Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z 16 sierpnia 2016 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290) wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. robót budowlanych określonych, jako instalacja urządzeń technicznych stacji bazowej telefonii [...] o numerze [...] na dachu budynku przy ul. [...] w K., działka nr [...] obr. [...]. ewid. Ś..
W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotem zgłoszenia było wykonanie robót budowlanych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w K., polegających na: demontażu istniejącej anteny sektorowej, demontażu istniejących combinerów, montażu elementów antenowej konstrukcji wsporczej nr [...] obejmującej wymianę dwóch segmentów trzonu konstrukcji oraz wymianę kołnierza uszczelniającego [...] montażu projektowanej konstrukcji wsporczej pod anteny sektorowe, montażu 3 projektowanych anten sektorowych, montażu projektowanej obudowy anten sektorowych, montażu 6 projektowanych urządzeń RRU, montażu projektowanej anteny radioliniowej, montażu projektowanego urządzenia sterującego, wymianie istniejącej drabinki kablowej na poddaszu budynku, montażu projektowanego przepustu kablowego [...] montażu projektowanego oraz istniejącego okablowania.
Do zgłoszenia dołączono opracowanie pt. "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" wykonane na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003r. Nr 192 poz. 1883), w którym oznaczono obszary występowania pola elektromagnetycznego, gdzie gęstość mocy pola elektromagnetycznego przekracza wartość 0,1 W/m2 tj. wartość graniczną (dopuszczalną) w miejscach dostępnych dla ludności. Zgodnie z dołączonym opracowaniem sumaryczny obszar pola elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2 obejmuje obszar w odległości do 90,7 m w wyniku kumulacji oddziaływań emitowanych przez anteny zgłaszanej instalacji, tj. nad działkami sąsiednimi, co do których inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a na które to działki oddziałuje zgłaszana inwestycja i może wprowadzać na nie ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie.
Organ uznał, że w przypadku, gdy obszar oddziaływania inwestycji wychodzi poza działki, co do których inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, konieczne jest przeprowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
Od decyzji [...] sp. z o.o. w W. wniosła odwołanie, a Wojewoda decyzją z 29 grudnia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 30 ust. 5 i art. 30 ust.7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 - jednolity tekst ze zmianami), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewoda uznał, że podstawą do wniesienia sprzeciwu w niniejszej sprawie jest art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.
Wyrokiem z 31 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 345/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję Wojewody z 29 grudnia 2016 r. stwierdzając, że zgłaszane roboty budowlane, co do zasady wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem stacje bazowe instalowane na dachu budynku nie stanowią urządzenia, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Pb, ale całkowicie odrębny obiekt budowlany, którego realizacja wymaga pozwolenia na budowę. W takim przypadku ma zastosowane art. 30 ust. 6 pkt 1 Pb, a istniejący obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynika z innej podstawy prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 11 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2242/17 oddalił skargę kasacyjną spółki [...] wniesioną od tego wyroku.
Ponownie rozpatrując odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 13 listopada 2019 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z 16.08.2016 r. nr [...] znak: [...] o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że na podstawie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany oceną prawną wynikającą z prawomocnego wyroku wydanego w sprawie.
Przedmiotem zgłoszenia jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu istniejącego budynku, w miejsce istniejącej stacji, która ma być rozebrana. Stacja ta składać się ma z urządzeń zasilających, sterujących i nadawczo odbiorczych zlokalizowanych w szafach aparaturowych na poddaszu budynku i 3 anten sektorowych i anten radiolinii umieszczonych na konstrukcji wsporczej na dachu budynku. Tak określona inwestycja stanowi budowę obiektu budowalnego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej i stanowi obiekt odrębny od budynku i z nim nie jest związany funkcjonalnie, który nie służy temu budynkowi.
Ponadto przedmiotowa stacja nie jest instalowana na budynku, bowiem jej część, niezbędna do prawidłowego funkcjonowania, znajduje się wewnątrz tego budynku. Z powyższych względów w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 Pb, jak i inne przepisy, w oparciu o które ustawodawca zwolnił niektóre obiektu i roboty budowlane z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Opisaną wyżej decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] Spółka z o.o. w W.. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1. art. 153 p. o p.p.s.a. poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy przepisy prawa uległy zmianie, a mianowicie w dniu 25 października 2019 roku weszła w życie zmiana treści art. 29 ust. 2 pkt.
- 15) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., zwane dalej "P.b.") a zgodnie z 25 ustawy nowelizującej w stanie faktycznym sprawy miał zastosowanie przepis art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b. w nowym brzmieniu;
- 2. art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych wraz z nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę został bezzasadnie wniesiony przez organ I instancji, co winno skutkować jego uchyleniem,
- 3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. z uwagi na nie odniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów Spółki powołanych w odwołaniu od sprzeciwu, nie wyjaśnienie treści przepisów uznanych za podstawę prawną wydanej decyzji przez organy obydwu instancji i nie wyjaśnienie zasadności zastosowania ich w sprawie, a zwłaszcza nie odniesienie się do treści art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b. po zmianie, która weszła w życie w dniu 25 października 2019 roku;
- 4. art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i niewyjaśnienie, a co najmniej nie zawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, w tym niewyjaśnienie w kontekście nowego art. 29 ust. 2 pkt 15) P.b., dlaczego zakres robót budowlanych zgłoszonych do realizacji nie mieści się w hipotezie tego przepisu;
- 5. art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ I i II instancji na podstawie i w granicach prawa,
- 6. art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzanie postępowania odwoławczego w zakresie wynikającym z treści tego przepisu;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 7. art. 30 ust. 6 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), zwanej dalej "P.b." poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy realizacja planowanych robót budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;
- 8. art. 29 ust. 2 pkt.
- 15) P.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 b P.b. poprzez niezastosowanie i wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych, które zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wymagają jedynie zgłoszenia z uwagi na fakt, iż są realizowane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków,
- 9. art. 29 ust. 4 pkt 2) P.b. z uwagi na niezastosowanie w sprawie, podczas gdy wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości o wysokości nieprzekraczającej 3 metry na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania, a nie uzyskania pozwolenia na budowę.
Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o
1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 sierpnia 2016 r. wnoszącej sprzeciw i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla realizowania robót budowlanych,
2) zasądzenie na rzecz Skarżącej od Wojewody zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, a to jest na podstawie normy art. 200 p. o p.p.s.a., a tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych obu instancji – wydana poprzednio decyzja Wojewody z dnia 29 grudnia 2016 r., znak: [...] została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylona wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r., sygn. II SA/Kr 345/17, a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2242/17 oddalił skargę kasacyjną spółki [...] wniesioną od tego wyroku.
Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę przepisów, lecz o istotną zmianę przepisów stanowiących podstawę wydania aktu administracyjnego, będącego przedmiotem wcześniejszej kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku takiej zmiany prawa, która pogląd zawarty w prawomocnym wyroku czyni nieaktualnym.
W okolicznościach niniejszej sprawy faktycznie miała miejsce zmiana przepisu, którego zastosowanie było rozważane w trakcie poprzedniej kontroli sądowej – w art. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019. poz. 1815) zmieniający z dniem 25 października 2019 r. art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej Do postępowań w sprawie zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane w nowym brzmieniu.
Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane w poprzedniej wersji, będącej przedmiotem rozważań WSA i NSA brzmiał: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych".
Nowe brzmienie tego przepisu (od 25 października 2019 r.) to: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych".
Zdaniem strony skarżącej taka zmiana stanu prawnego uzasadnia przyjęcie, że wydane w sprawie wyroki sądów administracyjnych straciły moc wiążącą na podstawie art. 153 p.p.s.a., a planowana inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu zarzut tej nie może odnieść skutku, bowiem mimo zmiany brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane przepis tej w dalszym ciągu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Wniosek taki wynika z uważnej lektury uzasadnień wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W wyroku uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie znalazły się m. in. stwierdzenia: "Zgłoszona przez spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie może być jednak uznana za urządzenie zainstalowane na budynku (...) W ocenie Sądu przedmiotowa stacja bazowa nie jest bowiem elementem wyposażenia budynku mieszkalnego, ani też nie jest urządzeniem związanym funkcjonalnie z takim budynkiem. Stanowi całkowicie odrębny od budynku obiekt budowlany, składający się z urządzenia przekaźnikowego, antenowych konstrukcji wsporczych i samych anten. Tworzy całość użytkową samodzielną i odrębną całość techniczno-użytkową w stosunku do budynku przy ul. [...] w K.. Całość ta składa się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Oznacza to, że realizacja przedmiotowej stacji bazowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę."
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę kasacyjną stwierdził: "Zakres robót budowlanych opisanych w zgłoszeniu dotyczącym przedmiotowej stacji bazowej zasadnie został zakwalifikowany, jako budowa. (...) Stacja bazowa telefonii komórkowej jest niewątpliwie zamierzeniem budowlanym (przedsięwzięciem) zaliczanym do budowli w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, natomiast w świetle przepisów Prawa ochrony środowiska, jako instalacja stanowi zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie emitujących do powietrza pole elektromagnetyczne.
Wobec tego, stację bazową telefonii komórkowej na gruncie przepisów Prawa budowlanego należy traktować, jako obiekt budowlany z wszelkimi tego konsekwencjami, składający się z szeregu urządzeń technicznych, będących instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 1 Pr. bud.). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę (...). Pogląd ten podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie zwracając uwagę, że powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3b Pr. bud. mogą mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie zwiększających mocy samej stacji, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (a także odpowiednio przebudowy, czy rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej".
Omówiona wcześniej zmiana art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane polegała w istocie na doprecyzowaniu, że instalowane urządzenia mogą stanowić albo nie stanowić całości techniczno – użytkowej. Dodatkowo wskazano na instalowanie związanego z urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających. W dalszym jednak ciągu w przepisie tym mowa jest o instalowaniu urządzeń na obiektach budowalnych – podczas gdy w cytowanych wyżej wyrokach przesądzono, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej nie może być uznana za urządzenie zainstalowane na budynku, gdyż stanowi całkowicie odrębny od budynku obiekt budowlany (WSA). Stwierdzono jednoznacznie, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą wymagającą pozwolenia na budowę, a zakres robót budowlanych opisanych w zgłoszeniu dotyczącym przedmiotowej stacji bazowej zasadnie został zakwalifikowany, jako budowa (NSA).
Dlatego też zmiana powołanego przepisu nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie pozbawiała mocy wiążącej wydanych wcześniej prawomocnych wyroków sądów administracyjnych.
Słusznie również Wojewoda zauważył, że w art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane mowa jest o instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, podczas gdy przedmiotowe zgłoszenie obejmowało również urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo – odbiorcze zlokalizowane w szafach aparaturowych umieszczonych na poddaszu budynku (str. 7 dokumentu pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" dołączone do zgłoszenia). Omawiany przepis nie znajdzie, więc w niniejszej sprawie zastosowania także i z tego względu, że przedmiotowa stacja nie jest instalowana na budynku, bowiem jej część, niezbędna do prawidłowego funkcjonowania, znajduje się wewnątrz tego budynku.
W świetle powyższego należało uznać wszystkie zarzuty skargi za nieuzasadnione. W sprawie znajdował zastosowanie art. 153 p.p.s.a., a Wojewoda w zaskarżonej decyzji zastosował go prawidłowo. Nie naruszył również przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego. Wobec powyższego wniesiona skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.