Uzasadnienie
Starosta Krakowski decyzją z dnia 3 czerwca 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 142 o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku E. B., E. C., L. B. i D. B. orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0887 ha (powstałej z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...]) położona w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...], na rzecz:
1/ E. B. (c. S. i J.) - w 1/4 części, 2/ E. C. (c. S. i J.) - w 1/4 części, 3/ L. B. (s. M. i W.) - w 1/4 części;
4/ D. B. (c. M. i W.) - w 1/4 części oraz o zobowiązaniu osób wymienionych do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 131,00 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, czyli po 32,75 zł każdy.
W uzasadnieniu organ podniósł, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że będące przedmiotem niniejszego postępowania działki: nr [...] i nr [...] (powstałe z podziału działki nr [...]) oraz działki: nr [...], nr [...] i nr [...] zgodnie z wpisami w księgach wieczystych: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] stanowią własność Gminy Miejskiej Kraków. Prawomocnym orzeczeniem Województwa Krakowskiego z dnia 26 października 1929 r. wywłaszczono na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w gm. kat. Czyżyny m.in. parcelę l. kat. [...] obj. Iwh [...], b. gm. kat. [...] Na podstawie dokumentacji opisanej poniżej ustalono, iż w dniu wywłaszczenia przedmiotowa parcela stanowiła własność M. T.. W trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie udało się odnaleźć wskazanego orzeczenia, dlatego fakt wywłaszczenia został ustalony w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy odpis wniosku Prokuratorii Generalnej w Krakowie Wydział I Administracyjny z dnia 10 grudnia 1930 r. do Sądu Powiatowego w Krakowie "o oznaczenie odszkodowania za wywłaszczone grunta".
Zgodnie z sentencją powyższego wniosku: "Prawomocnymi orzeczeniami Województwa z dnia 26.10.1929 r. wywłaszczono na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w gm. kat. Czyżyny cały kompleks gruntów. W szczególności wywłaszczono z realności objętej Iwh [...] stanowiącej własność M. T., z parceli gruntowej l. kat. [...] przestrzeń o powierzchni 28 a 63 m2 (...)". Ponadto ze zbiorów Archiwum Państwowego w Krakowie pozyskano dokument oznaczony jako "Podział parcel gruntowych wywłaszczonych pod rozszerzenie lotniska wojskowego w gminie katastralnej Czyżyny" wydany przez Urząd Katastralny w Krakowie dnia 11 maja 1933 r., w którym w poz. 22 widnieje wpis: "z Iwh [...] całą pgr. l. kat. [...] o powierzchni 28 ar 63 m2". Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłankami zwrotu nieruchomości są po pierwsze - wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, po drugie - objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonych (lub ich części) tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po trzecie - zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy, który formułuje legalną definicję stanu zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie wyżej przedstawione przesłanki muszą zaistnieć łącznie. Organ podał, że w analogicznej sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 23 stycznia 2009 r. sygn. akt. II SA/Kr 1118/08. W uzasadnieniu wyroku Sąd odniósł się do ustalenia celu wywłaszczenia przez organ prowadzący postępowanie. Sąd wskazał iż: nie ma tożsamości między wywłaszczeniem terenu na cele lotniska wojskowego, a wywłaszczeniem na cele lotniska cywilnego lub na cele cywilne istniejącego lotniska". Argumentując powyższe Sąd stwierdził, iż wywłaszczenie orzeczeniem Województwa Krakowskiego z dnia 26.10.1929 r. nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymania w ruchu kolei żelaznych. Takie zastosowanie podstawy wywłaszczenia przewidywał przepis art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1928 r. Nr 23, póz. 202).
Zgodnie z tym przepisem do czasu wydania ogólno-państwowej ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości ze względów wyższej użyteczności, wywłaszczenie w przypadkach przewidzianych tym rozporządzeniem, następuje: w Warszawie i w województwach: białostockiem, kieleckiem, lubelskiem, łódzkiem, nowogródzkiem, poleskiem, warszawskiem, wileńskiem i wołyńskiem w trybie przewidzianym w dekrecie z dnia 7 lutego 1919 r. w przedmiocie przepisów tymczasowych o wywłaszczeniu na użytek dróg żelaznych i innych dróg komunikacyjnych lądowych i wodnych oraz wszelkich urządzeń użyteczności publicznej, w województwach: poznańskiem i pomorskiem - w trybie ustawy o wywłaszczeniu własności nieruchomej z dnia 11 czerwca 1874 r., w województwach: krakowskiem, Iwowskiem, Stanisławowskiem i tarnopolskiem w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymania w ruchu kolei żelaznych.
Oznacza to, że wskazane rozporządzenie o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli określało dopuszczalne cele wywłaszczenia, a tryb tego wywłaszczenia określa ustawa z 18 lutego 1878 r. Przepis art. 43 rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli wskazywał, iż w drodze wywłaszczenia można było nabywać tereny, przeznaczone na cele określone w art. 10 pkt l lit. a, b i c oraz w art. 11 lit. a, a także skrawki gruntów nienadających się do zabudowania w myśl przepisów obowiązujących lub według planu zabudowania, o ile takie skrawki zostały utworzone przez linie zabudowania. Pomijając dopuszczalność wywłaszczenia skrawków terenów nienadających się do zabudowania, to w 1929 r. celem wywłaszczeń mogła być: a/ budowa wszelkich arterii komunikacyjnych, razem z urządzeniami pomocniczymi (art. 10 pkt 1 lit. a i art. 11 lit. a rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli); b/ budowa budynków, zakładów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 10 pkt 1 lit. b rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli); c/ budowa placów publicznych, skwerów, parków, ogrodów, placów sportowych i innych podobnych urządzeń, przeznaczonych do użytku publicznego (art. 10 pkt 1 lit. c rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli).
Wskazane przepisy nie zawierają przeszkód wywłaszczenia na cele lotniska cywilnego jako arterii komunikacyjnej z urządzeniami pomocniczymi bądź urządzeniami przeznaczonymi do użytku publicznego. Należy zatem przyjąć, że gdyby w październiku 1929 r. zamierzano wywłaszczyć na cele budowy części cywilnej lotniska (lub lotnisko cywilne), to znalazłoby zastosowanie takie właśnie rozstrzygnięcie w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Zaznaczyć należy także, iż z dniem 18 maja 1928 r. (17 miesięcy przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu) weszło w życie rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 14 marca 1928 r. o prawie lotniczem, które w art. 23 przewidywało możliwość wywłaszczenia terenu pod budowę lub powiększenie lotniska. Lotnisko wojskowe nie było zaś tożsamym z lotniskiem cywilnym i wynikało to wprost z obowiązujących wówczas przepisów. Za monografią Mieczysława Mikulskiego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w przywołanym powyżej wyroku na podstawie informacji o przeniesieniu cywilnego dworca lotniczego pod koniec 1931 roku a także dołączonych do opracowania map wskazał na cywilny charakter lotniska w jego południowo-wschodniej części.
Nie można zatem uznać, że rozszerzenie lotniska służyło celom wojskowym i w ten sposób zrealizowano cel wywłaszczenia. Ustalono, iż znajdująca się w aktach sprawy mapa obrazująca chronologię budowy lotniska (schemat przemian historycznych terenów dawnego lotniska Rakowice - Czyżyny w Krakowie) stanowi załącznik graficzny do opracowania "Zarys historii zespołu lotniska, opis do studium jednostek architektoniczna - krajobrazowych" z roku 1998 opracowanego pod kierownictwem prof. dr hab. inż. arch. Marii Łuczyńskiej - Bruzda a także dr inż. arch. Krzysztofa Wielgusa w Instytucie Architektury Politechniki Krakowskiej w Zakładzie Krajobrazu Otwartego i Budowli Inżynierskich. Dokument ten potwierdza datowanie powstania hangaru położonego w pobliżu przedmiotowej nieruchomości i zagospodarowania terenu wokół niego w latach 1925-1931. Zaznaczona jest na nim również linia przerywana opisana jako "Bocznica kolejowa od stacji Czyżyny".
Na podstawie mapy z projektem podziału nr [...] z dnia 11.08.2014 r. wykonanej przez geodetę uprawnionego A. G. ustalono, iż działka nr [...] podzieliła się na działki: nr [...], nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.. Na podstawie wykonanej w dniu 20.11.2015 r. przez geodetę uprawnionego M. K. (przyjętej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30.11.2015 r. za nr [...]) kompilacji mapy ewidencyjnej z mapą katastralną oraz z ww. niezatwierdzonym projektem podziału działki nr [...] ustalono, iż nowowydzielona działka nr [...] w całości odpowiada części parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...]. Na podstawie porównania kompilacji map przedstawiającej wywłaszczoną parcelę katastralną oraz opisanego powyżej opracowania M. Mikulskiego ustalono, iż działka nr [...], w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] znajdowała się dokładnie na terenie opisanej powyżej bocznicy kolejowej.
Na mapie nr 7 stanowiącej załącznik do "Monografii..." M. Mikulskiego zatytułowanej jako: "Położenie cywilnego portu lotniczego Kraków - Czyżyny rok 1932" zaznaczono wyraźnie granice lotniska, dworzec lotniczy oraz drogę łączącą miasto z lotniskiem. Na powyższej mapie zaznaczono również bocznicę kolejową stanowiącą dojazd do nowego dworca lotniczego. Wskazane połączenia drogowe i kolejowe są niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania nowo utworzonego dworca lotniczego w południowo - wschodniej części lotniska. W piśmie z dnia 2.08.2001 r. Dyrektor Muzeum Lotnictwa Polskiego w Krakowie wskazał, iż: "Muzeum nie posiada precyzyjnych planów własnościowych ani dokumentów wykupu gruntów -zwłaszcza w zakresie południowo - wschodniej granicy przedwojennego lotniska. Pragniemy podkreślić, iż była to strefa rozwojowa pola wzlotów i do ostatnich dni II Rzeczypospolitej trwały postępowania wywłaszczeniowe w tej strefie (...).
Centralną pozycję we wskazanym obszarze zajmował cywilny port lotniczy. Na wykup ziemi i inwestycje łożyło Ministerstwo Komunikacji, nie zaś Min. Spraw Wojsk. Zespół cywilnego portu lotniczego Kraków ok roku 1932 połączony był jedynie wąską drogą kołowania z właściwym polem wzlotów. Do 1939 roku okoliczne tereny zostały jednak dokupione, co przesunęło granicę lotniska na wschód." W powyższym piśmie dokonano również przybliżonej interpretacji użytkowania lotniczego działek do roku 1939. Ponadto podkreślono, iż zarówno działki faktycznie wywłaszczone, jak i dopiero oczekujące na wywłaszczenie w roku 1939 traktowane były jako jedna całość pod względem funkcjonalnym. Lotnicza eksploatacja wyprzedzała wykup gruntów, te z kolei poprzedzały nieraz wieloletnie dzierżawy". W powyższym piśmie nie uwzględniono działek położonych na południe od ulicy [...], która powstała w latach późniejszych oraz samej działki tej ulicy.
Wskazano natomiast, iż m.in. działka nr [...] stanowiła "pas przyłączy komunikacyjnych portu (droga, bocznica kolejowa, pasy zieleni)". Działka nr [...] również stanowi część parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z dokumentem "Monografia..." M. Mikulskiego pas przyłączy komunikacyjnych portu znajdował się pomiędzy "Dworcem lotniczym" a drogą biegnącą z Krakowa "do Mogiły" tj. obecną aleją [...]. Tym samym zarówno działka nr [...], będąca przedmiotem niniejszej decyzji jak i działka nr [...] - obie powstałe z parceli 1. kat. [...] b. gm. kat. [...] w 1932 roku znajdowały się we wskazanym pasie komunikacyjnym. Przedstawiony w powyższym wyroku pogląd prawny a także materiały i dowody zgromadzone w postępowaniu wskazują, iż na przedmiotowym terenie w terminach wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie były prowadzone żadne prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, określonego jako rozszerzenie lotniska wojskowego.
Nie było to możliwe z uwagi, iż na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano inny cel w postaci budowy drogi dojazdowej i bocznicy kolejowej do cywilnego dworca lotniczego. Wobec powyższego zawnioskowaną do zwrotu nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), poł. w ob. [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] należy uznać za zbędną na cel wywłaszczenia określony w prawomocnym orzeczeniu Województwa Krakowskiego z dnia 26 października 1929 r., w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w związku z tym należy orzec ojej zwrocie. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] działka nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. stanowi własność Gminy Kraków. W związku z powyższym stan prawny zwracanej działki również nie stanowi przeszkody do zwrotu.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina Kraków podnosząc, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano infrastrukturę dworca lotniczego jako części lotniska cywilnego, które powstało w ramach lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej decyzji z władzami wojskowymi. W ocenie strony odwołującej się, zrealizowanie na przedmiotowej nieruchomości infrastruktury lotniska cywilnego w ramach poszerzenia lotniska wojskowego należy uznać za realizację celu wywłaszczenia, względnie za jego "dopuszczalną modyfikację", niezmieniającą charakteru pierwotnie planowanej inwestycji, co zdaniem strony odwołującej się również nie pozwala na uznanie tej nieruchomości za zbędną na cel wskazany w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 22 lipca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.
Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby, to znaczy spadkobiercy jej poprzedniej właścicielki, M. T. tj.: E. B., E. C., L. B. i D. B.. Po drugie zaś, powyższa nieruchomość może zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jej nabycie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na mocy orzeczenia Województwa Krakowskiego z 26 października 1929 r. wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych zgodnie z art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Jak ustalił organ I instancji, celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była realizacja (poszerzenia) lotniska wojskowego na jej terenie.
Z kolei zarówno zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy (w szczególności zaś treść cytowanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu opracowania autorstwa Mieczysława Mikulskiego pt. "Monografia Cywilnego Portu Lotniczego Kraków-Czyżyny" z lipca 1962 r. oraz treść publikacji "Atlas Lotnisk Polskich" z 1933 r.), jak i ocena prawna zawarta w wydanym w analogicznej sprawie wyroku WSA w Krakowie z 23 stycznia 2009 r., sygn.: II SA/Kr 1118/08, dotyczącej nieruchomości, która również została wywłaszczona na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w Czyżynach orzeczeniem Województwa Krakowskiego z 26 października 1929 r., przemawiają za uznaniem, iż funkcjonujący do momentu wybuchu II wojny światowej port lotniczy w Czyżynach był w istocie lotniskiem cywilnym, a tym samym nie można uznać go za realizację celu wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem Województwa Krakowskiego z 26 października 1929 r. tj. poszerzenie lotniska wojskowego w Czyżynach.
Choć powyżej powołane orzeczenie WSA w Krakowie nie wiąże formalnie organów rozpatrujących niniejszą sprawę, gdyż to nie na jej gruncie ono zapadało, to zdaniem organu odwoławczego, okoliczność, że zostało ono wydane w sprawie o zasadniczo zbieżnym stanie faktyczno-prawnym, to biorąc pod uwagę autorytet orzeczniczy sądów administracyjnych, nie pozostaje bez wpływu również i na ocenę realizacji celu wywłaszczeniu w przedmiotowym postępowaniu. Należy jednocześnie zauważyć, iż na zasadność powyższego stwierdzenia zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia nie ma wpływu wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11. Skoro bowiem w przedmiotowej sprawie w ogóle nie można mówić o zrealizowaniu celu wywłaszczenia określonego jako "poszerzenie lotniska wojskowego", gdyż funkcjonujące na tym obszarze lotnisko miało charakter cywilny, to wykładnia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, zaprezentowana w tym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, pozostaje bez wpływu na uznanie przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel jej wywłaszczenia.
W świetle powyższego należało stwierdzić, iż niezasadnym jest zarzut odwołania, jakoby realizacja inwestycji rodzajowo (jakościowo) innej od wskazanej w orzeczeniu wywłaszczeniowym, mogła zostać uznana za "dopuszczalną modyfikację" pierwotnego celu wywłaszczenia. W świetle powyższego należało stwierdzić, iż w związku ze stwierdzeniem zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem Województwa Krakowskiego z 26 października 1929 r., tj. na poszerzenie lotniska wojskowego w Czyżynach, brak jakichkolwiek przeszkód (w tym prawnych) do jej zwrotu na rzecz spadkobierców jej poprzedniej właścicielki, a zatem jako prawidłową należało ocenić zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego. W opinii organu odwoławczego, co do zasady prawidłowym było również rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie rozliczeń związanych ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości. Waloryzację kwoty odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia tej nieruchomości dokonano dopiero od roku 1950, bowiem pomimo tego, że ww. odszkodowanie zostało wypłacone w roku 1934 (póz. 22 pokwitowania z 19 kwietnia 1934 r.), to wobec brzmienia art. 227 u.g.n., który stanowi, iż do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, oraz faktu, iż taki organ jak Prezes Głównego Urzędu Statystycznego istotnie został powołany w roku 1946 i dopiero w roku 1950 ogłosił pierwsze wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, przyjęte w tym zakresie przez organ I instancji stanowisko również uznać należało za prawidłowe.
Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła gmina Miejska Kraków zarzucając naruszenie:
1/ art. 7 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do ustalenia, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem Województwa Krakowskiego z dnia 26 października 1929 r. w celu poszerzenia lotniska wojskowego, które faktycznie pełnio rolę lotniska cywilnego, podczas gdy zmiana z lotniska wojskowego na lotnisko cywile mieści się w modyfikacji celu wywłaszczenia i nie stanowi odstąpienia od realizacji celu wywłaszczenia;
2/ art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, że na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia;
3/ art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia skutkujące obowiązkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej poprzednich właścicieli, podczas gdy zmiana przeznaczenia nieruchomości z lotniska wojskowego na lotnisko cywilne mieści się w modyfikacji celu wywłaszczenia i nie stanowi odstąpienia od realizacji celu wywłaszczenia.
W uzasadnieniu podniesiono, że w roku 1923 r. powstał na wojskowym lotnisku w Rakowicach trzeci w Polsce po Warszawie i Lwowie cywilny port lotniczy. Dotychczasowe lotnisko wyłącznie wojskowe, stało się obiektem wojskowo – cywilnym. Przy czym należy zaznaczyć, że lotnisko cywilne powstało w ramach infrastruktury lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej decyzji z władzami wojskowymi. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocenia legalności decyzji o zwrocie nieruchomości. Nieruchomość ta została wywłaszczona w 1929 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymania w ruchu kolei żelaznych, w związku z art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli na cele budowy lotniska wojskowego. Zdaniem organów obu instancji nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, ponieważ na przedmiotowej działce została zrealizowana infrastruktura drogowa i kolejowa (droga dojazdowa i bocznica kolejowa) dworca lotniczego – cywilnego.
Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to jest wadliwe. W ocenie sądu na pełną aprobatę zasługuje pogląd jaki w analogicznej sprawie (dotyczyła innej działki wywłaszczone na ten sam cel co działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania, na której zrealizowano także elementy infrastruktury lotniska cywilnego) zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2017 r. I OSK 1958/16. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, iż "przedmiotowa sprawa (I OSK 1958/16) dotyczy wywłaszczenia dokonanego jeszcze w 1929 r. a zatem przed niemalże wiekiem. Z uwagi zaś na tak znaczny upływ czasu (w tym brak samego orzeczenia wywłaszczającego), a także fakt, iż w 1939 r. wybuchła II Wojna Światowa, która z oczywistych względów wpłynęła na sytuację w Państwie, okoliczności takie, jak cel wywłaszczenia oraz związana z nim jego realizacja, mogą być w tym przypadku ustalane jedynie w oparciu o nieliczne dowody pośrednie.
Skutkuje to m. in. tym, że w powołanych wyżej wyrokach cel wywłaszczenia był tak różnie określany. Generalnie wiązał się on z budową (przebudową, poszerzaniem) lotniska, a którego charakter był sporny (wojskowe, cywilne, czy cywilno-wojskowe). (...) Skład obecnie orzekający pragnie podnieść, że z uwagi na bezsporny postęp myśli technologicznej, jaki nastąpił pomiędzy datą wywłaszczenia a czasami obecnymi, nie można takiej samej miary stosować do lotnisk, które powstawały w latach 20-tych i 30-tych ub. wieku, jak do lotnisk budowanych aktualnie. Jest rzeczą oczywistą dla wszystkich, że w tamtym okresie czasu w Polsce zarówno ilość samolotów pasażerskich jak i wojskowych a także ich wymagania techniczne, a co za tym idzie, wymagania dotyczące lotnisk, są nieporównywalne z obecnymi. Z tego powodu, chociaż dawne przepisy prawne – ze względów w pełni zrozumiałych - różnicowały podział na lotniska cywilne i wojskowe, to jednak należy wspomnianą wyżej specyfikę w niniejszej sprawie uwzględnić.
Decydujące bowiem w tej sytuacji znaczenie ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania (rozbudowania, poszerzenia) lotniska. Okoliczność zaś, kto był jego w danym momencie dysponentem i jaki zakres ta dyspozycja miała – w realiach analizowanego stanu faktycznego - jest rzeczą wtórną".
W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę uznać należało by, że do realizacji celu wywłaszczenia doszło. Na działce będącej przedmiotem niniejszego postępowania została zrealizowana infrastruktura lotniskowa. Rzeczą drugoplanową, nieistotną z punktu widzenia żądania zwrotu nieruchomości jest to, czy lotnisko wykorzystywane było woskowo, cywilnie czy też w sposób mieszany. Niewielka modyfikacja celu wywłaszczenia z całą pewnością nie świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia. Zwraca na to uwagę także Naczelny Sąd Administracyjny w prawie I OSK 1958/16 przytaczając inne orzeczenia NSA gdzie podobny pogląd zaaprobowano (wyroki NSA z dnia: 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14 i 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zwraca uwagę na jeden jeszcze aspekt sprawy. Mianowicie ocenie sądu podlega decyzja o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej w 1929 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymania w ruchu kolei żelaznych. Zdaniem sądu do tego aktu prawnego nie znajdują zastosowania przepisy art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm. (dalej; ustwa). Zasadną jest, że każda ustawa – także ustawa o gospodarce nieruchomościami, reguluje kompleksowo stosunki prawne, jakie pod jej rządami zostały ukształtowane. Odnośnie wywłaszczenia nieruchomości, ustawa przewiduje możliwość jej zwrotu, w razie spełnienia przesłanek w tej ustawie określonych (przesłanek zbędności). Co do zasady więc, przesłanki te (zwrotu) mogą się ziścić jeżeli nieruchomość wywłaszczona na podstawie tej ustawy okazała się być zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu jej przepisów.
Skutki wywłaszczenia realizowanego na podstawie innych aktów, w tym możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, co do zasady należy więc oceniać przez pryzmat przepisów w oparciu o które wywłaszczenia dokonano. Inne rozwiązanie tj. stosowanie przepisów aktualnie obowiązujących do stanów faktycznych zaistniałych pod innym stanem prawnym możliwe jest tylko, gdy przepis szczególny lub derogacyjny tak stanowi. Przepisem takim (przepisem szczególnym) jest art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Przepis ten stanowi, iż przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustaw z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz.
- 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego (ust 1).
- 2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:
- 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172);
- 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31);
- 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.) (ust. 2).
Jedynie zatem do odjęcia własności co do których ustawa o gospodarce nieruchomościami używa w art. 216 ust 1 terminologii "przejętych lub nabytych" a dokonanych na podstawie wymienionych w tym przepisie aktów, można odpowiednio stosować przepisy ustawy w zakresie zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia i w oparciu o przesłanki w tej ustawie określone a które to przesłanki nie były uwzględnione w aktach prawnych na podstawie których wywłaszczenia dokonywano lub były określone w sposób odmienny, choćby częściowo jak np. w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stanowisko takie w orzecznictwie było wyrażane (por. wyroki NSA z 3 października 2000 r., IV SA 2179/98 i z 21 listopada 2000 r., IV SA 2172/00, z 26 października 2004 r. OSK 771/04, z 10 lutego 2011 r. I OSK 537/10) jak i w doktrynie (zob. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 1998, s. 177-178).
Takie też stanowisko zaakceptował Trybunał Konstytucyjny który w wyroku z dnia 24 października 2001 r. orzekł, iż art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543):
- 1) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13; zm.: z 1946 r. Nr 49, poz. 279; z 1957 r. Nr 39, poz. 172; z 1958 r. Nr 17, poz. 71 i 72; z 1968 r. Nr 3, poz.
- 6) jest zgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
- 2) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. z 1948 r. Nr 35, poz. 240; zm.: z 1957 r. Nr 39, poz. 172) jest niezgodny z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku TK nawiązując do orzecznictwa sądów administracyjnych, ale także wcześniejszych orzeczeń Sądu Najwyższego, wskazuje, iż wyliczenie zawarte w art. 216 ustawy z 1997 r. jest traktowane jako wyliczenie o charakterze enumeratywnym, co wyklucza możliwość rozszerzającej wykładni tego przepisu, czy - tym bardziej - stosowania analogii, a tym samym wyklucza odnoszenie zasady zwrotu do innych sytuacji, w których doszło do odjęcia własności, a nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w przepisie lub akcie, który był podstawą tego odjęcia.
Stanowisko to zasługuje na pełną aprobatę. Jeżeli doszło do odjęcia własności nieruchomości na podstawie aktu prawnego nie wymienionego w przepisie art. 216 ustawy, brak podstaw by oceniać czy nieruchomość ta okazała się zbędna na cel wywłaszczenia (celu określonego w akcie, który własność tą odejmował) – co za tym idzie, brak podstaw prawnych by w oparciu o przepisy ustawy aktualnie obowiązującej dokonywać zwrotu tej nieruchomości.
Znany jest sądowi wyrażany w orzecznictwie i doktrynie podgląd, że przepisy działu II ustawy w zakresie zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia stosuje się do wszystkich nieruchomości przejętych na podstawie aktów wywłaszczenia, jakie w przeszłości dokonano, także w oparciu o przepisy niewymienione w art. 216 ustawy. W ocenie sądu jednakże pogląd ten nie jest prawidłowy z przyczyn o których mowa wyżej. Zwrócić też należy uwagę iż art. 216 nakazuje stosować odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów w nim wymienionych oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Jeżeli zatem do każdego aktu wywłaszczenia należy (bez wyraźnej podstawy prawnej) stosować odpowiednio przepisy o zwrocie nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, to w jakim celu ustawodawca odrębnie wymienia w art. 216 ustawy nieruchomości wywłaszczone na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, oraz w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Zabieg ten byłby pozbawiony jakiejkolwiek racji i uzasadnienia prawnego.
Zwrócić też należy uwagę, iż akt wwłaszczenia według aktualnie obowiązującej ustawy ma zupełnie inny charakter niż akty, w oparciu o które w przeszłości odejmowano własność na cele publiczne a nazywane także wywłaszczeniem. Aktualnie wywłaszczenie to akt indywidualny z jasno określonym celem publicznym, na jaki ma być ono dokonane i polega na pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W przeszłości wywłaszczenie było często aktem zbiorowym (skierowany był do wielu podmiotów) a cel na jaki wywłaszczenia (odjęcia własności) dokonywano, określany był na ogół w bardzo ogólnikowy sposób. Różnica w charakterze wywłaszczenia dokonywanego na podstawie aktualnych przepisów i aktów w oparciu o które w przeszłości, na podstawie nieobowiązujących już przepisów dokonywano wywłaszczeń lub innych aktów odjęcia własności, jest okolicznością tym bardziej uzasadniającą pogląd by odpowiednie stosowanie przepisów art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odnosić tylko do wywłaszczeń i innych aktów odjęcia własności (przejęcia lub nabycia) dokonanych na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy.
Nie podzielając nawet poglądu prawnego wyżej zaprezentowanego, uznać by zatem należało (o czym mowa wyżej), iż realizacja celu wywłaszczenia jakim ogólnie była realizacja lotniska (kwestia charakteru tego lotniska ma charakter drugoplanowy) na podstawie aktu wydanego przed drugą wojną światową i w oparciu o dziewiętnastowieczne przepisy, była jednak dokonana. Oceny realizacji celu wywłaszczenia dokonanych na podstawie "starych" aktów prawnych nie można bowiem dokonywać przy stosowaniu tych samych standardów, które obowiązują obecnie.
Mając na uwadze powyższe okoliczności orzeczono jak w sentencji.