Uzasadnienie
Zaskarżonym obecnie do WSA w Krakowie postanowieniem nr 791/2023 z dnia 12 października 2023 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie ("MWINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 123 oraz art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (dalej "PINB") z dnia 5 czerwca 2023 r. znak: RPE.5011.698.2023.FPU, którym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiono P. P. (skarżący) wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku usytuowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym: [...] obr. [...], jedn. ewid. P. położonej w K..
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 28 stycznia 2021 r. skarżący wniósł cyt.: "o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku usytuowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym: [...] obr. [...] jedn. ewid. P. położonej w K.."
Z informacji Prezydenta Miasta Krakowa wynikało, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości prowadzone było wyłącznie postępowanie, które zakończyło się decyzją nr 958/2013 z 13 maja 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przebudowy instalacji gazowej dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym: [...] przy ul. [...] w K.. Do Prezydenta Miasta Krakowa do dnia odpowiedzi nie wpłynął żaden wniosek o zmianie sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w K..
W tym stanie sprawy zapadł: wyrok WSA w Krakowie z 5 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 224/21, którym Sąd m.in. zobowiązał PINB do wydania aktu albo do dokonania czynności w sprawie wniosku skarżącego z 28 stycznia 2021 r. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") z 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1804/22. W uzasadnieniu ww. wyroku NSA stanął na stanowisku, że zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, jak również, że w sytuacji, gdy mamy do czynienia z jednoznacznym i stanowczym wnioskiem osoby o wszczęcie konkretnego postępowania jurysdykcyjnego, a osoba ta powołuje się na własny interes prawny i go wykazuje, to wówczas reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do pisma informacyjnego.
Jednocześnie NSA wskazał, że trafne jest stanowisko PINB, zgodnie z którym nie można uznać, że art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj.: Dz. U z 2023 r., poz. 682, dalej "p.b.") nie dotyczy wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a tylko wydania decyzji z art. 71 a ust. 4 p.b.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB postanowieniem jak na wstępie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. budynku.
Utrzymując w mocy ww. postanowienie organu I instancji postanowieniem jak wyżej, MWINB wziął pod uwagę istnienie przesłanki o charakterze przedmiotowym uniemożliwiającej wszczęcie postępowania na wniosek skarżącego, która wynika z uregulowanych w art. 72a p.b. (a także art. 53a p.b.) ograniczeń umożliwiających inicjowanie postępowań objętych dyspozycją przywołanych przepisów wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu.
W ocenie organu odwoławczego, przywołane przepisy stanowią lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a., ograniczając tym samym możliwość wszczęcia postępowania we wskazanych w nich sprawach wyłącznie na zasadzie oficjalności. Ograniczeniem tym organ nadzoru budowlanego jest prawnie związany, co oznacza, że nie może prowadzić postępowania na wniosek strony w sprawach wskazanych w ww. przepisach. Ustawodawca jednoznacznie więc przesądził, że w wymienionych sprawach w zakresie sposobu wszczęcia postępowania zasada skargowości nie ma zastosowania. Oznacza to, że w sprawie wydania decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego po dniu 19 września 2020 r. możliwe jest wyłącznie z urzędu. Z uzasadnienia wprowadzonych zmian wynika, że wprowadzenie przepisu art 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie.
Rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu. Należy przyjąć, że wprowadzenie do ustawy - Prawo budowlane dodatkowych przepisów, które konkretyzują sposób wszczynania postępowania stanowiło wyjątek od ogólnej zasady określonej w art. 61 § 1 k.p.a.
Przenosząc powyższe na grunt sprawy, MWINB stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie PINB wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest prawidłowe. W sprawie zaistniała przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania na wniosek skarżącego, która wynika z uregulowań art. 72a p.b. oraz art. 53a p.b., a to wyłączna kompetencja organu do wszczęcia postępowania z urzędu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie:
- - art. 61a § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 72a i art. 71a p.b. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP - poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, a to w następstwie wyrażenia wadliwej oceny prawnej, sprzecznej z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz praworządności, a sprowadzającej się do konkluzji, że postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być wszczęte wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek uprawnionej strony (tu: skarżącego);
- - art. 61a § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 11 art. 144 kpa - poprzez nieuprawnione utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia o charakterze formalnym w sytuacji, w której wcześniej organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego faktycznie wszczął i prowadził w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne w przedmiocie weryfikacji legalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego; organ odwoławczy pominął, że w sprawie wdrożone zostały czynności dowodowe ukierunkowane na weryfikację stawianych przez skarżącego we wniosku zarzutów merytorycznych, co należało uznać za element postępowania wyjaśniającego we wszczętym postępowaniu; skutkiem powyższego była niedopuszczalność orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o normę z art. 61a § 1 k.p.a.; taki sposób procedowania w sprawie wykluczał wydanie zaskarżonego postanowienia przez organ odwoławczy, opartego na treści art. 61a § 1 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia I instancji, które było niedostosowane do aktualnej sytuacji procesowej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym za zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.
Kontrola zaskarżonego postanowienia na podstawie kryterium legalności, wykazała, że jest ono prawidłowe, a skarga bezzasadna.
Istota powstałego pomiędzy stronami sporu sprowadza się do przesądzenia czy art. 72a p.b. stanowi lex specialis w stosunku do art. 61a § 1 k.p.a., co oznacza wyłączność oficjalnego trybu wszczęcia postępowania w badanej sprawie. Zdaniem skarżącego taka interpretacja jest nie do przyjęcia i narusza konstytucyjną zasadę państwa prawa, pozostawia bowiem organom wyłączną decyzję o wszczęciu postępowania w sprawach wymienionych w art. 72a p.b.
Zaakcentowania na wstępie rozważań wymaga, że zaskarżone postanowienie zapadło po wyroku NSA z 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1804/22 utrzymującym w mocy wyrok WSA w Krakowie z 5 maja 2022 r. ze skargi P. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w sprawie znak PINB.050.234.2021.FPU, którym Sąd zobowiązał PINB do wydania aktu albo do dokonania czynności w sprawie wniosku skarżącego z 28 stycznia 2021 r., znak sprawy PINB.050.234.2021.FPU. W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał na trafność stanowiska organów, zgodnie z którym nie można uznać, że art. 72a p.b. nie dotyczy wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a tylko wydania decyzji z art. 71a ust. 4 p.b. Wyrok ten zapadł w tej samej sprawie administracyjnej, czyli w granicach obecnej sprawy, wobec czego zastosowanie znajduje art. 153 p.p.s.a. W konsekwencji ocena prawa wyrażona przez NSA w powyższym wyroku wiąże organy i Sąd w obecnej sprawie.
Sąd orzekający podziela w pełni ww. pogląd oraz stanowisko organów nadzoru budowlanego wyrażone w zaskarżonych orzeczeniach.
Zgodnie z art. 72a k.p.a. postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Powołany przepis stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a., a stanowisko to dominuje w judykaturze. Nowelizacja tego przepisu polega na dodaniu przepisu wskazującego, które postępowania przewidziane przepisami p.b. są wszczynane z urzędu. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Skoro znowelizowane przepisy p.b. określają, że postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku wszczynane jest z urzędu, to znaczy że PINB otrzymując wniosek skarżącego, prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie.
Uzupełniając argumentację organu, stwierdzić należy, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do treści art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego wynika, że w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, organ albo wszczyna to postępowanie albo, w sytuacjach określonych w art. 61a § 1 k.p.a., wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Odpowiadając zatem na zarzut skargi, że skarżący nie może skutecznie wszcząć przedmiotowego postępowania, co narusza jego konstytucyjne prawa, brzmienie art. 72a p.b. nakazuje przyjąć, że skoro postępowanie może zostać wszczęte przez organ wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek strony), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. Jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela, organ wszczyna postępowanie z urzędu jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu normy prawa budowlanego.
W orzecznictwie wyrażono również pogląd, że skoro postępowanie może zostać wszczęte przez organ wyłącznie z urzędu, to w konsekwencji, wniosek o wszczęcie takiego postępowania z urzędu nigdy nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. W takiej sytuacji zaś (a więc w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu), organ nie będzie wydawał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Postanowienie takie organ de facto wydałby sam dla siebie, skoro jest jedynym właściwym podmiotem do zainicjowania postępowania i - po przeprowadzeniu czynności kontrolnych - uznał, że brak jest podstaw do jego wszczęcia. W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII k.p.a. (zob. wyrok NSA z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2402/19, wyrok WSA w Gliwicach z 10 maja 2023 r., II SA/Kr 927/22: CBOSA).
Odnosząc się do tej grupy orzecznictwa, w ocenie Sądu orzekającego, różnica w podejściu jest wyłącznie akademicka, bowiem w obu przypadkach zgadzamy się co do istoty, że skoro w art. 72a p.b. przewidziany jest wyłączny tryb wszczynania postępowania z urzędu, to wniosek o wszczęcie takiego postepowania, nie może zostać uwzględniony i stanowi dla organu nadzoru budowlanego impuls do skontrolowania czy normy prawa budowlanego nie zostały naruszone. W pierwszym przypadku, uznajemy za prawidłową reakcję organu na wniosek obywatela, polegającą na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., co zdaniem Sądu jest dla strony bardziej korzystne, bo doprowadza do sądowej kontroli reakcji organu na wniosek obywatela o wszczęcie postępowania. W drugim zaś reakcją organu jest działanie na podstawie trybu skargowego przewidzianego w Dziale VIII k.p.a., skoro żaden przepis prawa nie przewiduje wydania postanowienia o braku podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
To podejście zaś, nie daje stronie możliwości sądowej kontroli działania organu, bowiem na rozstrzygnięcie organu wydanym w trybie skargowym przewidzianym w Dziale VIII k.p.a. skarga nie przysługuje. Finalnie, w obu sytuacjach, organ nie może wszcząć postępowania na wniosek strony, ale nadal zobowiązany jest do skontrolowania czy wniosek ten nie jest zasadny.
Kwestia rozbieżności w orzecznictwie w odniesieniu do sposobu wszczynania postępowania na podstawie art. 72a p.b. jest analogiczna do tej, która powstała w związku z brzmieniem art. 53a p.b. Obszernie w tej kwestii wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 25 lipca 2023 r. sygn. II OSK 814/22, ważąc argumenty odnoszące się do obu stanowisk. Sąd w niniejszym składzie podziela zaprezentowane w tym wyroku stanowisko, zgodnie z którym "zakładając zatem racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, iż wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane dodatkowego przepisu, który konkretyzuje sposób wszczynania postępowania stanowiło wyjątek od ww. ogólnej zasady określonej w art. 61 § 1 k.p.a. W przeciwnym razie brak byłoby jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla wprowadzenia takiego przepisu, który stanowiłby (przy wykładni takiej jak została dokonana przez Sąd pierwszej instancji) de facto powtórzenie ogólnej zasady inicjowania spraw na zasadzie oficjalności oraz na wniosek.
Taka wykładnia omawianego przepisu wynika dodatkowo z uzasadnienia projektu wprowadzonych zmian, w którym wskazano, że "rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek" (Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121, s. 50). I wreszcie za taką interpretacją ww. przepisu opowiadają się autorzy komentarzy do ustawy Prawo budowlane. Taką wykładnię zaproponowano bowiem zarówno w "Prawo budowlane. Komentarz. Pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego" (10. Wydanie C.H. Beck str. 638 i n.) jak i w "Prawo budowlane.
Komentarz aktualizowany" Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.) (Opublikowano: LEX/el. 2023) oraz w "Prawo budowlane Komentarz" pod red. Dominika Sypniewskiego (Opublikowano: WKP 2022)."
Dodatkowo w wyroku z dnia 2 marca 2023 r. sygn. II OSK 1804/22 wydanym w związku ze skargą na bezczynność PINB w przedmiotowej sprawie NSA wskazał, że "zgodnie z art. 72a P.b. postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w (...) art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Regulacja ta, co trzeba podkreślić, odwołuje się do wymienionych "postępowań w sprawie wydania decyzji", a więc wymienia te postępowania poprzez wskazanie ich finalnych rozstrzygnięć. Postępowanie w sprawie wydania decyzji z art. 71a ust. 4 P.b. uregulowano w całym art. 71a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt, że w art. 72a P.b. wskazano na "decyzję, o której mowa w art. 71a ust. 4 P.b." nie uzasadnia tezy, że ten pierwszy przepis miałby mieć zastosowanie tylko do końcowej części postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przeciwnie, "Postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w (...) art. 71a ust. 4" P.b., to całe postępowanie z art. 71a P.b., gdyż to ono, jako takie, jest postępowaniem jurysdykcyjnym mogącym zakończyć się (choć nie zawsze - por. art. 71a ust. 2 P.b.) nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego."
Podsumowując, w przedmiotowej sprawie zaszła przesłanka uniemożlwiająca wszczęcie postępowania na wniosek skarżącego na podstawie art. 61 k.p.a., a to przeszkoda prawa w postaci art. 72a p.b., który przewiduje wyłączność trybu oficjalnego w badanej sprawie. Zatem jako prawidłowe należy ocenić wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym Sąd nie podzielił żadnego z zarzutów skargi.
W tym stanie sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.