Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 27 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1127/22

Uzasadnienie

Skarżący C. P. i B. P., działając przez pełnomocnika adwokata M. W., złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Jerzmanowice – Przeginia: z dnia 15 grudnia 2003 r., numer XVll/166/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Jerzmanowice – Przeginia w obszarze sołectwa Szklary (publ. Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 13 lutego 2004 r, numer 31, pozycja 394 - zwanej dalej w skrócie uchwałą nr XVII/166/03) wraz z uchwałami zmieniającymi Rady Gminy Jerzmanowice - Przeginia w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego numer XIII/66/07 z dnia 24 września 2007 r. (publ. Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 24 września 2007 r., numer 866, pozycja 5692 - zwaną dalej w skrócie uchwałą nr Xlll/66/07) oraz numer L/327/2018 z dnia 28 maja 2018 r. (publ. Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 11 czerwca 2018 r., pozycja 4207 - zwaną dalej w skrócie uchwałą nr L/327/2018) — w części, a to co do:

§ 7 ust. 2 pkt 1 lit. j MPZP Szklary w brzmieniu nadanym § 3 uchwały nr Xlll/66/07 z dnia 24 września 2007 r., § 7 ust. 2 pkt 1 lit. b MPZP Szklary w brzmieniu przyjętym w § 3 uchwały nr XIM/66/07 z dnia 24 września 2007 r., a następnie częściowo zmienionym w § 2 pkt 4 uchwały nr L/327/2018 z dnia 28 maja 2018 r., § 19 MPZP Szklary w brzmieniu przyjętym w uchwale nr XVII/166/03 z dnia 15 grudnia 2003 r., a następnie częściowo zmienionym w § 4 ust. 28 uchwały nr XIII/66/07 24 września 2007 r.,

1. — w zakresie, w jakim w/w aktualne postanowienia planu miejscowego o treści przyjętej w zaskarżonych uchwałach zmieniających, określające zasady kształtowania oraz ograniczenia zabudowy odnoszą się do nieruchomości gruntowej położonej w S., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,2524 ha, obręb 8 S., dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa — Podgórza w Krakowie VIII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Skale prowadzi księgę wieczystą [...], względem której przysługuje skarżącym prawo własności.

Sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 1127/22 pierwotnie obejmowała skargi (złożone w jednym piśmie) na trzy różne wskazane powyżej uchwały to jest:

1. 1) uchwałę Rady Gminy Jerzmanowice – Przeginia: z dnia15 grudnia 2003 r., numer XVll/166/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Jerzmanowice – Przeginia w obszarze sołectwa Szklary (publ. Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 13 lutego 2004 r, numer 31, pozycja 394 - zwanej dalej w skrócie uchwałą nr XVII/166/03)
2. 2) uchwałę Rady Gminy Jerzmanowice - Przeginia w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego numer XIII/66/07 z dnia 24 września 2007 r. (publ. Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 24 września 2007 r., numer 866, pozycja 5692 - zwaną dalej w skrócie uchwałą nr Xlll/66/07)
3. 3) uchwałę Rady Gminy Jerzmanowice - Przeginia w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego numer L/327/2018 z dnia 28 maja 2018 r. (publ. Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 11 czerwca 2018 r., pozycja 4207 - zwaną dalej w skrócie uchwałą nr L/327/2018)

Następnie zarządzeniem z dnia 7 grudnia 2022 roku rozdzielono ze sprawy prowadzonej pod sygn. II SA/Kr 1127//22 do odrębnego rozpoznania skargi, które dotyczą uchwały Rady Gminy Jerzmanowice - Przeginia w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego numer XIII/66/07 z dnia 24 września 2007 r. (ta sprawa jest prowadzona pod sygn. II SA/Kr 1447/22) oraz uchwały Rady Gminy Jerzmanowice - Przeginia w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego numer L/327/2018 z dnia 28 maja 2018 r. (ta sprawa jest prowadzona pod sygn. II SA/Kr 1448/22).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Jerzmanowice – Przeginia: z dnia 15 grudnia 2003 r., numer XVll/166/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Jerzmanowice – Przeginia w obszarze sołectwa Szklary.

Skarżący w związku z zaskarżeniem tej uchwały zarzuca naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących, związanych z prawem własności nieruchomości działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,2524 ha, obręb 8 S., położonej w S. na terenie objętym skarżonym planem miejscowym i powołując się na powyższe wnosi o stwierdzenie nieważności w zakresie § 19 — w zakresie, w jakim w/w aktualne postanowienia planu miejscowego o treści przyjętej w zaskarżonych uchwałach zmieniających, określające zasady kształtowania oraz ograniczenia zabudowy odnoszą się do nieruchomości gruntowej położonej w S., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,2524 ha, obręb 8 S., dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa — Podgórza w Krakowie VIII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Skale prowadzi księgę wieczystą KR2P/00017018/3, względem której przysługuje skarżącym prawo własności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestionowane zapisy MPZP Szklary naruszają interes prawny skarżących. C. P. i B. P. są właścicielami nieruchomości gruntowej, położonej w S.h, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,2524 ha, obręb 8 Szklary, dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa — Podgórza w Krakowie VIII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w S. prowadzi księgę wieczystą [...] Opisana wyżej nieruchomość objęta jest ustaleniami kwestionowanego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Jerzmanowice - Przeginia w obszarze sołectwa Szklary.

Naruszenie interesu prawnego skarżących C. i B. małżonków P. — jako właścicieli spornej nieruchomości - wynika z faktu objęcia tego gruntu skarżonym planem miejscowym, z uwzględnieniem kolejnych wprowadzonych doń zmian odnoszących się do przyjętych zasad kształtowania zabudowy i ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości. Ustalenia MPZP Szklary w zakresie dotyczącym przyjętych w § 19, a także w § 7 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz § 7 ust. 2 pkt 1 lit. j) zasad kształtowania oraz ograniczeń zabudowy nieruchomości gruntowej położonej w Szklarach, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w sposób bezpodstawny i rażący ograniczają prawo własności skarżących, z uwagi na nieproporcjonalność ingerencji w to prawo. Ustalenia odnoszące się m. in. do ustanowienia strefy ochronnej w powiązaniu z określoną maksymalną wysokością budynków przewidzianych do realizacji na działce oraz wyznaczonymi w sposób sztywny, ogólny i abstrakcyjny (niepowiązany w żaden sposób z warunkami terenowymi) ograniczeniami w mikroniwelacji działki - naruszają interes prawny skarżących, albowiem mają istotny, wręcz przemożny wpływ na możliwość wykorzystania tej działki, w tym jej zabudowy.

Kwestionowane postanowienia planu, formalnie dopuszczającego realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na przeważającym obszarze działki, faktycznie ją jednak uniemożliwiają, ograniczając do minimum funkcjonalność działki i tym samym obniżając Jej wartość. Wskutek nadania MPZP Szklary aktualnej treści, skarżący zostali pozbawieni możliwości racjonalnej gospodarczo zabudowy swojej własności zgodnie z pozostałymi ustaleniami planu.

Skarżący podnieśli, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej działki skarżących. W zakresie bowiem ustalenia określonych zasad kształtowania zabudowy i ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżących nr [...], zostało przekroczone władztwo planistyczne gminy, co oznacza naruszenie zasad sporządzania planu w sposób istotny, wymagający stwierdzenia nieważności w tej części relewantnych postanowień zaskarżonego planu.

Skarżący wskazali, że § 19 MPZP Szklary przewiduje, że w celu ochrony mieszkańców przed uciążliwością komunikacyjną tworzy się strefę techniczną komunikacji obejmującą tereny przylegające do odcinków drogi (ulicy) KZ, składającą się ze strefy zagrożenia "Kz" i strefy uciążliwości "Ku". W strefie zagrożenia "Kz" wprowadza się całkowity zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych oraz obiektów i urządzeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w odległości 10 m od linii rozgraniczających dróg (ulic) KZ.

Z drugiej więc strony, wprowadzenie ograniczeń wynikających z sąsiedztwem z drogą KZ oznacza, że dla przedmiotowej działki nr [...] od strony zachodniej - w związku z ustanowieniem 10 – metrowej strefy zagrożenia "Kz" i wprowadzonym na tej podstawie zakazem zabudowy - zachodzi konieczność odsunięcia lokalizacji nowoprojektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o co najmniej 10 m od linii rozgraniczającej teren KZ.

W efekcie zapisów § 19 MPZP Szklary, możliwość wzniesienia budynku na działce nr [...] w terenie o przeznaczeniu M jest tym bardziej iluzoryczna.

Wprowadzone w ramach strefy zagrożenia "Kz" wymogi i ograniczenia, w tym zwłaszcza określenie szerokości pasa objętego zakazem zabudowy na poziomie 10 metrów pozostaje pozbawione adekwatnego uzasadnienia. Ingerencja w prawo własności spornej działki, motywowana postulatem ochrony mieszkańców przed uciążliwością komunikacyjną (właściciele posesji też są przecież "mieszkańcami" w rozumieniu § 19 planu) pozostaje nieproporcjonalna do skali zagrożenia i rzeczywistej potrzeby. Zakaz zabudowy - wyłączający najbardziej atrakcyjną pod względem lokalizacyjnym (bo położoną w bezpośrednim sąsiedztwie z drogą) część działki nr [...] o przeznaczeniu M - okazuje się całkowicie nieprzystający do realiów społeczno – ekonomicznych związanych z sytuowaniem budynków względem dróg publicznych. Dotyczy to zwłaszcza analizowanego przypadku, w którym - od dziesięcioleci - w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] (zarówno na północ, jak i na południe od niej) istnieje zabudowa mieszkalna zlokalizowana w odległości daleko mniejszej niż 10 metrów od drogi KZ.

Uwzględniając zaszłości historyczne związane z lokalizowaniem zabudowy mieszkalnej w bezpośrednim sąsiedztwie drogi i wobec zasady utrzymania dotychczasowej zabudowy po uchwaleniu planu, nie bardzo wiadomo, dlaczego prawodawca lokalny zdecydował się na tak zasadniczą zmianę zasad kształtowania i lokalizacji nowej zabudowy wzglądem drogi, skutkującej drastycznym ograniczeniem uprawnień właścicielskich osób noszących się z zamiarem wzniesienia nowej zabudowy na własnej posesji przylegającej do drogi.

Skarżący, w związku z sąsiedztwem drogi KZ, nie negują potrzeby zachowania wymogów ochrony akustycznej dla nowo wznoszonych domów wynikającej z ustanowienia strefy uciążliwości, ale – jak się wydaje - wystarczające byłoby zawarcie w ustaleniach planu stosownych wymagań dotyczących wykonania na etapie wznoszenia budynku stosownych zabezpieczeń z zakresu ochrony akustycznej przed nadmiernym hałasem (tak jak przewidziano to w strefie uciążliwości "Ku" w ramach tegoż § 19).

Wzywający kontestują jednak samą potrzebę wprowadzania w ramach strefy zagrożenia bezwarunkowego zakazu zabudowy, jak i - niezależnie - oznaczenia zasięgu tej strefy na pas o szerokości aż 10 metrów uznając, że mniejszy np. 3 - metrowy pas objęty bezwzględnym zakazem zabudowy byłby odpowiedni i wystarczający. Zważyć przy tym przyjdzie, że linie rozgraniczające teren drogi o przeznaczeniu oznaczonym symbolem KZ wrysowane w załączniku graficznym do MPZP Szklary - nie przebiegają symetrycznie do osi działek drogowych i nie obejmują ich swoim zasięgiem.

Linie rozgraniczające w sąsiedztwie przedmiotowej działki nr [...] są przesunięte względem osi drogi na północ, w taki sposób, że przebiega ona po przedmiotowej działce nr [...] oraz działkach sąsiednich i nie obejmuje działek drogowych w ich południowej części w całości. Nadto, sposób redakcji przepisu § 19 nasuwa poważne wątpliwości co do jego rzeczywistego znaczenia w kontekście chociażby ustalenia zasięgu strefy zagrożenia w terenie. Przepis ten stanowi bowiem jedynie o zakazie lokalizacji zabudowy w odległości 10 m od linii rozgraniczających dróg (ulic) KZ, a nie o szerokości strefy "Kz" jako takiej. Z uwagi na restrykcyjny (ograniczający konstytucyjnie chronione prawo własności) charakter przepisu, powinien być on zredagowany w sposób jednoznaczny i precyzyjny.

Jednocześnie należy uwzględnić, że na załączniku graficznym do MPZP Szklary nie wrysowano stref zagrożenia "Kz" i "Ku", o których mowa z treści § 19 planu, co tym bardziej utrudnia właściwe ustalenie zakresu ograniczeń zabudowy.

W realiach przedmiotowego przypadku, uwzględniając dotychczasowe uwagi dotyczące zasad kształtowania zabudowy wynikające z omówionych przepisów obowiązującego planu, jedynym miejscem, gdzie możliwa jest lokalizacja budynku mieszkalnego, spełniającego warunki zapisane w § 7 ust. 2 pkt 1 lit. b i lit. j MPZP Szklary, ze względu na rzeźbę terenu, jest teren działki nr [...] znajdujący się w odległości ok. 60 - 80 cm od linii rozgraniczającej tereny o przeznaczeniu KZ i M. Takie położenie projektowanego budynku jest z kolei wykluczone ze względu na zapisy § 19 MPZP Szklary.

Z kolei, z uwagi na 10 - metrowy pas objęty zakazem zabudowy w strefie "Kz" wynikający z § 19, przesunięcie lokalizacji nowoprojektowanego budynku w głąb terenu o przeznaczeniu M w ramach przedmiotowej działki nr [...], oznaczać będzie niezgodność z zapisami § 7 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz lit. j planu. W efekcie, pomimo formalnie dopuszczonej zabudowy mieszkaniowej M na przeważającej części działki nr [...], szczegółowe zasady kształtowania zabudowy zawarte w omówionych przepisach planu wykluczają się wzajemnie - z uwagi na szczególne uwarunkowania terenu działki nr [...]. Takie wzajemnie się znoszące postanowienia planu powodują, że przedmiotowa działka, pomimo położenia w terenie przeznaczonym pod zabudowę zagrodową i jednorodzinną, nie jest możliwa do zabudowy zgodnie z powyższym przeznaczeniem.

W ten sposób omówione wyżej postanowienia planu w sposób oczywisty naruszają interes prawny skarżących - jako właścicieli działki nr [...] położonej w S.. Treść spornych ustaleń planu powoduje niezwykle doniosłe skutki dla skarżących. Kontestowane zapisy prowadzą bowiem do praktycznego pozbawienia znaczenia prawa własności w postaci krańcowego ograniczenia prawa zabudowy nieruchomości - ze względu na wykluczające się zapisy MPZP Szklary. Wprowadzenie tego rodzaju zasad kształtowania zabudowy w odniesieniu do przedmiotowej działki nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy, co oznacza naruszenie zasad sporządzania planu w sposób istotny, wymagający stosownej korekty tej części planu.

W odpowiedzi na skargę Gmina Jerzmanowice – Przeginia, działająca przez pełnomocnika adwokat W. P., wniosła o oddalenie skargi jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.

W zakresie zarzutów dotyczących uchwały Rady Gminy Jerzmanowice – Przeginia: z dnia 15 grudnia 2003 r., numer XVll/166/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Jerzmanowice – Przeginia w obszarze sołectwa Szklary, Gmina wskazała, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Szklary nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia, bądź też naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Wskazano przy tym, że toku opracowywania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Szklary, Organ postępował zgodnie m.in. z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś przy dokon3waniu późniejszych zmian planu miejscowego dla sołectwa Szklary - zgodnie m.in. z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ dokonał stosownych uzgodnień na potrzeby przyjęcia zapisów planu miejscowego. Zawiadomieniem Zarządu Gminy Jerzmanowice-Przeginia z dnia 11 marca 2002 r. (pismo znak UG 7323/1/02/AB] Zarząd Gminy zwrócił się z prośbą o uzgodnienie projektu planu miejscowego dla wsi Szklary, które to wystąpienie zostało skierowane m.in. do Dyrekcji Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych w Krakowie oraz do Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego.

W ramach procedury uzgodnień zainicjowanej zawiadomieniem Zarządu Gminy Jerzmanowice-Przeginia z dnia 11 marca 2002 r. (pismo znak UG 7323/1/02/AB], Zarząd Dróg Powiatu Krakowskiego w piśmie z dnia 8 kwietnia 2002 r. (znak ZDPK - 4b/425/8492/7a/2002) pozytywnie zaopiniował projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jerzmanowice-Przeginia obejmujący m.in. wieś Szklary. W piśmie Zarządu Dróg Powiatu Krakowskiego podniesiono jednocześnie, że obiekty lokalizowane przy drogach powiatowych powinny znajdować się w odległościach przewidzianych w ustawie o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838). Na dzień podjęcia uchwały Nr XVn/166/03, zgodnie z ówczesnym brzmieniem art 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 metrów na terenie zabudowy miast i wsi, w przypadku dróg powiatowych.

Odległość 10 metrów przyjęta przez Organ w § 19 mpzp Szklary na potrzeby przedmiotowego terenu nieznacznie jedynie przekraczała przewidziane ustawą minimum. Organ wskazuje w tym miejscu, że przewidziana ustawą minimalna odległość w terenie zabudowy dla dróg powiatowych jest zachowana w aktualnie obowiązującym brzmieniu art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.). Organ nie ma możliwości, jak to zostało zaproponowane w skardze, ustanowienia dla działki Skarżących przykładowo 3-metrowego pasa objętego bezwzględnym zakazem zabudowy. Organ nie ma również wpływu na to, że w ujęciu historycznym, przed obowiązywaniem mpzp Szklary i planów miejscowych go poprzedzających, mieszkańcy sytuowali zabudowę w mniejszej odległości od drogi.

Ponadto Gmina wskazała, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić, jak stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa, tj. istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów. Wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził przywołaną ocenę prawną w wyroku z dnia 19 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 566/19) oraz w wyroku z dnia 14 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 17/19). Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2021 r. (sygn. akt II OSK 1698/20) słusznie zauważono odnosząc się do zagadnienia naruszenia interesu prawnego podmiotu w wyniku uchwalenia planu miejscowego, że obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy w przedmiocie planu miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, mianowicie gdy wystąpi w myśl art. 28 ust. 1 wspomnianej wyżej ustawy istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.

Co więcej, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że nie każde, wynikające z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, naruszenie indywidualnego interesu prawnego jest tożsame z przekroczeniem władztwa planistycznego, a więc z istotnym naruszeniem zasad uchwalania planu. Ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, tj. zakazującego wszelkiej ingerencji wobec tej nieruchomości, gdyż w takim wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 796/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w związku z epidemią COVID-19, od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 20 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (por.. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U z 2020 roku, poz. 433 oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz. U. z 2020 r. poz. 491).

Z kolei w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2022 r. obowiązywał stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (por. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.).

Stan epidemii został odwołany z dniem 16 maja 2022 r., w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2022 roku, poz.1027). Od dnia 16 maja 2022 r., do odwołania, na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje ponownie stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (zob. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U. z 2022 roku, poz.1028).

Zgodnie z przepisem art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 roku, poz. 2095) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak - to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Strony postępowania nie zajęły w zakreślonym terminie stanowiska, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie art.1 § 1 i § 2 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 roku, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola legalności obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i polega na badaniu zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Jerzmanowice – Przeginia: z dnia 15 grudnia 2003 r., numer XVll/166/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Jerzmanowice – Przeginia w obszarze sołectwa Szklary (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2004 roku, Nr 31, poz. 394 - zwanej dalej: "mpzp" lub "uchwałą nr XVII/166/03").

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 roku, zmieniono treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Jednocześnie w art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

W związku z tym, na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie ma norma art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 40 ze zm. – dalej też jako "u.s.g."), w dotychczasowym brzmieniu, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarżący przed wniesieniem skargi skierowali do Gminy Jerzmanowice – Przeginia wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 10 czerwca 2022 roku (nadanym w dniu 21 czerwca 2022 roku).

Na powyższe wezwanie Gmina odpowiedziała uchwałą nr XLVIII/334/2022 Rady Gminy Jerzmanowice – Przeginia z dnia 25 lipca 2022 roku w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, którą odmówiono uwzględnienia wezwania.

Następnie Skarżący wnieśli skargę do Gminy Jerzmanowice – Przeginia, pismem z dnia 18 sierpnia 2022 roku.

Skarżący tym samym wyczerpali tryb przed wniesieniem skargi i złożyli skargę w ustawowym terminie, zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem, przy czym naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną (por. np. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 17 października 2017 roku, sygn. II OSK 2559/16, z dnia 14 lutego 2019 roku, sygn. II OSK 64/17).

Na gruncie niniejszej sprawy Skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w S., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,2524 ha, obręb 8 Szklary, dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa — Podgórza w Krakowie VIII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Skale prowadzi księgę wieczystą [...]

Wskazana działki znajdują się w obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. Skarżący upatrują naruszenia ich interesu prawnego w wynikającym z zaskarżonej uchwały nieuzasadnionym ograniczeniu przysługujących im uprawnień w wykonywaniu przysługującego im prawa własności.

Tym samym należy uznać, że Skarżący wykazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą.

W kontekście wykazanego naruszenia interesu prawnego, odnosząc się do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skarg na uchwały dotyczące planów miejscowych, należy zaznaczyć, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości.

Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości – jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego.

Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia 5 czerwca 2014 roku, sygn. akt II OSK 117/13, z dnia 24 listopada 2016, sygn. akt II OSK 1565/16, z dnia 18 czerwca 2020, sygn. akt II OSK 334/20).

Skarżący w swojej skardze podnieśli, pod adresem uchwały Rady Gminy Jerzmanowice – Przeginia: z dnia 15 grudnia 2003 r., numer XVll/166/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Jerzmanowice – Przeginia w obszarze sołectwa Szklary, w zasadzie jeden zarzut, naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie przysługującemu im prawa własności nieruchomości w zakresie § 19 planu miejscowego, to jest w zakresie w jakim plan ogranicza możliwości zabudowy ich nieruchomości gruntowej położonej w S., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...].

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności trzeba, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Jerzmanowice – Przeginia: z dnia 15 grudnia 2003 r., numer XVll/166/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Jerzmanowice – Przeginia w obszarze sołectwa Szklary została uchwalona w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.) – dalej też jako "uZagosp".

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym została uchylona na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 503 ze zm.), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 roku.

Stosownie jednak do zapisów art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W związku z tym punktem odniesienia dla kontroli jej legalności uchwały Rady Gminy Jerzmanowice – Przeginia: z dnia 15 grudnia 2003 r., numer XVll/166/03 są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym.

Bezzasadne jest zatem zarzucane w skardze naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd rozpatrując skargę, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest jednak związany podniesionymi zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Dlatego też wadliwe powołanie w skardze ustawy, która stanowi punkt odniesienia dla kontroli legalności zaskarżonej uchwały nie stanowi o bezzasadności skargi.

Sformułowany w skardze zarzut dotyczący § 19 uchwały, akcentuje ustanowienie strefy bezpieczeństwa "Kz" w odległości 10 metrów od linii rozgraniczających dróg (ulic) K2.

Stosownie do § 19 uchwały Rady Gminy Jerzmanowice – Przeginia: z dnia 15 grudnia 2003 r., numer XVll/166/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie Jerzmanowice – Przeginia w obszarze sołectwa Szklary:

"W celu ochrony mieszkańców przed uciążliwością komunikacyjną tworzy się strefę techniczną komunikacji obejmującą tereny przylegające do odcinków drogi (ulicy) KZ, składającą się ze strefy zagrożenia "Kz" i strefy uciążliwości "Ku".

W strefie zagrożenia "Kz" wprowadza się zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych oraz obiektów i urządzeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w odległości 10 m od linii rozgraniczających dróg (ulic) K2.

W strefie tej wskazana jest lokalizacja pasów zieleni ochronnej o charakterze osłon Izolacyjnych, przeciwśnieżnych i przeciwwietrznych oraz obiektów i urządzeń służących ochronie akustycznej; ponadto zalecana jest zmiana rodzajów upraw na terenach rolnych (wprowadzanie upraw selektywnych).

W strefie uciążliwości "Ku" dla lokalizacji budynków mieszkalnych oraz przeznaczonych na pobyt stały ludzi w odległościach 10-50 m od linii rozgraniczających dróg (ulic) KZ wprowadza się warunek ich realizacji zgodnie z wymogami ochrony akustycznej, umożliwiającymi osiągnięcie w ich otoczeniu poziomu hałasu równoważnego nie przekraczającego wartości dopuszczalnych określonych w Rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z 13.05.1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku."

Jak wynika zatem z treści tej uchwały w strefie zagrożenia "Kz" obowiązuje zakaz lokalizacji budynków mieszkalnych oraz obiektów i urządzeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w odległości 10 m od linii rozgraniczających dróg (ulic) K2.

Powodem wprowadzenia tego ograniczenia, co wynika z treści zacytowanego zapisu, a co również potwierdza Gmina w odpowiedzi na skargę, jest konieczność zachowania bezpiecznej odległości budynków od linii rozgraniczających dróg (K2).

Trzeba jednak wskazać, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawą z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały, obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 metrów na terenie zabudowy miast i wsi w przypadku drogi ogólnodostępnej wojewódzkiej lub powiatowej.

W planie miejscowym jednak strefa, w której nie mogą być sytuowane obiekty budowlane wynosi 10 metrów. Analiza dokumentacji planistycznej nie pozwala na odkodowanie powodów, dla których ustalona w planie miejscowym strefa zagrożenia "Kz" ma szerokość 10 metrów, a nie jak wynika z zapisów ustawy szerokość 8 metrów.

W odpowiedzi na skargę Gmina podnosi natomiast, że wyznaczona strefa nieznacznie przekracza ustaloną w ustawie o drogach publicznych odległość również bez wskazania powodów, dla których strefa została ustalona w takiej szerokości.

To z kolei oznacza, że wyznaczenie strefy zagrożenia "Kz" o szerokości 10 metrów nastąpiło z naruszeniem wskazanego przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Zgodnie ze wskazanym przepisem dla drogi ogólnodostępnej powiatowej, obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 metrów na terenie zabudowy miast i wsi.

Jakkolwiek wskazany przepis posługuje się określeniem "co najmniej 8 metrów", to jednak nie oznacza to istnienia dowolności po stronie w ustalaniu szerokości tej strefy. Organ może ustanowić strefę o szerokości większej niż 8 metrów, jednakże takie ustalenie musi być uwarunkowane określonymi wskazanymi obiektywnymi powodami. Takie jednak na gruncie niniejszej sprawy nie zostały wskazane przez Gminę w odpowiedzi na skargę, jak również żadne powody w ustanowieniu tej strefy na poziomie 10 metrów nie wynikają z dokumentacji planistycznej.

Z tego względu w ocenie Sądu, doszło do naruszeniu wskazanej normy art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, co stanowi o nieważności wskazanego zapisu § 19 uchwały w części, w jakiej dotyczy on ustanowienia strefy zagrożenia "Kz" – to jest w zakresie 3 pierwszych akapitów tego paragrafu, które dotyczą tej właśnie strefy.

W kontekście ustanowienia tej strefy w planie miejscowym o szerokości 10 metrów oraz w świetle argumentacji zawartej w skardze o zasadności czy też możliwości ustanowienia tej strefy na poziomie 3 metrów, trzeba wskazać, że w tym zakresie stanowisko Skarżących jest nietrafne.

Jak wskazano powyżej, z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych wynika jednoznacznie, że odległość w jakiej mogą być sytuowane obiekty budowlane od zewnętrznej krawędzi jezdni wynosi co najmniej 8 metrów na terenie zabudowy miast i wsi i nie jest możliwe – wbrew treści stanowiska Skarżących – ustanowienie tej strefy na poziomie 3 metrów. Minimalna jej szerokość wynosi bowiem 8 metrów.

Na marginesie wypada zauważyć, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego w zakresie części § 19 nie zwalnia Skarżących z obowiązku zachowania wymaganej ustawą o drogach publicznych minimalnej odległości zabudowy od linii rozgraniczających drogi na poziomie 8 metrów.

Reasumując powyższe należy wskazać, że § 19 akapity 1 – 3 zaskarżonej uchwały naruszają art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych oraz stanowią o przekroczeniu przez władztwa planistycznego.

Powyższe stanowi na zasadzie art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz.

1. 40) o nieważności zaskarżonej uchwały w części (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 września 2012 roku, sygn. II OSK 1422/12).

Niezależnie od powyższego Sąd nie dopatrzył się innych uchybień, w tym również w zakresie przeprowadzonej procedury sporządzania planu miejscowego, którymi byłaby obarczona zaskarżona uchwała.

Z tego względu na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis w wysokości 300 zł oraz stosownie do § 14ust. 1 pkt.

1. 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) koszty zastępstwa adwokata w wysokości 480 zł.