Uzasadnienie
Decyzją z 21 lutego 2017 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb Z., jedn. ewid. B., objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność P. J., c. J. i S., zam.: [...], [...], poprzez udzielenie zezwolenia na posadowienie na nieruchomości sieci gazociągu średniego ciśnienia. Planowany obszar zajęcia nieruchomości to powierzchnia 32 m2 - pas o szerokości 1 m, po 0,5 m licząc w każdą stronę od osi gazociągu według miejsca i lokalizacji oznaczonej na załączniku graficznym do decyzji.
Dodatkowo organ I instancji poinformował, iż ww. decyzja po uzyskaniu przymiotu ostateczności stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w W..
W uzasadnieniu wskazano, iż w. decyzja została wydana na wniosek [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o., reprezentowanej przez Oddział Zakład Gazowniczy w K., działający przez pełnomocnika Pana W. C.. Po analizie dokumentacji zgromadzonej w sprawie organ I instancji ustalił, że wnioskodawca przeprowadził wymagane art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.") rokowania z właścicielką przedmiotowej nieruchomości na jej dobrowolne udostępnienie celem wykonania planowanych prac, jednakże P. J. nie przystała na zaproponowane przez inwestora warunki.
Jednocześnie organ I instancji uznał, że planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia 27 października 2010 r., zmienionej uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia 29 kwietnia 2013 r., zgodnie z którym działka nr [...] położna jest na obszarze oznaczonym symbolem H 1 MU - tereny zabudowy mieszkaniowej i usług. Zapisy ww. planu miejscowego dopuszczają na przedmiotowym terenie realizację obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej (§ 9).
Z kolei przepis § 18 planu przewiduje m.in., iż zaopatrzenie w gaz nowych odbiorców wymaga rozbudowy rozdzielczej sieci gazowej średniego ciśnienia, w oparciu o gazociągi istniejące, wprowadzając przy tym konieczność zachowania wymaganych odległości zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi oraz ustalenia stref kontrolowanych, których szerokość winna być zgodna z przepisami odrębnymi.
Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał, iż planowane przez wnioskodawcę podłączenie działki nr [...] (sąsiadującej z przedmiotową nieruchomością) do sieci gazowej już istniejącej na działce nr [...] wymaga rozbudowy ww. sieci, co jest zgodne z zapisami planu miejscowego obowiązującego na terenie obejmującym przedmiotową nieruchomość. Jednocześnie organ I instancji uznał, że projektowana inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącej sieci, która służy całej społeczności lokalnej, a ponadto umożliwia w przyszłości taki dostęp pozostałym nieruchomościom z najbliższego otoczenia oraz dalszy rozwój przedmiotowej sieci, co oznacza, że inwestycja ta ma charakter lokalny, w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073).
Od ww. decyzji Starosty [...] odwołanie złożyła P. J., reprezentowana przez adwokata G. E..
W odwołaniu zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego - art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, że inwestycja ograniczająca się do przyłączenia do sieci gazowej instalacji pojedynczego budynku jednorodzinnego stanowi cel publiczny; art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż inwestycja polegająca na doprowadzeniu sieci gazowej wyłącznie do jednego domu jednorodzinnego spełnia przesłanki inwestycji celu publicznego; art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez pominięcie gwarantowanej konstytucyjnie ochrony własności, w sytuacji, w której inwestycja objęta wnioskiem nie realizuje celu publicznego, a jedynie służy interesom indywidualnego podmiotu - właściciela działki nr [...]; art. 124 ust. 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zostały przeprowadzone rokowania z właścicielem nieruchomości, podczas gdy propozycja przedstawiona właścicielowi przez wnioskodawcę nie zawierała kluczowych postanowień i jako taka miała charakter pozorny; naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności świadczących o niespełnieniu przez planowaną inwestycję przesłanki realizacji celu publicznego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż przyłączenie do sieci instalacji gazowej budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], leży w interesie społecznym i już na obecnym etapie służy ogółowi oraz błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zostały przeprowadzone rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n.; art. 107 ust. 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie, na jakich dowodach opierał się organ uznając, iż sporna inwestycja spełnia przesłanki celu publicznego, a tym samym niepełne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i niespełnienie przez przedmiotowe uzasadnienie wymaganej funkcji informacyjnej i przekonującej; art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niedopuszczenie do udziału w sprawie właścicieli nieruchomości sąsiednich, działki nr [...], mimo że zaskarżona decyzja dotyczy ich praw, co skutkowało pozbawieniem wskazanych osób możliwości czynnego udziału w postępowaniu.
Wojewoda decyzją z dnia 14 czerwca 2018 r., znak [...] utrzymał mocy zaskarżoną decyzję.
W jej uzasadnieniu wskazał, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut odwołania dotyczący pominięcia przez organ I instancji jako stron przedmiotowego postępowania właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą w przedmiotowej sprawie ograniczeniu w sposobie korzystania. O posiadaniu interesu prawnego świadczy konkretny przepis prawa materialnego, z którego winno wynikać, że dane postępowanie dotyczy sfery praw bądź obowiązków konkretnego podmiotu. W przedmiotowej sprawie nie sposób wskazać takiego przepisu w odniesieniu do osób, które nie są właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości wskazanej we wniosku inwestora.
Przytoczono treść art. 124 ust. 1 u.g.n. zgodnie z którym, "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". Powołany przepis wskazuje jednoznacznie, że interes prawny w takim postępowaniu posiada inwestor oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej ograniczeniu, w związku z czym interesu takiego (a co najwyżej faktyczny) nie posiadają właściciele nieruchomości sąsiednich.
Z kolei ust. 3 powołanego przepisu wskazuje, iż: "udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.
- 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań."
Mając na uwadze powyższe podkreślić należy, iż ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie, zgody na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości, od spełnienia dwóch ściśle określonych przesłanek: tego aby ewentualne zezwolenie zgodne było z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz tego aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie ww. decyzji, dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.
Dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowań pomiędzy wnioskodawcą planującym inwestycję polegającą na realizacji na danej nieruchomości celu publicznego a właścicielem tej nieruchomości, należy mieć niewątpliwie na uwadze stanowisko, jakie prezentują w tej sprawie, w wydawanych przez siebie orzeczeniach, sądy administracyjne. Powszechnie bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac.
Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. np. wyroki: NSA z 5 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1307/05 i z 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, LEX nr 357505, wyrok WSA w Poznaniu z 7 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 381/09, LEX nr 574097; WSA w Krakowie z 26 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 635/10; WSA w Szczecinie z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1350/12; WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 731/12; WSA w Gliwicach z 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/G1 1352/12; WSA w Krakowie z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1644/14 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, do wniosku PSG sp. z o.o. dołączona została notatka służbowa z 12 października 2016 r. wraz z projektem umowy obejmującej warunki dobrowolnego udostępnienia przedmiotowej nieruchomości na potrzeby realizacji planowanej inwestycji, której załącznik stanowiła mapy obejmujące m.in. przedmiotową nieruchomość -na jednej z ww. map zaznaczono planowany przebieg inwestycji przebieg (k.a. nr [...]), zaś na drugiej widnieje podpis P. J. z adnotacją: "Nie wyrażam zgody".
Z kolei zgodnie w protokole z przyjęcia strony w siedzibie organu I instancji (k.a. nr [...]) P. J. podtrzymała swoje stanowisko w powyższym zakresie. Również treść rozpatrywanego odwołania potwierdza, iż P. J. nie zgadza się na realizację przedmiotowej inwestycji na nieruchomości objętej wnioskiem inwestora.
W świetle powyższego należy zdaniem Wojewody uznać, iż wymóg przeprowadzenia przez inwestora rokowań, zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., zmierzających do dobrowolnego pozyskania zgody właścicielki na posadowienie na działce nr [...], obręb Z., jedn. ewid. B., projektowanego odcinka sieci gazowej DN 32, został spełniony. Sformułowane w tym zakresie zarzuty odwołania należało uznać w świetle przywołanych wcześniej poglądów judykatury za nieuzasadnione. Wyjaśnić przy tym należy, iż wymóg ugodowego pozyskania zgody nie oznacza, iż wnioskodawca jest zobligowany do prowadzenia rokowań "do skutku". Zaznaczyć należy, iż inwestor przedstawił właścicielce przedmiotowej nieruchomości konkretne warunku wyrażenia zgody oraz przedstawił charakter i przebieg planowanej inwestycji.
Z kolei z oświadczeń P. J. wynikało jednoznacznie, iż nie jest ona skłonna wyrazić zgody pod żadnymi warunkami. Dopiero na etapie wnoszenia odwołania stoma podniosła argument ugodowego załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej poprzez wyrażenie gotowości do ustanowienia służebności przesyłu na warunkach korzystnych dla właścicielki nieruchomości. Dokonując analizy treści odwołania nie sposób nie dostrzec, iż to właśnie czynnik finansowy (choć nie zaproponowano konkretnych kwot) stanowi jedną z głównych determinant postępowania strony odwołującej się. W takiej natomiast sytuacji nie można zgodzić się ze stwierdzeniem odwołania, jakoby rokowania przeprowadzone przez wnioskodawcę miały charakter pozorny.
Natomiast odnośnie przesłanki zgodności ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości z planem miejscowym należy zgodzić się z organem I instancji, iż inwestycja planowana przez inwestora stanowi rozbudowę sieci już istniejącej na działce nr [...] (co zresztą potwierdza także strona odwołująca się), co jest niewątpliwie zgodne z 9 ust. 2 pkt 1 obowiązującego na tym obszarze planu miejscowego (zgodnie z którym na terenach, na których położona jest działka nr [...], tj. mieszkaniowo-usługowych, dopuszczalne jest lokalizowanie sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej), jak również § 18 ust. 5 tego aktu prawnego (przewidującego w pkt. 3, iż w zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemu gazowniczego zaopatrzenie w gaz nowych odbiorców wymaga rozbudowy rozdzielczej sieci gazowej średniego ciśnienia, w oparciu o gazociągi istniejące). Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, w tym gazociągu jako obiektu liniowego, tj. obiektu budowlanego, którego charakterystycznym parametrem jest długość (art. 6 pkt 3a).
Jak słusznie wskazał organ I instancji, planowana inwestycja stanowi rozbudowę istniejącej sieci gazowej, co w ocenie organu odwoławczego wypełnienia przesłankę zawartą w art. 124 ust.l u.g.n., tj. zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym, który jak wyżej wskazano przewiduje taką możliwość.
Przytoczono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1444/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1280/13.
Podkreślono, iż zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n., budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 755 ze zm.) nakłada na inwestora obowiązek zapewnienia przyłączenia do sieci gazowej każdemu ubiegającemu się o to podmiotowi na zasadzie równoprawnego traktowania i przyłączania.
Wykonując swój ustawowy obowiązek wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej drogę dojazdową (która w pozostałym zakresie pozostaje ograniczona istniejącą częścią gazociągu projektowanego do rozbudowy). Planowana inwestycja, jak wskazano wcześniej, jest niewątpliwie zgodna planem miejscowym i służy realizacji celu określonego w ustawie, a pośrednio także przyczyni się do osiągnięcia innego celu istotnego społecznie, tj. ograniczenia emisji zanieczyszczeń do atmosfery. Z powyższych względów należy uznać, iż choć obecnie projektowany gazociąg dotyczy jednego odbiorcy paliwa gazowego, to jednak pośrednio dotyczy większej części społeczności lokalnej - zwłaszcza, że w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości znajdują się jeszcze inne nieruchomości niezabudowane, które w przyszłości będą mogły korzystać ze zrealizowanego odcinka przedmiotowej sieci.
Natomiast przyjmując argumentację strony odwołującej się należałoby uznać, że każda osoba, która znajdzie się "na końcu", choć będzie częścią wspólnoty lokalnej to jednak nie będzie zasługiwać na korzystanie z infrastruktury technicznej o znaczeniu istotnym dla całej wspólnoty - o ile nie przystanie na warunki finansowe osoby już korzystającej z takiej infrastruktury, z czym Wojewoda nie mógł się zgodzić.
Odnośnie kwestii rekompensaty dla właścicielki przedmiotowej nieruchomości należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n.: "na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust.
- 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4."
Stosownie do treści art. art. 128 ust. 4 u.g.n.: "odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu."
Kwestia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości staje się zatem aktualna dopiero po zrealizowaniu inwestycji.
W świetle powyższego, zdaniem organu odwoławczego należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione obie przesłanki wynikające z regulacji prawnych zawartych w art. 124 ust. 1 oraz ust. 3 u.g.n., uzależniające udzielenie przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie stanowiące cel publiczny, na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. J., zarzucając jej
I/ naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj.:
< art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną, rozszerzającą wykładnie i przyjęcie, iż inwestycja polegająca na realizacji przyłącza do sieci gazowej wyłącznie do jednego budynku stanowi cel publiczny,
< art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnie, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, iż inwestycja polegająca na realizacji przyłącza do sieci gazowej wyłącznie do jednego budynku spełnia przesłanki inwestycji celu publicznego,
< art. 21 ust. 1 i 2 w zw. art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez nieuzasadnioną ingerencję konstytucyjnie ochronione prawo własności skarżącej,
< art. 124 ust. 3 w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezzasadne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zostały przeprowadzone rokowania za skarżącą, podczas gdy wnioskodawca nie przedstawił właścicielce nieruchomości konkretnych warunków uzyskania jej zgody na przeprowadzenie przyłącza gazowego -pozorując jedynie przeprowadzenie rokowań.
II/ naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
< art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności świadczących o niespełnianiu przez planowaną inwestycję przesłanki realizacji celu publicznego, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż inwestycja polegająca na realizacji przyłącza do sieci gazowej wyłącznie do jednego budynku stanowi cel publiczny oraz błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zostały przeprowadzone rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
< art. 107 ust 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie na jakich dowodach opierał się organ uznając, iż sporna inwestycja spełnia przesłanki celu publicznego, a tym samym niepełne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i niespełnienie przez przedmiotowe uzasadnienie wymaganej funkcji informacyjnej i przekonującej,
< art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niedopuszczenie do udziału w sprawie właścicieli nieruchomości sąsiednich tj. E. A., D. J. oraz G. i A. P., na rzecz których została ustanowiono służebność drogi koniecznej na nieruchomość nr [...], mimo że zaskarżana decyzja może w sposób istotny wpłynąć na przysługujące im ograniczone prawo rzeczowe.
W oparciu o powyższe, na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wnoszę o: uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.
Skarga ma usprawiedliwione podstawy.
Spór w sprawie sprowadza się w głównej mierze do ustalenia czy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego a zatem czy może mieć do niej zastosowanie art. 124 u.g.n.
Pojęcie inwestycji celu publicznego definiuje art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945). Stanowi on, iż ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.).
Przytoczona wyżej definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres, tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121).
Według tego ostatniego przepisu, celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń oraz budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania (art. 6 pkt 2 i 3).
Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi, by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego. Jak słusznie zauważa Z Niewiadomski w "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" Wydawnictwo C.H. Beck W. 2006 r. - inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa lub jego część. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierunkowania będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym.
Podkreślić przy tym należy, że jak powszechnie się przyjmuje w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 124 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych - muszą być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 1570/16).
Nadto wskazać należy, że obowiązujący stan prawny umożliwia inwestorowi uzyskanie tytułu do nieruchomości w celu założenia urządzeń służących do przesyłu określonych mediów w zróżnicowanym trybie - może to być tryb dobrowolnie zawartej umowy, tryb postępowania cywilnego o ustanowienie służebności przesyłu i tryb administracyjnym poprzez zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n.
Różnica pomiędzy trybem postępowania cywilnego o ustanowienie służebności przesyłu, a trybem postępowania administracyjnego poprzez zastosowanie art. 124 ugn sprowadza się z punktu widzenia właściciela nieruchomości w głównej mierze do kwestii finansowych. Cywilistyczna konstrukcja służebności przesyłu opisana w art. 3051 i art. 3052 Kodeksu Cywilnego przewiduje bowiem ustanowienie tej służebności za wynagrodzeniem, nie zaś za odszkodowaniem. Nie ulega przy tym wątpliwości, że żądanie ustanowienie służebności przesyłu w braku zgody właściciela, jest usprawiedliwione co do zasady.
Zgodnie z art. 3052 § 1 i 2 KC, jeżeli właściciel nieruchomości odmawia zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu, a jest ona konieczna dla właściwego korzystania z urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1, przedsiębiorca może żądać jej ustanowienia za odpowiednim wynagrodzeniem. Jeżeli przedsiębiorca odmawia zawarcia umowy o ustanowienie służebności przesyłu, a jest ona konieczna do korzystania z urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1, właściciel nieruchomości może żądać odpowiedniego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie służebności przesyłu.
Natomiast uzyskanie - w zasadzie adekwatnego do treści służebności przesyłu - prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie procedury administracyjnej (art. 124 ugn) rodzi po stronie właściciela jedynie ewentualne roszczenie o przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a w szczególnych przypadkach roszczenie odszkodowawcze; względnie, jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń uniemożliwia właścicielowi dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel może żądać, aby występujący z wnioskiem o zezwolenie nabył od niego własność nieruchomości (art. 124 ust. 4 i 5 ugn).
Tym bardziej zatem wobec tej okoliczności, że art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej szczególnej ochronie poddaje prawo własności – stosowanie art. 124 ugn winno mieć miejsce w wypadkach, w których spełnienie przesłanek zastosowania tego przepisu jest niewątpliwe. W szczególności ograniczenie prawa własności, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., powinno następować wyłącznie w tedy, gdy jest to konieczne dla ochrony interesu publicznego i nie może zmierzać do uniknięcia zapłaty wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności w trybie procedury cywilnej. Ograniczenia dotyczące właściciela nieruchomości wynikające z decyzji podjętej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. odpowiadają bowiem w swej istocie prawu służebności.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że rozbudowa gazociągu mieści się w katalogu inwestycji celu publicznego, zawartym w art. 6 pkt. 2 u.g.n., jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a jej planowany przebieg stanowiłby ingerencję w prawo własności nieruchomości zajętej w celu jej realizacji.
Nie jest jednak tak, jak twierdzi wnioskodawca i organy, że stan faktyczny sprawy wskazuje na to, że planowana inwestycja miałby realizować cel publiczny w znaczeniu lokalnym. Jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, "należy uznać, iż choć obecnie projektowany gazociąg dotyczy jednego odbiorcy paliwa gazowego, to jednak pośrednio dotyczy większej części społeczności lokalnej - zwłaszcza, że w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości znajdują się jeszcze inne nieruchomości niezabudowane, które w przyszłości będą mogły korzystać ze zrealizowanego odcinka przedmiotowej sieci." W rzeczy samej byłaby to prawda, gdyby projekt rozbudowy sieci gazowej przewidywał możliwość przyłączenia w przyszłości owych sąsiednich nieruchomości niezabudowanych do rozbudowywanej sieci gazowej. Tymczasem jak wynika z załącznika graficznego do decyzji organu i Instancji, 32 metry rozbudowywanej sieci gazowej mają służyć zaopatrzeniu w paliwo gazowe tylko i wyłącznie jednego odbiorcy.
W szczególności zaś nie jest tak, że rozbudowa sieci została zaprojektowana perspektywicznie, tak aby realne możliwości wykonania przyłączy stworzono dla większej grupy potencjalnych odbiorców, niż tylko właściciel działki nr [...]. Trudno zatem uznać, że rozbudowa sieci gazowej dla jednego odbiorcy spełnia znamiona " celu publicznego o znaczeniu lokalnym".
Nie jest też uzasadniony argument organu II Instancji zawarty w uzasadnieniu decyzji, że "każda osoba, która znajdzie się "na końcu", choć będzie częścią wspólnoty lokalnej to jednak nie będzie zasługiwać na korzystanie z infrastruktury technicznej o znaczeniu istotnym dla całej wspólnoty - o ile nie przystanie na warunki finansowe osoby już korzystającej z takiej infrastruktury".
Jak wynika bowiem z akt sprawy, w ramach prowadzonych rokowań inwestor nie zaproponował skarżącej nie tylko "warunków finansowych" na które nie wyraziła zgody – ale w ogóle żadnych "warunków finansowych", oczekując wyłącznie na wyrażenie zgody na zajęcie jej nieruchomości bez żadnej rekompensaty. Formułowanie zatem przez organ konkluzji sugerującej, że przeszkodą w uzyskaniu konsensusu w drodze rokowań były wygórowane warunki finansowe właściciela nieruchomości, jest co najmniej nieuprawnione. Ocena prawidłowości przeprowadzonych rokowań, w tym w szczególności ocena czy były one zgodnie z zarzutami skargi pozorne, a to wobec nie zaproponowania żadnych warunków finansowych przez wnioskodawcę, jest jednak w sprawie bez znaczenia.
Ocena dokona przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że inwestycja nie ma charakteru publicznego lecz indywidulany, wyklucza w ogóle zastosowanie art. 124 ugn.
Nie są natomiast uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez niedopuszczenie do udziału w sprawie właścicieli nieruchomości sąsiednich na rzecz których została ustanowiono służebność drogi koniecznej na nieruchomość nr [...], mimo że zaskarżana decyzja może w sposób istotny wpłynąć na przysługujące im ograniczone prawo rzeczowe.
Są to zarzuty, które mogłyby zostać ewentualnie zakwalifikowane jako przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 4 Kpa. Rzecz jednak w tym, że zgodnie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych, "przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu Administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2018 r. sygn. II OSK 1837/17).
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości [...] zł składa się: kwota [...]zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota [...]zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).