Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku S. K. z dnia 15 listopada 2013 r., Prezydent Miasta w decyzji Nr [...] z dnia 20 listopada 2014r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego i budynku usługowego z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ulicach C. i K. w K. z budową zjazdu z działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz obsługą komunikacyjną na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...]".
W podstawie prawnej ww. decyzji powołano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy i dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p), § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (dalej: rozporządzenie w sprawie oznaczeń) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.)
Organ I instancji stwierdził, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust 1. u.p.z.p.
Od ww. decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołali się: R. P. i H. P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego: naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie ładu przestrzennego, naruszenie stosunków dobrosąsiedzkich, naruszenie sposobu wyznaczania parametrów, wskaźników nowej zabudowy, naruszenie chronionego prawem interesu osób trzecich. Odwołujący się wskazali także na niezrozumiałe i niezgodne z rzeczywistością określenie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej od ul. C. (jako dostęp bezpośredni).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 29 maja 2015 r. (sygn. akt: [...]) działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (Dz.U.2013.267 j.t.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (Dz.U.2012.647 j.t.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.
Według organu odwoławczego decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego w stopniu uniemożliwiającym utrzymanie jej w mocy.
Organ II instancji potwierdził, że istniały, wobec nieobowiązywania - na terenie objętym zamiarem inwestora - planu miejscowego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) oraz że postępowanie to prowadzone było przez organ właściwy - zgodnie ze wskazaniem z art. 60 ust.1 w/w u.p.z.p. - Prezydenta Miasta.
SKO w [...] nie zgodziło ze stwierdzeniem organu l instancji, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy spełnione zostały łącznie przedstawione powyżej ustawowe kryteria wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium, ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika, by teren planowanej inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu planowanej inwestycji, było wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.).
Kolegium w pełni podzieliło interpretację przepisów art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., z której to wynika, że zorganizowanie przez inwestora odpowiedniego, a wiec bezpiecznego i komfortowego dojazdu do terenu inwestycji stanowi również o zapewnieniu inwestycji wystarczającego uzbrojenia.
Na podstawie zał. nr 2 do decyzji organu I instancji, organ II instancji wskazał, że teren inwestycji nie graniczy bowiem z działkami drogowymi składającymi się na drogi publiczne – ul. K. i ul. C.. Natomiast teren ten graniczy z działkami: [...], [...], [...] oraz [...] objętych trasą planowanej dopiero drogi dojazdowej, która ma przebiegać po terenie działek – [...], [...], [...] i łączyć się z drogami publicznymi – z jednej strony ul. C., a z drugiej – ul. K.. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że inwestycja drogowa, objęta umową pomiędzy S. K., a ZIKiT z dnia 6 czerwca 2013 r. nr [...]. (zmienionej następnie aneksem nr 1 z dn. 27.01.2014 r.), mająca stanowić gwarancję zapewnienia inwestycji uzbrojenia drogowego, w rozumieniu art. 61 ust. 3 i 5 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. (oparta na przepisie art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) dotyczy działek, co do których w dacie orzekania o warunkach zabudowy Wnioskodawca nie miał udokumentowanego prawa do ich dysponowania.
Organ odwoławczy nie stwierdził istnienia w dokumentacji sprawy, aby właściciele/zarządcy w/w działek wyrazili w jakiejkolwiek formie zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, bądź też, by prawo do dysponowania objętymi nią gruntami przez inwestora, na cele budowlane, wynikało z orzeczenia sądu. Wobec tego, skuteczność w/w umowy SKO w [...] uznał za wątpliwą. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (patrz: wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 988/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16.05.2013, sygn. akt II SA/Kr 221/13) organ II instancji doszedł do przekonania, że spełnienie określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. kryterium dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie może być mowy w sytuacji, gdy dostęp ten jest warunkowy.
Kolejnym problemem zauważonym przez SKO- związanym z obsługą komunikacyjną inwestycji - jest nieokreślenie w decyzji konkretnej liczby miejsc postojowych dla mieszkańców planowanego budynku. SKO nie zgodziło się ze stanowiskiem organu l instancji, powołując się na przepis §18 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 960 ze zm.), mającego tu zastosowanie w związku z przepisem art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p. Zgodnie z drugim z powołanych przepisów, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Przepisami odrębnymi chroniącymi interesy osób trzecich są między innymi przepisy techniczno - budowlane.
Jak natomiast wynika z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zgodnie z § 18 ust. 2 tego rozporządzenia, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z tego organ II instancji wywiódł, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnośnie miejsc postojowych dla samochodów musza być zatem uwzględnione w trakcie ustalania warunków zabudowy. Zwrócił przy tym uwagę, że ustalenia w tym zakresie są również istotnym elementem ochrony interesów osób trzecich, o której mowa w art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p..
Ponadto dla wzmocnienia swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał linię orzeczniczą sądów administracyjnych, według której decyzja o warunkach zabudowy powinna określać konkretną liczbę miejsc postojowych dla samochodów (patrz Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 26 września 2014 r. II SA/Kr 907/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2012r, sygn. akt II OSK 812/11).
Kolegium podkreśliło, że odstąpienie od zaplanowania jakichkolwiek miejsc postojowych przy budynku albo ustalenie ich ilości w sposób niestanowczy - informacyjnie, poprzez wskazanie, przykładowo, że: "Inwestor winien zapewnić miejsca postojowe w ilości dostosowanej do przeznaczenia i sposobu zabudowy." wymogu tego w żadnym razie nie spełnia.
Organ odwoławczy powziął także zastrzeżenia, jeśli chodzi o zapewnienie planowanej inwestycji wystarczającego uzbrojenia w media. Organ wytknął, że ewentualna rozbudowa sieci prowadzona może być tylko i wyłącznie przez inwestora i na jego koszt. W związku z powyższym zdaniem organu II instancji w myśl art. 61 ust. 5 w/w ustawy, w aktach sprawy powinna znajdować się zawarta przez inwestora umowa stanowiąca realne zobowiązanie do rozbudowy tej sieci (lub kopia umowy, potwierdzona za zgodność z oryginałem), gdyż dopiero taki dokument pozwoli uznać wykonanie uzbrojenia terenu za zagwarantowane. Prócz tego, tut. Kolegium zauważyło, że znajdująca się w aktach sprawy informacja techniczna dotycząca zapewnienia dostaw energii elektrycznej z dnia 21 października 2013 r. znak [...] utraciła ważność 21 października 2014 roku.
Dalej SKO w [...] wytknęło błędy w sposobie ustalenia linii zabudowy. Chociaż istotnie, jak zaznaczono w pkt. 3b załącznika nr 3 do przedmiotowej decyzji, stanowiący teren planowanej inwestycji fragment działek nr [...] i [...] usytuowany jest w znacznych odległości zarówno od ul. K. i jak ul. C., to ten fakt nie uzasadnia odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy od strony frontu działki. Wprawdzie par. 4 ust. 4 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury dopuszcza inne niż określone w par. 4 ust. 1-3, jeśli wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Jednak tut. Kolegium zaznaczyło, że nie oznacza to możliwości rezygnacji w ogóle z jej wyznaczenia. Wg organu II instancji w pierwszej kolejności linię zabudowy powinno się określać w odniesieniu do frontu działki stanowiącej teren planowanej inwestycji, ustalonego zgodnie z zapisem par. 2 ust. 5 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury (od strony część działki budowlanej, która przylega do drogi, której odbywa się główny zjazd lub wejście na działkę).
Co za tym idzie, w omawianym przypadku, organ II instancji uznał wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy po wschodniej stronie terenu inwestycji (równolegle do węzła drogowego ulicy W.) jako element dodatkowy zasadny ze względów urbanistycznych, nie mogący jednak zastąpić pominiętej linii zabudowy od strony frontu działki stanowiącej teren inwestycji (ul. C. lub K., w zależności od ostatecznego ustalenia, którędy będzie odbywał się główny wjazd na teren inwestycji).
Na zakończenie SKO w [...] wskazało rozbieżności pomiędzy wynikami analizy architektonicznymi a ustalonymi w planowanej inwestycji parametrami nowej zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz opinią zarządcy drogi w kwestii dostępności planowanej inwestycji do drogi publicznej.
W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji organ II instancji wyjaśnił, że w związku z treścią art. 63 ust. 2 u.p.zp., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zaznaczył, że nawet pozytywne rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, usankcjonowane decyzja, nie uprawnia inwestora do realizacji planowanej zabudowy i samo wydanie przedmiotowej decyzji nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, W-wa 2004r. str. 514).
Z powodu w/w błędów SKO w [...] decyzją uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 listopada 2014 r. i sprawę przekazał organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia, dla wyeliminowania wskazanych błędów.
Na decyzję organu II instancji S. K. wniósł skargę do sądu administracyjnego, zarzucając decyzji organu II instancji naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego:
- 1) art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p, poprzez błędne przyjęcie, że teren inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - ul. C., jako wynik wzięcia pod uwagę wyłącznie działek przewidzianych pod realizację zabudowy kubaturowej, pomijając działki przewidziane pod realizację infrastruktury technicznej i komunikacyjnej,
- 2) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p, poprzez błędne przyjęcie, że istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla planowanego zamierzenie inwestycyjnego, również jako wynik wzięcia pod uwagę wyłącznie działek przewidzianych pod realizację zabudowy kubaturowej, pomijając działki przewidziane pod realizację infrastruktury technicznej i komunikacyjnej oraz niewłaściwego założenia, że inwestor jeszcze przed uzyskaniem decyzji i warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma być już zobowiązany do uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości, na których ma być wykonana infrastruktura techniczna niezbędna dla funkcjonowania inwestycji,
- 3) § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przepis ten nakazuje określenie decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych wymagań co do liczby i sposobu obsadzenia miejsc parkingowych; wg skarżącego przepis ten ma zastosowanie dopiero na etapie procesu inwestycyjnego, tj. pozwolenia na budowę,
- 4) art. 7 i 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, chociaż kwestionowane jest rozwiązanie, które w innej decyzji organu II instancji wydawanej w tym samym okresie w odniesieniu do sprawy o zbliżonych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych zostało przez ten organ zaakceptowane, a organ odwoławczy nie powziął zamiaru do wezwania Skarżącego do uzupełnienia brakującej dokumentacji w ramach postępowania odwoławczego bez konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,
- 5) art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak przekonującego wyjaśnienia podstaw uchylenia decyzji organu l instancji,
- 6) art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie zgodnej z prawem decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę, SKO w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.
Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie powinna rozstrzygać więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazywać ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń.
Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej była decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - uchylająca decyzję Prezydenta Miasta ustalającą warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Powodem uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było m.in. stwierdzenie, że wyżej opisana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, a zatem nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. Dz.U. z 2015r., poz. 199 j.t.), zwanej dalej ustawą o planowaniu.
Uzasadniając swoje stanowisko SKO podniosło, że teren inwestycji nie graniczy z działkami drogowymi składającymi się na drogi publiczne, tj. ul. K. i ul. C., a graniczy z działkami nr [...], [...] oraz [...], [...], objętymi trasą planowanej dopiero drogi dojazdowej. Wymienione działki nie mają charakteru drogi wewnętrznej, brak jest również w aktach uzgodnień między właścicielami tych działek a inwestorem odnośnie zasad korzystania z tych działek mających służyć za drogę dojazdową do drogi publicznej. Organ odwoławczy uznał zatem, że dostęp do drogi publicznej w niniejszej sprawie ma charakter warunkowy, co powoduje, że kryterium dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie zostało spełnione.
Z akt sprawy wynika natomiast, że teren inwestycji kubaturowej ma pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. K. (poprzez drogę dojazdową zaplanowaną na dz. nr [...], [...] obr. [...]) oraz do ul. C. (poprzez wymagający przebudowy parking oraz projektowaną drogę dojazdową do ternu inwestycji na dz. [...], [...], [...] obr. [...]).
Podkreślić w tym miejscu należy, że za wystarczające do przyjęcia, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze publicznej, natomiast kwestie techniczne związane ze zjazdem/wyjazdem nie należą do postępowania w przedmiocie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Gliwicach II SA/Gl 34/10 z 18.11.2010 r., LEX nr 752742). Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r., IV SA/Wa 1433/09, LEX nr 589444).
W ocenie Sadu, przesłanka dostępu do drogi publicznej zrealizowana jest nie tylko w przypadku samego istnienia zjazdu/wjazdu, ale także wówczas, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu/wjazdu. W aktach sprawy znajdują się umowy zwarte pomiędzy inwestorem, a jednostką organizacyjną Gminy (ZIKIT) z dnia 6.06.2013r. (wraz z aneksem z 27.01.2014r.), które dotyczą rozbudowy fragmentu ul. K. od strony wjazdu na teren inwestycji (dz. nr [...] i [...]) oraz zjazdu po trasie projektowanej na dz. nr [...], [...], [...] drogi dojazdowej do ul. C..
Zatem uznać należało, że teren ww. inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. K. i ul. C. poprzez budowę drogi dojazdowej na ww. działkach – zgodnie z ustaleniami wynikającymi z ww. umów. Dostęp ten jest możliwy z wykorzystaniem planowanego zjazdu, którego realizację gwarantuje zawarta o jego budowę umowa na podstawie art.16 ust.1 i 2 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. 2015, poz.460 t.j.). Zwrócić także należy uwagę, zjazd z terenu inwestycji do drogi publicznej - ul. K. planowany jest po działkach [...] i [...] stanowiących własność A. i I. U.. Nie budzi więc wątpliwości, że właściciele działek nr [...] i [...] mają już obecnie dostęp do drogi publicznej ul. K..
Z kolei zjazd z ul. C. zaplanowany został po działkach nr [...], [...], [...] stanowiących własność: A. i I. U. (dz. nr [...], [...], a w przypadku dz. nr [...] są współwłaścicielami wraz z innymi osobami) oraz Skarbu Państwa w zarządzie GDDKiA (dz. nr [...]). Również w tym przypadku, w ocenie Sądu, inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.
W przeciwieństwie do stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela przedstawiony w literaturze pogląd, a także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nie jest prawidłowe żądanie przez organ od inwestora udokumentowania posiadanych praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie tych praw powinno być jednym z warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania prawa do przejazdu przez cudzy grunt byłoby odstępstwem od ustawowej zasady, że przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu. Mogłoby to też narażać inwestora na znaczne koszty, przy braku gwarancji uzyskania warunków zabudowy (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck 2011, s. 513).
Dla podkreślenia słuszności ustaleń organu I instancji w spornym zakresie, warto przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2040/11 (LEX nr 1354928) podkreślił: "że w przypadku braku bezpośredniego dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej, organ orzekający powinien był bowiem najpierw ustalić, czy możliwy jest dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez cudzy grunt, a w przypadku pozytywnej oceny określić w decyzji, jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek uzyskania prawa do korzystania z tego gruntu na cele komunikacyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2011 r., II OSK 1880/10). O ile oczywiście zostaną spełnione pozostałe warunki z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji o warunkach zabudowy określa się bowiem między innymi warunki obsługi w zakresie komunikacji (art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy)."
Również w pozostałym zakresie zarzuty podnoszone przez SKO, dotyczące zgodności z prawem zaskarżonej decyzji organu I instancji, w ocenie Sądu, nie są zasadne. Przede wszystkim podkreślić należy, w obowiązującym systemie prawnym nie ma żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1681/10, LEX nr 758863). Również w orzecznictwie NSA podkreśla się, że "nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać minimalną liczbę miejsc parkingowych. Zgodzić się należy, że art. 54 pkt 2 lit c ustawy nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2009 r., II OSK 1129/08, LEX nr 555744).
W rozpatrywanej sprawie, nieokreślenie przez organ I instancji w sposób szczegółowy ilości miejsc postojowych, które powinny być realizowane w ramach projektowanej inwestycji, zdaniem Sądu nie stanowi to wady uzasadniającej uchylenie wydanej decyzji. Po pierwsze bowiem, jak już wyżej wskazano, żaden przepis nie określa na etapie ustalania warunków zabudowy w jaki sposób należy tą ilość miejsc wyznaczyć co oznacza, że powinna być to ilość wystarczająca do prawidłowego funkcjonowania planowanej inwestycji. Po drugie zaś, to dopiero na etapie sporządzania projektu budowlanego inwestor wskaże konkretną ilość mieszkań, a więc i ilość miejsc postojowych, zgodnie z "Programem obsługi parkingowej dla miasta Krakowa", przyjętych uchwałą Rady Miasta Krakowa z 29.08.2012r., nr LIII/723/12.
Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2015r., sygn. akt II OSK 1508/15 za nietrafny należy uznać pogląd co do obowiązku określenia w decyzji ilości miejsc postojowych/parkingowych. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że żaden przepis prawa nie nakazuje organowi, na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, określania ilości miejsc parkingowych. Kwestia ta będzie bowiem rozstrzygana w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Powołane przez Kolegium rozporządzenie nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Regulacje tego rozporządzenia są uwzględniane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie pozwolenia na budowę. Przecież organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ocenia możliwość udzielenia pozwolenia na budowę planowanego zamierzenia także w aspekcie zabezpieczenia miejsc parkingowych. Wprawdzie z mocy art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 powyższej ustawy decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, lecz przepis ten nie daje podstaw prawnych do wkraczania przez organy w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy w kompetencje przysługujące organom administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (porównaj wyroki NSA: z 12.05.2015 r. II OSK 2435/13; z 5.05.2015 r. II OSK 2399/13; z 7.02.2014 r. sygn. akt II OSK 2151/12 i II OSK 2640/12; z 11.06.2014 r. II OSK 95/13, z 18.06.2014 r. II OSK 128/13; z 27.03.2012 r. II OSK 2448/10).
Zatem wystarczające jest odniesienie się do kwestii miejsc parkingowych/postojowych jak uczyniono to w decyzji organu I Instancji. Zob. również wyrok WSA w Krakowie z 7 kwietnia 2015r., sygn. akt II SA/Kr 1487/14.
Nie można wreszcie podzielić stanowiska SKO, że organ I dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalając warunki zabudowy, pomimo zawarcia przez wnioskodawcę umów dotyczących inwestycji uzbrojenia drogowego, o których mowa w art. 61 ust. 5 wyżej powołanej ustawy.
SKO zakwestionowało "skuteczność" umowy zawartej przez inwestora z Zarządem Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. (umowa z dnia 6.06.2013r., nr [...] wraz z aneksem z 27.01.2014r.), z uwagi na brak w aktach sprawy wiążących uzgodnień w zakresie realizacji inwestycji drogowej z właścicielami działek, przez które inwestycja ta ma przebiegać (tj. dz. nr [...] – stanowiącej współwłasność A. i I. U. i [...] – będącej własnością SP).
Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.
W orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż na gruncie art. 65 ust. 5 u.p.z.p. istotne jest, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji, (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 672/09 publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Lansowane w zaskarżonej decyzji stanowisko, żeby zobowiązać inwestora na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy do uzyskania wiążących uzgodnień z właścicielami ww. działek, wydaje się być co najmniej zbyt rygorystyczne i nadmiernie formalistyczne w sytuacji, gdy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest wymagane wykazywanie nawet prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wskazać bowiem należy, że ww. umowa została zawarta w celu zapewnienia planowanej inwestycji (niedrogowej) realizacji uzbrojenia terenu określonego w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W umowie między inwestorem a ZIKIT określono tryb realizacji inwestycji drogowej, w tym również zasady uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości przewidzianych pod infrastrukturę drogową (tytuł ten ma przysługiwać podmiotowi zarządzającemu drogami, a następnie ma on upoważnić inwestora - jako inwestora zastępczego - do realizacji drogi). Co istotne, bez realizacji ww. inwestycji drogowej, główne zamierzenie nie będzie mogło być zrealizowane.
Mając zatem na uwadze powyższe utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, nie można się zgodzić z poglądem organu odwoławczego, że inwestor jeszcze przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji powinien zostać zobowiązany do uzyskania tytułu prawnego od nieruchomości na których ma być wykonana infrastruktura techniczna. Uznanie zatem przedmiotowej umowy z ZIKIT za niewystarczającą, w świetle treści przepisu art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ocenić należało za wadliwe.
Jako nieuzasadnione należy również ocenić zastrzeżenia organu odwoławczego pod adresem zapewnienia planowanej inwestycji wystarczającego uzbrojenia w media. Zdaniem SKO inwestor powinien legitymować się umową, w której znajdować się będzie postanowienie o zobowiązaniu się przez przedsiębiorstwo wodociągowe do rozbudowy sieci wodociągowej.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela utrwalony już w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych, przy czym zagwarantowanie takie w drodze umowy nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a oznacza posiadanie zapewnienia, gwarancji że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Zapewnieniem tym może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi komunalne według przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9, poz. 43 ze zm.), w którym uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 1361/08, LEX nr 533147).
Niecelowym byłoby wymaganie od inwestora zawierania umów mających na celu realizację uzbrojenia terenu w sytuacji, gdy inwestor nie wie czy w ogóle uzyska decyzję o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 2480/07, LEX nr 519041). Z wszystkich dokumentów pochodzących od jednostek świadczących usługi w zakresie uzbrojenia terenu wynika możliwość zawarcia w przyszłości stosownych umów gwarantujących uzbrojenie terenu i jest to okoliczność wystarczająca dla ustalenia w tym zakresie warunków zabudowy.
Zaprezentowany więc w zaskarżonej decyzji zarzut, że przedłożone przez inwestora na początku postępowania oświadczenia dostawcy energii elektrycznej straciło ważność, nie zasługuje na uwzględnienie. Z oświadczenia tego wynika bowiem, że istniejące uzbrojenie pozwala na realizację zamierzenie, a ponadto nie było przeszkód by organ odwoławczy na zasadzie art. 136 k.p.a. wystąpił o jego aktualizację.
Za słuszne należało ocenić wypunktowane przez SKO zarzuty pod adresem określonych przez organ niektórych parametrów nowej zabudowy. W szczególności wyjaśnienia wymaga kwestia rozbieżności pomiędzy parametrem w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, ustalonym dla nowej zabudowy w przedziale miedzy 11- 13 m (pkt II. 2 d załącznika nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy), a określeniem tego wskaźnika (w przedziale 9-13 m) w wynikach analizy architektoniczno – budowlanej (pkt 3 e załącznika nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy). Zaznaczyć nadto należy, że w aktach administracyjnych znajdują się dwie analizy urbanistyczno-architektoniczne autorstwa E. S. z dnia 25.05.2014r. i z 8.08.2014r. – różniące się między sobą w zakresie ustalenia ww. wskaźnika. W niniejszej sprawie organ administracyjny powinien jednoznacznie określić, które z opracowań będzie stanowiło podstawę rozstrzygnięcia.
Nie może bowiem mieć miejsca sytuacja zaistniała w niniejszym postępowaniu, że organ ustalając warunki zabudowy nawiązuje zamiennie raz do jednego raz do drugiego z ww. opracowań. Z uwagi na to, że w zakresie wskaźnika dot. górnej krawędzi elewacji frontowej między analizami występuje rozbieżność, zatem organ administracyjny w sposób szczególnie wnikliwy powinien dokonać wyjaśnienia tej kwestii. Wydaje się, że organ I instancji przyjął dla ustalenia warunków zabudowy analizę z 8.08.2014., lecz w przypadku określenia wysokości planowanych przyjął, z bliżej nieznanych i nieuzasadnionych przyczyn, ustalenia zawarte w analizie z 25.05.2014r. Kwestia wymaga uzasadnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Kolegium
Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji, uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, winien ponownie rozpoznać wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Organ powinien dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ocenić spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy.
Mając na uwadze powołane okoliczności i uznając zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. za zasadny, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.