Uzasadnienie
W piśmie z dnia 29 kwietnia 2011r. L.Z. wniosła "o wznowienie postępowania z urzędu i uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 29 października 2010r. znak: [...] o udzieleniu Panu R.B. pozwolenia na użytkowanie budynku nieuciążliwych usług handlu (sklepu) wraz z niezbędnymi instalacjami wewnętrznymi, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w P". W piśmie tym wskazano jednocześnie na "zaistniałe nowe okoliczności prawne - unieważnienie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. o warunkach zabudowy, uchylenie przez Starostę [...] pozwolenia na budowę oraz bezprawność wydanej przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego zgody na użytkowanie". W uzasadnieniu swojego wniosku L.Z. powołała się na przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Rozpoznając ww. wniosek, PINB w P. postanowieniem z dnia 12 maja 2011r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia i uchylenia ww. decyzji PINB w P. znak: [...]. W wyniku postępowania zażaleniowego MWINB postanowieniem z dnia 22 lipca 2011r., znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W toku ponownie prowadzonego postępowania, organ I instancji w dniu 8 lutego 2012r., wydał postanowienie znak: [...], którym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie udzielenia R.B. pozwolenia na użytkowanie nieuciążliwych usług handlu (sklepu) wybudowanego na działce ewid. [...] obręb P. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła L.Z.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 16 maja 2012r., działając w oparciu o art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000r. Dz.U. Nr 98 poz.1071 z późn. zm.) oraz art. 80 ust.2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest badanie zasadności odmowy wszczęcia przez organ I instancji postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w P. z dnia 29 października 2010r. znak: [...].
Na wstępie rozważań zaznaczono, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek cechuje etapowość. W pierwszym etapie - wstępnym - organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne, a więc czy wniosek o wznowienie został złożony przez uprawniony do tego podmiot, czy wniosek ten został złożony w ustawowym terminie i czy wnioskujący przywołuje w nim przesłanki do wznowienia postępowania. Nie można w tej fazie przeprowadzić ustaleń co do zaistnienia przesłanek do wznowienia. Etap ten może zakończyć się zatem albo postanowieniem o wznowieniu postępowania w przypadku pozytywnych ustaleń zachowania wymogów formalnych wniosku, o których mowa wyżej (art. 149 § 1 kpa) albo też postanowieniem o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 kpa) w sytuacji, gdy organ ustali, że wznowienie postępowania jest z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych niedopuszczalne oraz, gdy wniosek, o wznowienie postępowania został złożony, z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 lub art. 145a § 2 kpa.
W dalszej części uzasadnienia organ II instancji podniósł, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania z urzędu, organ w tzw. postępowaniu wstępnym, we własnym zakresie dokonuje weryfikacji, czy w danej sprawie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania z urzędu i dopiero w zależności od dokonanych ustaleń, w sytuacji zaistnienia podstaw do wznowienia wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu, natomiast gdy takich przesłanek nie stwierdzi to nie wydaje postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z urzędu.
W ocenie MWINB, w przedmiotowej sprawie organ I instancji w rzeczywistości dokonał połączenia i w jednym postanowieniu wypowiedział się co do przesłanek wznowienia postępowania na wniosek, uznając, że w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie użytkowania, przymiot strony posiada tylko inwestor, zatem LK.Z. nie ma w tym postępowaniu przymiotu strony jak również wypowiedział się, że nie widzi podstaw do wznowienia postępowania z urzędu, gdyż jego zdaniem nie zaistniała w niniejszej sprawie przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Zdaniem organu II instancji taki tryb procesowania jest nieprawidłowy. Organ odwoławczy stwierdził, że nie można odmówić wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych jak i równocześnie przeprowadzić z urzędu ustaleń co do zaistnienia przesłanek do wznowienia.
Nadto zwrócono uwagę, że PINB pomimo zalecenia wskazanego w postanowieniu MWINB z dnia 22 lipca 2011r., znak: [...] nadal nie poczynił żadnych ustaleń, czy L.Z. złożyła wniosek o wznowienie postępowania domagając się wznowienia postępowania na wniosek czy tylko zwróciła się do organu nadzoru o podjęcie działań z urzędu wskazując na okoliczności, na podstawie których jej zdaniem organ winien wznowić postępowanie z urzędu. Analiza bowiem zarówno treści pisma L.Z. z dnia 29 kwietnia 2011r., jak i zażalenia na postanowienie PINB z dnia 8 lutego 2012 r., nr [...], w ocenie organu odwoławczego, w sposób jednoznaczny wskazuje, iż ww. pismem z dnia 29 kwietnia 2011r. L.Z. zwróciła się do PINB o wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 29 października 2010r. znak: [...].
W dalszej części uzasadnienia MWINB podniósł, że organ I instancji w sposób nieuprawniony, a co najmniej przedwczesny zakwalifikował pismo L.Z. z dnia 29 kwietnia 2011r. stricte jako wniosek strony o wznowienie postępowania i postanowieniem z dnia 8 lutego 2012r., znak [...], na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówił wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie sklepu. Niedopuszczalne było również wypowiadanie się w tym samym postanowieniu o odmowie wznowienia (którym de facto nastąpiła odmowa wznowienia z powodu braku przymiotu strony) o braku zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Taka ocena mogłaby nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania poprzedzonego postępowaniem wstępnym, o którym mowa powyżej.
Na marginesie powyższych wywodów wskazano, że organ odwoławczy nie podziela poglądu prawnego wyrażonego przez PINB o braku wzajemnej zależności pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę, a decyzją pozwolenia na użytkowanie. Na odmienne stanowisko wskazuje jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, w których wypowiedziano się, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę może co do zasady stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 8 kpa (vide wyrok NSA z dnia 18 listopada 2003r., sygn. akt IV SA 130/2002 publ. Lex Polonica nr 2277717, wyrok WSA z dnia 4 kwietnia 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 185/08).
Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, MWINB w K. wskazał, iż są one zasadne i treść niniejszego uzasadnienia jest odpowiedzią na podnoszone kwestie. Natomiast ustosunkowując się do wniosku L.Z. złożonego do protokołu przyjęcia stron przez p.o. MWINB w dniu 16 kwietnia 2012r., tj. o przeprowadzenie dowodu z oględzin, wyjaśniono, że na tym etapie postępowania nie może być uwzględniony, a to z uwagi na uchylenie nin. postanowienia z przyczyn formalnych i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Skarga R.B. na ww. postanowienie została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 15.06.2012r.
W skardze zarzucono naruszenie:
- - art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez MWINB i nie stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia L.Z., ale jego rozpatrzenie, mimo iż okoliczność, że wnosząca zażalenie nie jest stroną niniejszego postępowania jest oczywista, a co więcej, z samego zaskarżonego postanowienia wynika, iż nawet organ odwoławczy nie miał wątpliwości, że L.Z. nie stroną postępowania;
- - art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez: jego błędne zastosowanie, mimo iż rozpoznanie zażalenia nie było w niniejszej sprawie dopuszczalne, a to ze względu na okoliczność niezłożenia go przez stronę postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienia wydane przez orzekające w sprawie organy administracyjne, nie mogły pozostać w obrocie prawnym, ponieważ dotknięte zostały naruszeniem prawa o takim właśnie charakterze.
Kwestionowane postanowienia zostały podjęte w kontekście postępowania nadzwyczajnego, tj. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 29 października 2010r. znak: [...] o udzieleniu R.B. pozwolenia na użytkowanie budynku nieuciążliwych usług handlu (sklepu) wraz z niezbędnymi instalacjami wewnętrznymi, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w P. Podjęte tu działania organów administracyjnych wywołane zostały pismem L.Z. z dnia 29 kwietnia 2011r. zawierającym sugestię wznowienia postępowania z urzędu na podstaiwe art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Należy w pierwszej kolejności należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji która na mocy art. 16 § 1 kpa jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi.
Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa.
Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić więc tylko ze względów formalnych, a nie merytorycznych. Jednakże decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać także ze względów podmiotowych, a więc w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży osoba czy jednostka, która nie jest stroną postępowania.
Mając powyższe rozważania na uwadze i przenosząc je na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że rolą organów orzekających w przedmiotowym postępowaniu było ustalenie czy pismo L.Z. spełnia powyższe wymogi formalne, a więc czy zawiera ustawowe przesłanki wznowienia opisane w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zostało wniesione w terminie, czy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpiła osoba, która była jego stroną, a przede wszystkim czy zawiera wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczna decyzją administracyjną. I ta ostatnia okoliczność nastręczyła organom trudności w rozstrzygnięciu czy pismo L.Z. zawiera żądanie wznowienia postępowania administracyjnego na jej wniosek.
Po pierwsze zasadnicze znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie pozostawało ustalenie kto ma przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie.
Należy zatem przypomnieć w tym miejscu, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, prowadzone jest w oparciu o treść art. 59 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 59 ust. 7 ww. ustawy, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jak wynika z powołanego przepisu, ustawodawca jednoznacznie określił w nim krąg podmiotów, które mogą występować w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie w charakterze strony postępowania.
Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane zawęża zatem krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony wynikającej z art. 28 k.p.a. Podmiotem tym może być wyłącznie inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne kategorie podmiotów, choćby nawet miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących danej inwestycji, np. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.
Ograniczenie to dotyczy także postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych (wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności), których przedmiotem jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko inwestor, względnie jego następca prawny.
Poza inwestorem, skuteczną inicjatywę wszczynającą jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji, w tym wznowienia postępowania, w tego typu sprawie posiada jedynie prokurator na mocy art. 184-188 k.p.a.
Obowiązujące przepisy nie dają podstaw do przyznania L.Z. statusu strony albo podmiotu działającego na prawach strony, w sprawie dotyczących pozwolenia na użytkowanie budynku nieuciążliwych usług handlu (sklepu) wraz z niezbędnymi instalacjami wewnętrznymi, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obręb P. Co więcej sama autorka pisma wyraźnie wskazała w nim, że wnosi o wznowienie postępowania z urzędu, a także potwierdziła to w swoim zażaleniu z 18.05.2011r. pisząc: "przedstawione dokumenty, decyzje są tak oczywiste i zupełnie wystarczające do wznowienia postępowania z urzędu, czego PINB nie uczynił, a o co tak naprawdę wnioskowałam w piśmie."
Na te okoliczność zwrócił uwagę organ II instancji w swoim postanowieniu z 22.07.2011r., gdzie wskazano, że "wbrew użytemu w tytule pisma określeniu "wniosek" nie jest wnioskiem wszczynającym postępowanie sensu stricte." Dla wyjaśnienia wszelkich wątpliwości organ ten nakazał organowi I instancji wezwać wnioskodawczynię o doprecyzowanie zawartego w piśmie żądania.
Również w swoim zażaleniu z 20.02.2012r. L.Z. ponownie podkreśliła, że wniosła o wznowienie postępowania z urzędu. Konsekwentnie także na rozprawie w dniu 22.01.2013r. uczestniczka oświadczyła, że pismo z dnia 29.04.2011r. powinno być traktowane jako wniosek o wznowienie postępowania z urzędu, gdyż wiedząc o tym, że nie jest stroną postępowania (a jest nim tylko inwestor) nie składała tego pisma jako strona.
Podsumowując powyższe oświadczenia strony oraz jej deklaracje zawarte w zgromadzonych przez organy pismach jednoznacznie stwierdzić należy, że pismo L.Z. z 29.04.2011r. nie pochodzi o strony postępowania administracyjnego i nie zawiera żądania wznowienie postępowania z jej wniosku, lecz jedynie zawierało sugestię, prośbę, aby takie postępowanie zostało wszczęte przez organ administracyjny z urzędu. W konsekwencji pismo z 29.04.2011r., o takiej treści i w wyżej nakreślonych okolicznościach nie mogło wszcząć jakiegokolwiek postępowania administracyjnego z wniosku L.Z., gdyż nie zawierało żądania wszczęcia postępowania z jej wniosku.
Tym samym brak było postaw do wydawania w przedmiocie tego pisma jakichkolwiek aktów administracyjnych (postanowień). Skoro pismo nie zawiera żądania wszczęcia postępowania na wniosek wnoszącego takie pismo, to nie uruchamia ono administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i nie wymaga wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego w tym przypadku. Jak słusznie pisze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w zaskarżonym postanowieniu "w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania z urzędu, organ w tzw. postępowaniu wstępnym, we własnym zakresie dokonuje weryfikacji, czy w danej sprawie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania z urzędu i dopiero w zależności od dokonanych ustaleń, w sytuacji zaistnienia podstaw do wznowienia wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu, natomiast gdy takich przesłanek nie stwierdzi to nie wydaje postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z urzędu." Zatem po otrzymaniu pisma o takiej treści i w takich okolicznościach w przedmiotowej sprawie organ administracyjny zobowiązany był jedynie w stosunku do wnoszącej pismo L.Z. do udzielenia odpowiedzi zawierającej informacje o podjętych przez siebie działaniach np. o wszczęciu postępowania, wydaniu decyzji albo o braku podstaw prawnych lub przesłanek do podejmowania jakichkolwiek działań z urzędu.
Przykładem takiej odpowiedzi organu (abstrahując od prawidłowości zawartych w nim informacji) są pisma PINB w P. z 21.09.2011r. i 30.01.2012r. skierowane do L.Z. Natomiast nie ma podstaw prawnych do wydawania aktów administracyjnych w formie decyzji lub postanowień, jako konsekwencji wszczęcia procedury administracyjnej pismem z 29.04.2011r., gdyż wniesienie tego pisma nie wszczynało żadnego postępowania administracyjnego. Dlatego też Sąd uchylił wszystkie, wydane wskutek wniesienia przez L.Z. pisma z 29.04.2011r., postanowienia organów I i II instancji. Dodać jedynie należy, że organ odwoławczy mógł sam we własnym zakresie wyjaśnić ewentualne wątpliwości czy owo pismo zawiera żądanie wznowienia postępowania na wniosek L.Z., czy tylko inicjatywę aby takie postępowanie wszczął organ administracyjny z urzędu (zwłaszcza, że prawidłowo ustalił treść tego pisma), a nie uchylać w tym celu postanowienia organu I instancji. W ocenie Sądu organ drugiej instancji naruszył art. 138 § 2 k.p.a., bowiem w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy uchylił się od zajęcia jednoznacznie merytorycznego stanowiska.
Podzielić wprawdzie należy zawarte w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenia organu II instancji wskazujące, że postępowanie w sprawie wznowienie postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek cechuje etapowość, a organ I instancji w sposób nieuprawniony dokonał połączenia tych etapów tj. jednocześnie dokonał oceny dopuszczalności takiego wniosku i wypowiedział się co do zaistnienia przesłanek wznowienia w niniejszej sprawie. Uchybienie te nie miały jednak istotnego znaczenia w kontekście całokształtu sprawy.
Natomiast w przypadku, gdyby pismo z 29.04.2011r. zawierało żądanie wznowienia postępowania z wniosku L.Z. organ I instancji w ramach postępowania wstępnego powinien ocenić, czy pochodzi ono od strony postępowania, czy wniesione zostało w terminie, czy zawiera powołanie się na ustawowe przesłanki wznowienia (jeżeli nie, to postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.).
Natomiast zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione. Na postanowienie organu I instancji wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. zgodnie z art.149 § 4 k.p.a. służyło L.Z. zażalenie. Zostało ono skierowane do L.Z., czyniąc ją jako adresatkę tego postanowienia stroną w tym zakresie. Tym samym przysługiwały jej – jako stronie – wszelkie uprawnienia w tym możliwość wniesienia zażalenia. Odnośnie pozostałych zarzutów Sąd podziela (przy zastrzeżeniu braku automatyzmu) wyrażony w zaskarżonym postanowieniu pogląd i powołane orzecznictwo sądowe, że zachodzi związek i wzajemna zależność pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę, a decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.
Wobec stwierdzenie opisanych wyżej uchybień Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I i pkt II wyroku. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a. w pkt III wyroku.