia nie tylko zbytnia dolegliwość kary wynikająca z jej wysokości, równej trzykrotności opłaty za usunięcie drzewa za zezwoleniem, lecz również automatyzm nakładania tej kary.
Trybunał podkreślił, że ustawodawca nakazuje stosowanie tej kary niejako mechanicznie i w sposób sztywny – bez względu na zróżnicowanie przyczyn i okoliczności usunięcia drzewa (krzewu). Zakwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki sytuacji, w których uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą sprawiają, że zagrażają one życiu lub zdrowiu użytkowników nieruchomości, a także innych osób i to jest powodem jego usunięcia. W swoich rozważaniach Trybunał zwrócił uwagę, że nawet stan wyższej konieczności, uregulowany przepisami prawa cywilnego oraz karnego, nie został przewidziany jako przesłanka wyłączająca obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa i odpowiedzialności z tytułu jego usunięcia bez zezwolenia. Kumulacja wskazanych elementów sankcji spowodowała, że Trybunał Konstytucyjny uznał zakwestionowane przepisy za niespełniające testu proporcjonalności i tym samym za niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne odroczenie o 18 miesięcy utraty mocy obowiązującej uznanych za niekonstytucyjne przepisów ustawy o ochronie przyrody.
Omawiany wyrok zapadł już po wydaniu zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organy administracji publicznej orzekające o wymierzeniu kary administracyjnej w niniejszej sprawie nie mogły we własnym zakresie oceniać, czy wymierzanie kary na ustawowych zasadach zgodne jest z przepisami Konstytucji RP. Przepisy prawa nie dają organom administracji kompetencji do odmowy stosowania norm ustawowych w razie ich sprzeczności z Konstytucją. Nadto organy administracji publicznej nie posiadają uprawnienia, by zwrócić się ze stosownym pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, a ponieważ były zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 k.p.a.), w dacie orzekania miały obowiązek stosować m. in. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.
Informacja o skardze konstytucyjnej, dotyczącej m. in. tych przepisów, stanowiła natomiast podstawę do zawieszenia postępowania sądowego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast w myśl art. 145a § 1 k.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Wynik sprawy sądowoadministracyjnej zależał zatem od rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności z Konstytucją RP art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.
W niniejszej sprawie istotnym jest również to, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego odroczył utratę mocy sprzecznych z Konstytucją przepisów. W orzecznictwie często wskazuje się, że pomimo takiego odroczenia sąd administracyjny jest władny samodzielnie stwierdzić, że dany przepis w konkretnej sprawie nie powinien być stosowany. Sąd administracyjny rozpatrujący sprawę w okresie działania klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu czy przepisu może odmówić jego zastosowania z uwagi na obalenie domniemania konstytucyjności tego aktu czy przepisu przez Trybunał Konstytucyjny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 grudnia 2009 r., sygn. akt I FSK 1672/09, Lex Omega nr 598757). Wykładnia systemowa jak i funkcjonalna nie stoi na przeszkodzie, aby sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i b p.p.s.a. odmówił stosowanie niekonstytucyjnego podustawowego przepisu, którego odroczono utratę mocy obowiązywania ma podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt I FSK 1166/08, Lex Omega nr 533196).
Zarówno w przypadkach gdy na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis traci moc z chwilą ogłoszenia tego orzeczenia, jak i wtedy, gdy Trybunał, korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP, określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy administracyjne mają prawo odmówić zastosowania niekonstytucyjnych przepisów (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 384/09, Lex Omega nr 618734).
Jak już zaznaczono powyżej, stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu, który stanowił podstawę wydania decyzji administracyjnej to podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, wymieniona w art. 145a k.p.a. Z kolei art. 145. § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że sąd może uchylić zaskarżoną decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się słusznie, iż zastosowanie niekonstytucyjnego przepisu prawa wprawdzie nie stanowi naruszenia prawa, jednak daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku, z dnia 15 października 2008r., sygn. akt II SA/Gd 545/08, Lex Omega nr 477251 oraz w Krakowie, z dnia 7 sierpnia 2012r., sygn. akt II SA/Kr 750/12, Lex Omega nr 1257867).
Trybunał Konstytucyjny wyeliminował możliwość nałożenia kary za usunięcie drzew w sztywno określonej wysokości i bez względu na okoliczności tego czynu. Chociaż nie można organom administracji postawić zarzutu, że zastosowały w sprawie przepisy przewidujące taki właśnie sposób nałożenia kary administracyjnej, to w ocenie Sądu decyzje administracyjne oparte na przepisach sprzecznych z przepisami Konstytucji RP nie mogły ostać się w obrocie prawnym.
Niezależnie od podstaw do uwzględnienia skargi, związanych z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., w trakcie dokonywania kontroli zaskarżonej decyzji Sąd dopatrzył się wad w zakresie prawidłowości postępowania wyjaśniającego.
W tym miejscu przypomnieć należy, że organy administracji publicznej obowiązane są do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób odpowiadający wymogom sformułowanym przepisami k.p.a.
Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zauważyć przy tym należy, że w myśl art.
75. § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).
W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie nie zostało przeprowadzone dostatecznie wnikliwie.
Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 7 kwietnia 2010r. (k. 11 akt administracyjnych) w związku z informacją Straży Miejskiej Miasta (k. 8 akt administracyjnych). W informacji tej odnotowano, że M. K. podał iż wyciął trzy sztuki żywotnika, które wygięły się pod naporem śniegu, wskazał nadto, że złamane zostały gałęzie. Informacja ta oparta była na notatce urzędowej, sporządzonej przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej (k. 32 akt administracyjnych).
Następnie organ pierwszej instancji wezwał współwłaścicieli działki – A. K. i P. K. (k. 35, 37 akt administracyjnych) do udzielenia informacji w sprawie – kto i dlaczego dokonał ścięcia drzew, czy leżały złamane przez opady śniegu czy tylko pochylone. Odpowiedzi udzielił wyłącznie P. K. podając, że drzewa zostały wycięte pod jego nieobecność i że nie wyciął ich nikt z następujących osób: B., A. i P. K. (k. 38 akt administracyjnych). Organ ponowił wezwanie A. K. do złożenia wyjaśnień (k. 40 akt administracyjnych), pozostało jednak bez odpowiedzi. Na tym organ zakończył gromadzenie materiału dowodowego, o czym poinformował skarżącego (k. 43), a następnie wydał decyzję w pierwszej instancji.
Należy ocenić, że pierwsze czynności wyjaśniające, podjęte przez Prezydenta Miasta, zmierzały w dobrym kierunku. Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody kara pieniężna wymierzana jest za usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia. Podkreślić trzeba, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2014r. nie zakwestionował samej zasady wymierzania kary administracyjnej, tj. założenia, że kara wymierzana jest za usunięcie drzew albo krzewów bez zezwolenia. W każdej tego rodzaju sprawie jest zatem okolicznością istotną, czy doszło do usunięcia drzewa albo krzewu. Musi być to rezultat czyjegoś działania. Koniecznym jest, aby pomiędzy tym działaniem a zniszczeniem drzew (krzewów) istniał związek przyczynowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 374/11, Lex Omega nr 1116488). Jeżeli bowiem drzewo albo krzew zostały zniszczone w inny sposób, np. wskutek działania sił przyrody (wichura, obciążenie śniegiem) – w ogóle nie może być mowy, że doszło do jego "usunięcia" i odpowiedzialność na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie wchodzi wówczas w grę.
Rzeczą organów administracji było zatem dokładne ustalenie okoliczności zniszczenia spornych drzew, aby dało się stwierdzić, że doszło do ich usunięcia w rozumieniu powołanych przepisów. Dopiero wówczas zasadne byłoby dalsze prowadzenie sprawy w kierunku wymierzenia kary administracyjnej. Tymczasem w niniejszej sprawie Prezydent Miasta, po wstępnych próbach dokładnego wyjaśnienia tych okoliczności, zaniechał dalszych czynności, które pozwoliłyby ustalić, czy rzeczywiście można mówić o usunięciu drzew w przedmiotowym przypadku. Co prawda M. K. miał (wg relacji Straży Miejskiej) potwierdzić, że doszło do wycięcia, jednak w ocenie Sądu należało go w tej sprawie przesłuchać, a nie zastępować jego zeznań notatką urzędową Straży Miejskiej i pismem tej instytucji. Być może bowiem chodziło o usunięcie resztek drzew już zniszczonych przez śnieg. Podobnie możliwe było przesłuchanie, czy nawet wezwanie do udziału w oględzinach innych osób, np. współwłaścicieli działki.
P. K. wskazał w oświadczeniu jedynie, że on oraz B. i A. K. wycinki nie dokonali. Być może jednak były mu wiadome inne okoliczności sprawy, należało go zatem na tę okoliczność przesłuchać. Od A. K. organ nie otrzymał żadnej informacji, nie próbował jej np. wezwać na przesłuchanie w charakterze świadka. Z uwagi na fakt, że nie zostały w sposób wnikliwy ustalone istotne okoliczności faktyczne sprawy, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, mogący istotnie wpłynąć na treść orzeczenia. Stanowiło to dodatkową przyczynę, dla której należało wyeliminować oba akty administracyjne z obrotu prawnego.
Należy jednakże zaznaczyć, że wbrew temu co sugeruje treść skargi, nawet ewentualne żądanie B. K. usunięcia drzew nie oznacza, iż skarżący miał uczynić to bez zezwolenia, i w tym zakresie zarzuty skarżącego nie mają istotnego znaczenia.
Rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji publicznej ustalą, czy doszło do usunięcia spornych drzew w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody. W zakresie rozstrzygnięcia o innych okolicznościach podmiotowych i przedmiotowych, związanych z możliwością nałożenia kary, kierować się będą wskazaniami Trybunału Konstytucyjnego, względnie zaś – zastosują nowe przepisy, które winny być wprowadzone wskutek wyroku Trybunału z dnia 1 lipca 2014r.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
W punkcie II wyroku orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, za podstawę biorąc art. 152 p.p.s.a.