Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia 5.05.2008r. znak [...], nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą – murem oporowym, parkingami, drogą dojazdową. Przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym, kanalizacją deszczową, przełożeniem wodociągu, instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., c.o., energii elektrycznej, oświetleniem zewnętrznym oraz przebudową zjazdu z drogi krajowej nr A (nr ewid. działki 1) na działkach nr 2, 3, 4, 5 położonych w J. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w R. (zwana dalej skarżącą) podała, iż "mogą wystąpić trudne do odwrócenia skutki w postaci rozpoczęcia prac budowlanych (...) w ten sposób zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w postaci zainwestowanych środków na budowę co może narazić inwestora na znaczne straty."
Postanowieniem z dnia 27.02.2009r., sygn. akt 1076/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzależnił wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji od uiszczenia przez skarżącą, w terminie 21 dni od daty otrzymania postanowienia, kaucji w wysokości 20000 zł na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji.
Postanowienie to doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącej w dniu 7.05.2009r. Zatem termin do uiszczenia kaucji upłynął bezskutecznie w dniu 28.05.2009r., kaucja nie została bowiem uiszczona. Dodać należy, że w piśmie procesowym z dnia 14.05.2009r. (podpisanym tylko przez Prezesa Spółdzielni) skarżąca stwierdziła, iż nie będzie wnosić kaucji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
W orzecznictwie NSA podkreśla się, że prawo zabudowy (art.4 prawa budowlanego) jest prawem podmiotowym, każdego kto posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w rozumieniu art. 3 pkt 11 prawa budowlanego). "Zdaniem NSA prawo zabudowy stanowiąc realizację konstytucyjnej zasady ochrony własności podlega szczególnej ochronie. Wszelkie ograniczenia w tym zakresie (tj. wprowadzone przez prawo budowlane ograniczenia praw rzeczowych właściciela gruntu) muszą być podyktowane koniecznością ochrony dóbr o szczególnym znaczeniu – np. bezpieczeństwa, zapewnienia odpowiednich warunków zdrowotnych i higienicznych, ochrony środowiska. Powoduje to, iż w każdym przypadku zarówno sama ingerencja w omawiane prawo jak i zakres tej ingerencji musi być usprawiedliwiony dobrem ogółu." (por. A.Skoczylas: "Wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonalności pozwolenia na budowę w świetle orzecznictwa NSA", w: Administracja, 2006r., nr 2, s.24-25)
Stosownie do art.61 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, jednakże Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części tego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Z powyższego wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest odstępstwem od zasady, a przesłanką uzasadniającą wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody, lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Stwierdzić należy, iż wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę w zasadzie nie powoduje trudnych do odwrócenia skutków, zwłaszcza w przypadku takich inwestycji, jak ta będąca przedmiotem skargi. Co więcej niebezpieczeństwo wystąpienia przesłanek przewidzianych w art. 61 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy przede wszystkim inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnosić się także do innych podmiotów. "Kontynuowanie prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, zanim sąd rozstrzygnie wniesioną przez sąsiada skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę, odbywa się wyłącznie ryzyko inwestora, który musi być świadomy, że niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie spowoduje konieczność poniesienia kosztów związanych z rozbiórką wznoszonego obiektu budowlanego." - postanowienie NSA z dnia 3.03.2005r., sygn. akt II OZ 22/05
W przedmiotowej sprawie wskazać należy na regulację szczegółową zawartą w art.35a prawa budowlanego. Zgodnie z tą regulacją w przypadku wniesienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd administracyjny może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenia roszczeń inwestora wynikających ze wstrzymania wykonania decyzji. Przepis ten pełni więc funkcję ochronną w stosunku do "prawa zabudowy" wyrażonego w art. 4 prawa budowlanego daje gwarancję maksymalnego zniwelowania negatywnych skutków sytuacji, w której poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego skarżący zmierza do zablokowania możliwości wykonania uprawnień inwestora w zakresie prawa zabudowy. Dzięki tej regulacji nie przerzuca się na inwestora całego ryzyka wstrzymania wykonania pozwolenia – kaucję w przypadku oddalenia skargi przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora (jednakże gdy skarga zostanie uznana za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi). – por. R. Dziwiński, P. Ziemski: "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2006r., s.186; oraz postanowienie NSA z 3.12.2003r., sygn. akt II SA/Po 572/03
Ustawodawca do uznania sądu administracyjnego pozostawił określenie wysokości kaucji zabezpieczającej roszczenia inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji (art. 739 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35a ust. 4 prawa budowlanego). Brak w tym względzie podstaw do kierowania się przez Sąd stanem majątkowym skarżącego, a raczej o kwestii ustanowienia kaucji i jej wysokości decydować winna jedynie wysokość potencjalnej szkody poniesionej przez inwestora z uwagi na opóźnienie budowy. – por. postanowienie NSA z 3.03.2005r., sygn. akt OZ 10/05
W przedmiotowej sprawie uznając, że nie zachodzą przesłanki wyrządzenia skarżącym szkody niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, Sąd kierował się art. 35a prawa budowlanego i wyznaczył kaucję wysokości 20000 zł (mając na uwadze, że proces realizacji inwestycji jest na samym początku) i uzależniając wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji od uiszczenia przez skarżących tej kaucji.
Ponieważ kaucja nie została uiszcza we wskazanym przez Sąd terminie, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji należało oddalić.
Podsumowując podzielić należy tezę, że podmiotowi korzystającemu z wolnościowego prawa zabudowy należy zapewnić realny system gwarancji przed nieuzasadnioną ingerencją innych podmiotów w tą wolność. (zob. W. Jakimowicz: "Konstrukcja i istota wolnościowego prawa zabudowy", publ. w: Samorząd Terytorialny, 2005r., nr 6, s.59)
Jeżeli więc zgodnie z art. 28 prawa budowlanego wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę stanowi realizację "prawa zabudowy" (art. 4 cyt. ustawy) to należy, uznać, iż wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a ponadto w każdej takiej sytuacji sąd administracyjny powinien rozważyć skorzystanie z możliwości ustalenia kaucji przewidzianej w art. 35a prawa budowlanego – zob. postanowienie NSA z 22.11.2005r., sygn. akt II OZ 1026/05.
Dlatego też mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 35 a prawa budowlanego z 7.07.1994r. (t.j. z 2006r. Dz.U. nr 156, poz.1118 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.