Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a.w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2017 z późn. zm.) odmówił wydania nakazu przywrócenia sposobu użytkowania lokali biurowych, znajdujących się na I piętrze budynku mieszkalno-użytkowego, wielorodzinnego, nr [...] przy ul. [...] w [...], zlokalizowanego na działce nr [...], na cele mieszkalne.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ wskazał, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek H. G., która żądała zbadania legalności użytkowania pomieszczeń przez J. i S. G. Oględziny budynku wykazały, że w części parterowej znajdują się lokale użytkowe, natomiast na I piętrze- pomieszczenia biurowe i lokale mieszkalne. Wśród materiału dowodowego znalazła się inwentaryzacja, wykonana w roku [...], z której wynika, że część I piętra użytkowana była jako biura [...], a także protokół pomiaru lokalu użytkowego, wskazujący, że biura tej partii znajdowały się tam od lat [...]. Z informacji, uzyskanej od organu administracji architektoniczno- budowlanej wynika, że nie zapadła żadna decyzja administracyjna w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania spornych pomieszczeń.
Organ uznał, że skoro lokale pierwotnie były przeznaczone na cel użytkowy i nie toczyło się postępowanie w sprawie zmiany tego sposobu użytkowania, to późniejsza- mająca miejsce w [...] roku- zmiana sposobu ich użytkowania na mieszkalny była niezgodna z przepisami prawa, brak zatem podstaw do nakazania jej przywrócenia.
Od powyższej decyzji odwołanie w terminie wniosła H. G., domagając się jego "rychłego i szczegółowego rozpatrzenia", nie wskazując jednak, jakiego sposobu zakończenia sprawy żąda.
Decyzją znak [...] z dnia [...] roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jako podstawę prawną wskazując art. 138 § 2 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. art. 80 ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.).
Organ odwoławczy streścił dotychczasowy przebieg postępowania, uznając, że kwestionowana decyzja jest przedwczesna, a postępowanie wyjaśniające musi zostać powtórzone w znacznym zakresie. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zasadniczym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest ustalenie, w jaki sposób były użytkowane sporne lokale w okresie powojennym, a także, czy ich użytkowanie w dany sposób było legalne w kontekście zmieniających się przepisów prawa budowlanego. Należy zbadać, czy użytkowanie ich na cele mieszkalne w latach [...] było legalne, a co za tym idzie- czy obecne użytkowanie na cele biurowe jest związane z samowolną zmianą sposobu użytkowania.
Następnie organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy przepisów budowlanych, dotyczących zmiany sposobu użytkowania, wskazując w szczególności, iż w świetle przepisów, obowiązujących przed 1 stycznia 1995 roku, przeznaczenie lokali biurowych na mieszkalne nie stanowiło zmiany sposobu użytkowania. Wskazał także, iż w sprawie nie ustalono dokładnie, od kiedy sporne lokale ponownie zaczęły być użytkowane jako biurowe, co ma znaczenie z uwagi na przepisy o zmianie sposobu użytkowania, zawarte w obecnie obowiązującym prawie budowlanym.
Skargę na powyższą decyzję w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J. G. i S. G., domagając się jej uchylenia w całości, a także zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie skarżących, decyzja narusza prawo materialne, a to art. 71 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie.
W ocenie autorów skargi, z treści zaskarżonej decyzji wynika, że doszło do zmiany sposobu użytkowania spornych lokali. Natomiast z materiału dowodowego wynika, że lokale te od dawna miały charakter użytkowy. Ponadto z treści art. 71 wynika, że zmiana przeznaczenia lokalu mieszkalnego na niemieszkalny winna być połączona z jego przeróbką, w przeciwnym bowiem razie nie wymaga pozwolenia.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż nie rozstrzygał sprawy co do istoty, a jedynie dostrzegł brak istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, w żaden sposób nie przesądzając, w jaki sposób sprawa powinna się zakończyć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Jeżeli sąd nie stwierdzi żadnego uchybienia tego rodzaju, skargę oddala w myśl art. 151 k.p.a.
W niniejszej sprawie na szczególną uwagę zasługuje fakt, iż podlegająca kontroli decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] została wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., zaś jej wynikiem było nie rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, a wyłącznie uchylenie dotychczasowej, nieostatecznej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Innymi słowy, zaskarżona decyzja posiada co prawda walor ostateczności, nie jest jednak rozstrzygnięciem, kończącym postępowanie administracyjne i rozstrzygającym sprawę merytorycznie. W tym kontekście całkowicie chybione są podniesione w skardze zarzuty obrazy prawa materialnego, albowiem organ odwoławczy w ogóle nie oparł się w swoim orzeczeniu na przesądzeniu kwestii materialnoprawnej- wskazał jedynie, iż prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego wymaga przeprowadzenia uprzednio postępowania wyjaśniającego, czego organ pierwszej instancji nie uczynił w należyty sposób.
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia wyłącznie wówczas, kiedy jej rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub przynajmniej w znacznej części.
W przeciwnym razie- jak wynika z art. 138 § 1 k.p.a.- organ drugiej instancji winien sam orzec co do istoty sprawy. W ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego nie naruszył przywołanego przepisu, albowiem trafnie i wyczerpująco wskazał okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, które winny być dodatkowo wyjaśnione. Aż do 1 stycznia 1995 roku (wejście w życie obecnej ustawy z 7 lipca 1994 roku), zmiana faktycznego użytkowania lokalu z mieszkalnego na biurowy nie stanowiła w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego zmiany sposobu użytkowania, wymagającej zgody właściwego organu, ponieważ art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy- Prawo budowlane z 1974 roku traktował przeznaczenie mieszkalne i użytkowe łącznie jako jeden sposób użytkowania- użytkowanie na pobyt ludzi, zatem aż do tej daty faktyczne przeznaczenie biura na cele mieszkalne bądź odwrotnie nie wymagało żadnej formy zgody organów administracji.
Jeżeli więc przekształcenie lokalu biurowego na mieszkalny dokonało się przed wskazaną datą, nie można uznać go za samowolne. Cechy samowoli może natomiast mieć zmiana użytkowania lokalu z mieszkalnego na użytkowy, jeżeli miała miejsce po 1 stycznia 1995 roku i spełnia warunki, o jakich mowa w art. 71 obecnej ustawy- Prawo budowlane. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w celu rozstrzygnięcia tej kwestii, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Oznacza to, że decyzja, wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., odpowiada prawu.
Ponieważ w kontrolowanym postępowaniu Sąd nie dopatrzył się żadnych innych uchybień w zakresie przepisów postępowania, w szczególności odnośnie zagwarantowania stronom prawa czynnego w nim udziału stosownie do art. 10 k.p.a., zaś zaskarżona decyzja nie nosi cech nieważności (art. 156 k.p.a.), ani nie jest dotknięta wadą, mogącą dać podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 k.p.a.), skargę należało uznać za bezzasadną i jako taką, na podstawie art. 151 p.p.s.a.- oddalić.