Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1176/23

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi C. M. (dalej: skarżąca) jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 546/2023 z 14 lipca 2023 r. znak WOB.7722.138.2020.JKUR w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

W stanie faktycznym sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej postanowieniem z 2 lipca 2020 r., znak: PINB.7355/14/Z/06/07 ustalił Ludowemu Klubowi Sportowemu "[...]" z siedzibą w S. (dalej: inwestor) opłatę legalizacyjną z tytułu wybudowania na działce ewid. nr [...] w S. budynku konstrukcji drewnianej zaliczonej do kategorii III, bez wymaganego prawem pozwolenia, w kwocie 25 000 zł. Postanowienie to zostało poprzedzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 stycznia 2018 r. sygn. II SA/Kr 1564/17. Wyrokiem tym WSA oddalił skargę inwestora na postanowienie MWINB o uchyleniu pierwszego postanowienia PINB o ustaleniu opłaty legalizacyjnej z 24 lutego 2017 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wydanym 2 lipca 2020 r. kolejnym postanowieniu o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, organ I instancji odnotował, że inwestor przedłożył do akt kserokopię uchwały Wspólnoty Gruntowej Osób Uprawnionych w S. z 9 lipca 2006 r. dotyczącą dzierżawy m.in. działki nr [...] na rzecz inwestora i oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowienie z 2 lipca 2020 r. zostało zaskarżone zażaleniem przez skarżącą. Postanowieniem z 14 lipca 2023 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. MWINB wskazał, że prawidłowo zakwalifikowano przedmiotowe roboty budowlane jako samowolę i takie stanowisko nie zostało zakwestionowane przez sąd. Dalej organ wskazał, że legalizacja pozostaje możliwa, a przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia wymagania określone w przepisach prawa.

Dalej organ poświęcił uwagę sprawie kwestionowanego przez skarżącą prawa do dysponowania działką na cele budowlane. Z przedłożonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że przedmiotowa działka jest objęta władaniem samoistnym kilkudziesięciu osób. Posiadaczem samoistnym jest ten, kto włada rzeczą we własnym imieniu i dla siebie w zakresie prawa własności. W aktach zalega kserokopia pisma Zarządu Wspólnoty Gruntowej do Wójta Gminy Z. z 11 sierpnia 1997 r. przesyłającego statut wspólnoty celem jego zarejestrowania. Na piśmie zawarto adnotację "zatwierdzam 12.08.97 r." podpisaną przez Wójta. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z zaleceniami zapadłego w sprawie wyroku WSA w Krakowie, organ powinien jednoznacznie ustalić stan prawny przedmiotowej nieruchomości. W ustawodawstwie brak jest definicji wspólnot gruntowych, jednakże z całokształtu uregulowań wynika, że ich przedmiotem jest grunt przeznaczony do wspólnego użytku w znaczeniu prawa cywilnego, tzn. do takiego użytku, jaki przysługuje właścicielom, a więc polegającego na wykorzystywaniu wspólnego gruntu jako pastwiska, wygonu, lasu do pobierania drzewa i innych pożytków.

Z wypisu ewidencji gruntów rolnych i budynków wynika, że przedmiotowa działka stanowi inne tereny zabudowane, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe oraz pastwiska trwałe. W tak ukształtowanym stanie rzeczy MWINB nie widzi podstaw by negować, że działka stanowi własność Wspólnoty Gruntowej.

Kolejno organ wskazał, że osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w jej skład. Z zalegającej w aktach sprawy kserokopii statutu Wspólnoty wynika, że Zarząd Wspólnoty jest organem wykonawczym, reprezentuje Wspólnotę i zarządza jej majątkiem. Zatem zdaniem organu można uznać, że tzw. Zarząd Wspólnoty Gruntowej stanowi de facto spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą. Następnie organ zwrócił uwagę, że w aktach zalegają uchwały Wspólnoty z 9 lipca 2006 r. o przekazaniu przedmiotowej działki w dzierżawę inwestorowi oraz umowy dzierżawy z 5 sierpnia 2019 r. członków Zarządu z inwestorem. W § 3 umowy wskazano, że dzierżawca ma prawo zagospodarowania, zabudowania, wykorzystania dzierżawionego terenu w tym do budowy i utrzymania obiektów służących do działalności sportowej i rekreacyjnej w ramach statutowego działania. W tak ustalonym stanie rzeczy organ stwierdził, że inwestor posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oparte na umowie cywilnoprawnej – umowie dzierżawy z 5 sierpnia 2019 r.

Kolejno organ zwrócił uwagę, że w aktach zalega kserokopia wyroku Sądu Rejonowego w S. z 28 lipca 2003 r. stwierdzającego nieważność umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 12 stycznia 1998 r. pomiędzy osobami działającymi w imieniu Spółki Gruntowej w S. a osobami działającymi w imieniu inwestora, a także kopia wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z 20 października 2004 r., którym oddalono apelację inwestora oraz odrzucono apelację Spółki Gruntowej. Organ zaznaczył, że wyroki te dotyczą innej umowy dzierżawy, a aktualnie inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością z umowy z 5 sierpnia 2019 r. Sąd cywilny w tamtej sprawie nie wypowiadał się w kwestii stwierdzenia nieważności aktów powołujących Wspólnotę Gruntową, lecz jedynie ocenił, że na podstawie przedłożonych przez strony dokumentów nie można stwierdzić, że takowa Wspólnota istnieje. Rzeczony wyrok zapadł bez mała 20 lat temu, zaś obecnie organowi I instancji zostały przedłożone dokumenty wskazujące na fakt istnienia Wspólnoty Gruntowej.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

1. 1) art. 3 pkt. 11 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, za organem I instancji że dla legalizacji samowoli budowlanej wystarczające jest oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z posiadania tej nieruchomości, w sytuacji gdy samoistne posiadanie nie jest w obecnym systemie prawnym tytułem do realizacji inwestycji, a działka jest współwłasnością kilkudziesięciu osób i objęta jest księgą wieczystą numer [...], a inwestor nie przedłożył zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości na realizację inwestycji;
2. 2) art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 48b ust. 2 pkt 2 i art. 49 ust. 1a prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, w sytuacji gdy inwestor nie przedłożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikającą z prawa własności, jak również nie przedłożył zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości na realizację inwestycji;
3. 3) art. 49e prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i brak orzeczenia nakazu rozbiórki, w sytuacji wybudowania budynku bez wymaganego prawem zezwolenia i jednoczesnym braku przedłożenia w terminie dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli;
4. 4) art. 7 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do ustalenia jednoznacznego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem przekształceń działek, a w szczególności w oparciu o jakie dokumenty Wspólnota Gruntowa miałaby być właścicielem lub posiadaczem działki, czy Wspólnota taka istnieje, brak uzyskania wykazu członków wspólnoty oraz decyzji Starosty lub Prezydium Rady Narodowej ustalającą, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową oraz ustalającą wykaz osób uprawnionych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie;
5. 5) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w szczególności poprzez uznanie, że organ I instancji słusznie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób pełny i merytoryczny, dokonanie dowolnej i wybiorczej oceny materiału dowodowego, a w szczególności treści księgi wieczystej dotyczącej działki [...] (z której powstała działka [...]), jak również oświadczeń skarżącej, a także wyroku Sądu Rejonowego w S. z 28.07.2003 r. i Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 20.10.2004 r., sygn. akt: II [...] statutu Wspólnoty Gruntowej, Uchwał Wspólnoty Gruntowej;
6. 6) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych stwierdzeń, brak wskazania faktów jakie organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej brak odniesienia do twierdzeń skarżącej, w zakresie w jakim wskazywała że jest ona współwłaścicielką działki oraz nie wyrażała nigdy zgody na budowę budynku objętą postępowaniem legalizacyjnym, oraz brak wyjaśnienia stanu prawnego działki oraz podstaw prawnych wydanego postanowienia, a wszystko to uniemożliwiło realizacje zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia w szczególności poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności prawnych sprawy;
7. 7) art. 138 § 1 i 2 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozważenie uchylenia poprzedzającego je postanowienia PINB oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a także o dopuszczenie dowodów:

1. - pisma wydanego przez Starostwo Powiatowe w S. z dnia 21.12.1999 r. – na okoliczność ustalenia, że działka znajduje się w spółce leśno-pastwiskowej, a nie we Wspólnocie Gruntowej oraz że w Starostwie brak jest Statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnotą Gruntową;
2. - pisma Wójta Gminy Z. z dnia 13.10.2000 r. — na okoliczność ustalenia, że UG Z. nie posiadał Statutu Wspólnoty Gruntowej;
3. - postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 13 maja 2008 r., sygn. [...] - na okoliczność ustalenia, że wspólnota Gruntowa Osób Uprawnionych w S. nie jest osobą prawną i nie istnieje;
4. - kopii pisma Starostwa Powiatowego w S. z dnia 7 lipca 2003 r. - na okoliczność ustalenia, że w ewidencji gruntów dla działki [...] (z niej powstała działka numer [...]) nie figuruje wspólnota gruntowa;
5. - postanowienia Starosty S. z dnia 23.01.2001 r. — na okoliczność ustalenia, je działka [...] nie wchodzi w skład Wspólnoty Gruntowej.

Jak podała skarżąca, dla legalizacji samowoli budowlanej nie jest wystarczające oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z posiadania tej nieruchomości. Przedmiotowa działka jest współwłasnością kilkudziesięciu osób, a inwestor nie przedłożył zgody wszystkich współwłaścicieli. Jedną ze współwłaścicielek jest skarżąca. Inwestor przedłożył oświadczenie bez wskazania danych wszystkich współwłaścicieli, wskazując jedynie iż tytułem prawnym jest stosunek zobowiązaniowy. Organ nie zastosował się do wskazań wynikających z wyroku WSA w Krakowie z 30.01.2018 r., sygn. II SA/Kr 1564/17 i nadal nie ustalił jednoznacznie stanu prawnego tej działki, jak również nie rozstrzygnął kwestii sprzeczności oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożonym przez inwestora z treścią pozostałych dokumentów zalegających w aktach sprawy.

Skarżąca zaznaczyła, że wbrew twierdzeniu organu działka [...] jest objęta księgą wieczystą. Działka ta powstała z działki [...], a w księdze wieczystej nie został jedynie ujawniony podział tej nieruchomości, co nie może skutkować stwierdzeniem, że dla działki [...] nie ma księgi wieczystej. Organ II instancji sam sobie przeczy, w jednym miejscu twierdząc, że Wspólnota Gruntowa jest posiadaczem działki, a w innym miejscu że jest właścicielem.

Jak podała skarżąca, organy twierdzą, że zostały przedłożone dokumenty wskazujące na fakt istnienia Wspólnoty Gruntowej i nie widzą podstaw, aby te dokumenty negować. Nie sposób zgodzić się z takimi twierdzeniami, albowiem z dokumentów zalegających w aktach sprawy, jak również z przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wynika, że Wspólnota nie istnieje. Zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych Starosta wydaje decyzją o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową i również w drodze decyzji ustala wykaz osób uprawnionych i wielkość przysługujących im udziałów we Wspólnocie. W aktach sprawy żadna z tych decyzji nie zalega.

Nadto osoby uprawnione do udziału we wspólnocie powinny utworzyć spółkę do zagospodarowania mieniem wspólnoty, w drodze uchwały podjętej większością głosów. Na próżno szukać w aktach sprawy takich dokumentów, ponieważ nie zostały przedłożone. MWINB bezpodstawnie uznaje, że tzw. Zarząd Wspólnoty stanowi de facto spółkę do sprawowania zarządu Wspólnotą. Wskazać w tym miejscu należy, że zarząd jest organem spółki, a nie spółką. Statut przedłożony do akt sprawy jest Statutem Wspólnoty Gruntowej a nie statutem spółki do zagospodarowania wspólnotą, a nadto nie został on zatwierdzony decyzją właściwego Starosty, a zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych dopiero z chwilą zatwierdzenia statutu spółka uzyskuje osobowość prawną.

Nadto zgodnie z art. 18 ust. 2 w/w ustawy nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. W ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w S. brak jest wpisu dot. Wspólnoty Gruntowej. W Starostwie Powiatowym nie znajdują się żadne dokumenty w sprawie Statutu lub Zarządu Spółki do zagospodarowania Wspólnotą Gruntową. Z pisma z dnia 21 grudnia 1999 r. wynika, że przedmiotowa działka znajduje się w spółce leśno-pastwiskowej, nie zaś w Wspólnocie gruntowej. Z kolei w postanowieniu z dnia 23 stycznia 2001 r. Starosta S. stwierdził, że działka nr [...] położona w S. nie wchodzi w skład wspólnoty gruntowej.

Skarżąca zaznaczyła, że z treści uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z 2004 r. wynika, że w toku postępowania Wspólnota Gruntowa nie przedstawiła decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ustalającej wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, wykaz gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie, a decyzja ta powinna zostać wydana w ciągu roku od dnia wejście w życie ustawy. W niniejszym postępowaniu Wspólnota również nie przedstawiła dokumentów, z których wynikałoby że istnieje. Skarżąca zaakcentowała, że w razie wątpliwości co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ciężar dowodu spoczywa na inwestorze, który winien w tym celu przedstawić stosowne dokumenty. W toku postępowania o zasiedzenie o sygn. akt: I [...] Sąd Rejonowy w S. odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie Wspólnotę Gruntową z uwagi na to, że nie jest ona osobą prawną. Skoro Wspólnota Gruntowa nie istnieje, to nie mogła zawrzeć umowy dzierżawy, a zatem inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Sprawa była już przedmiotem rozpoznania tut. Sądu, który w uzasadnieniu wyroku zapadłego do sygn. akt II SA/Kr 1564/17 zauważył: "niezbędnym warunkiem zakończenia procesu legalizacyjnego jest wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 P.b.. Co do zasady w postępowaniu legalizacyjnym przyjmuje się, że wystarczającym do uznania, iż inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest złożenie przez niego oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (a także w art. 33 ust. 2 pkt 2) P.b.. Jednakże złożone przez inwestora oświadczenie można uznać za wystarczające do uznania, iż posiada on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyłącznie wówczas, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikają dane sprzeczne z jego treścią.

Natomiast w sytuacji, gdy prawo do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane budzi wątpliwości organu lub pomiędzy stronami postępowania istnieje spór co do prawa inwestora do dysponowania wskazanym prawem, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wyjaśnienia ww. kwestii.

Oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., jest bowiem dowodem w rozumieniu art. 75 K.p.a. i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód. Oświadczenie takie korzysta z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracji. (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., sygn. II OSK 108/15 – powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt złożenia przez inwestora oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., z punktu widzenia formalnego czyni zadość wymaganiom przepisów P.b. Jeżeli jednak oświadczenie to zostanie w jakikolwiek sposób zakwestionowane w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, organ nie ma prawa, bez wyjaśnienia tej kwestii, wydać decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to pogląd znajdujący od lat swoje uzasadnienie w orzecznictwie sądowym (wyroki NSA: z 9 października 2009 r., II OSK 1534/08, Lex nr 571813; z 15 grudnia 2008 r., II OSK 1618/07, Lex nr 516057; z 9 listopada 2005 r., II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 88).

W przypadku współwłasności nieruchomości, zamiar podjęcia robót budowlanych przez jednego ze współwłaścicieli, wymaga zgody wszystkich pozostałych, jeżeli zakres robót przekracza zakres zwykłego zarządu (art. 199 Kodeksu cywilnego). Zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane powinna być jasna, jednoznaczna, udzielona na piśmie, dotyczyć konkretnego inwestora i konkretnej inwestycji. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że na etapie prowadzonego przez organ I instancji postępowania jedna z jego stron - C. M. - kwestionowała posiadanie przez LKS [...] tytułu prawnego do dysponowania na cele budowlane działką ewid. nr [...] w S..

W związku z powyższym organ I instancji z tym większą wnikliwością winien ocenić złożone przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji nie podjął wystarczających działań celem zbadania ww. kwestii, a ponadto zaakceptował złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.(...) Trafnie organ odwoławczy podkreślił, że w razie wątpliwości co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ciężar dowodu spoczywa na inwestorze, który winien w tym celu przedstawić stosowne dokumenty: wypis z księgi wieczystej, umowę cywilnoprawną, wypis z rejestru gruntów lub inny dokument wskazujący na prawo do gruntu (...).Celem prawidłowego procedowania w niniejszej sprawie organ I instancji winien jednoznacznie ustalić stan prawny przedmiotowej nieruchomości, uwzględniając przekształcenia działek oraz konsekwencje organizacji jej posiadaczy lub współwłaścicieli we wspólnotę gruntową lub też spółkę leśno-pastwiskową oraz relewantne rozstrzygnięcia sądów powszechnych".

Nie ulega zatem wątpliwości, że zalecenia Sądu wydane w sprawie II SA/Kr 1564/17, oprócz prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, dotyczyły wnikliwego zbadania treści oświadczenia inwestora, a w razie wątpliwości, które zresztą Sąd wskazał, że istnieją – wyegzekwowania obowiązku przedstawienia przez inwestora dokumentów jednoznacznie ustalających stan prawny nieruchomości. Zalecenia te nie zostały zrealizowane w tym sensie, że inwestor wprawdzie przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale obarczone wątpliwościami, które wbrew stanowisku MWINB nie zostały wyjaśnione.

Oświadczenie, o którym mowa, z dnia 24.06.2020r., złożone przez inwestora LKS [...] powołało się na stosunek zobowiązaniowy. W aktach sprawy zalega uchwała nr 1/2006 Zarządu Wspólnoty Gruntowej osób uprawnionych w S. z 9.07.2006r., o przekazaniu w dzierżawę na 30 lat działek nr [...] i [...] LKS [...], oraz uchwała zarządu z 5.08.2019r. w sprawie jej wykonania. Umowa dzierżawy dołączona do tej ostatniej uchwały pochodzi z 5.08.2019r., została zawarta na 30 lat i "jej okres trwania jest liczony od dnia 10.07.2006 do dnia 9.07.2036r.". Umowa przewidziała możliwość zabudowy terenu.

Na marginesie należy nadmienić, że w aktach sprawy /T.1, k. 33/ zalega inna umowa dzierżawy z dnia 17.08.2006r., zawarta na podstawie wspomnianej wcześniej uchwały zarządu nr 1/2006, dotycząca tych samych działek, ze zgodą do dysponowania nimi na cele budowlane, zawarta na okres 30 lat od dnia 17.08.2006. Jak z tego wynika, mamy do czynienia z dwoma umowami dzierżawy z różnych dat, ale dotyczących zasadniczo tego samego okresu czasu; a więc dwie umowy się pokrywają.

Analizując zatem oświadczenie, poprawnym jest wniosek MWINB, że tytułem prawnym do terenu jest umowa dzierżawy (z zaznaczoną możliwością zabudowy). W świetle natomiast zarzutów skargi należy odpowiedzieć na pytanie, czy na podstawie treści akt można stwierdzić, że umowa ta została zawarta przez LKS "[...]" z podmiotem uprawnionym do terenu, czy też, jak twierdzi się w skardze, z podmiotem nieistniejącym, a więc nie mającym takiego prawa.

Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U.2022.140 t.j.) w wersji pierwotnej w art. 8 przewidywała, że kierownik Urzędu Rejonowego (a wcześniej organy prezydiów powiatowych rad narodowych) ustali, stosownie do przepisów art. 1 i 3, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustalić miały wskazane organy w drodze decyzji, i powinno to mieć miejsce w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy. Zgodnie z art. 11 dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych; dotychczasowe księgi wieczyste tracą moc i podlegają zamknięciu. Wedle art. 14 osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty.

Zgodnie z art. 18 statut zatwierdza wójt, z chwilą zatwierdzenia statutu spółka nabywa osobowość prawną. Nazwa spółki, skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów, zaś wszelkie zmiany w tym zakresie zgłasza do ewidencji zarząd.

Wymieniony stan prawny obowiązywał, kiedy zapadł wyrok Sądu Rejonowego w S. z dnia 28 lipca 2003r. sygn. [...] z powództwa obecnie skarżącej C. M., stwierdzający nieważność umowy dzierżawy zawartej między spółką gruntową określaną jako Wspólnota Gruntowa osób uprawnionych w S. a LKS "[...]" w dniu 12 stycznia 1998r. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że na terenie wsi S. nie działa Wspólnota Gruntowa osób uprawnionych w S. jako osoba prawna działająca w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a jedynie spółka leśno – pastwiskowa posługująca się tą nazwą. Sąd podkreślał, że brak jest jakichkolwiek śladów decyzji wydanej w trybie art. 8 ustawy potwierdzającej wykaz uprawnionych oraz wykaz gruntów, także w archiwach. Bez znaczenia dla tej oceny jest przedstawienie przez wspólnotę statutu czy też protokołów zebrań wspólnoty /T.1 k. 5/.

Jak wynika z powyższego, w stanie prawnym z chwili zawarcia umowy zakwestionowanej przez Sąd, a także w chwili wyrokowania, nie istniała wspólnota działająca w oparciu o cytowana wyżej ustawę. Taki stan wynika z wyroku i jego uzasadnienia. Choć bowiem rację ma MWINB, iż co do zasady w trybie art. 365 k.p.c. związanie innych sądów i organów prawomocnym wyrokiem wydanym w sprawie cywilnej obejmuje głównie sentencję, to jednak nie tylko. Związanie prawomocnym wyrokiem, o jakim mowa w art. 365 k.p.c., oznacza, iż sąd obowiązany jest uznać, że kwestia prawna, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia w pewnej sprawie, a która ma znaczenie prejudycjalne w innej sprawie przez niego rozpoznawanej, kształtuje się tak, jak przyjął sąd w prawomocnym wcześniejszym wyroku, nawet jeżeli argumentacja prawna, na której opiera się to rozstrzygnięcie, jest nietrafna. Związanie prawomocnym wyrokiem odnosi się tylko do stanu rzeczy istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy, po którym nastąpiło jego wydanie.

Mocą wiążącą objęte są w konsekwencji te ustalenia, które w związku z podstawą sporu stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia, przy czym przedmiot ten należy postrzegać przez pryzmat żądania pozwu i faktów przytoczonych w celu jego uzasadnienia (art. 187 § 1 pkt 1 i 2 w związku z k.p.c.). Nie są natomiast objęte mocą wiążącą kwestie wstępne, o których sąd rozstrzyga dążąc do wydania orzeczenia, ani też ustalenia faktyczne i poglądy interpretacyjne stojące u podstaw prawomocnego orzeczenia. W świetle powyższego, moc wiążąca dotyczy stwierdzenia nieważności umowy dzierżawy na skutek nieistnienia wspólnoty gruntowej. Taki zatem skutek należy przyjąć jako wiążący dla niniejszych rozważań. Godzi się też zaznaczyć, że niezależnie od powyższego, dokument urzędowy, jakim jest odpis wyroku z uzasadnieniem, jest pełnoprawnym dowodem w sprawie i jako taki winien być wzięty pod uwagę. Prowadzi to do wniosku że na przełomie lat 90-2000 nie istniała wspólnota gruntowa.

W kolejnych latach ustawą z dnia 10.07.2015r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (DZ.U. 2015.1276), nastąpiła zmiana omawianej ustawy z dniem 1.01.2016r. Wprowadzono art. 8a, zgodnie z którym ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje na wniosek złożony nie później do dnia 31.12.2016r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej. Decyzja, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową i o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw rolnych i wielkości udziałów we wspólnocie jest wydawana przez starostę i ma charakter deklaratywny. Utworzenie spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową jest konsekwencją istnienia wspólnoty gruntowej.

Jak to trafnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 9 listopada 2023 r. IV SA/Po 480/23 LEX nr 3645554: "Ukonstytuowanie się spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową jest następstwem wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 8a ust. 5 (względnie art. 8d) ustawy, natomiast aktualizacja wykazu osób uprawnionych będących członkami ukonstytuowanej spółki jako czynność materialno-techniczna odbywa się zgodnie z normą prawną wynikającą bezpośrednio z art. 18 ust. 2 ustawy. Z zestawienia wspomnianych przepisów art. 8a ust. 5 oraz 18 ust. 2 ustawy powstaje zatem norma prawna, która zakłada, iż pierwotne ustalenie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej ma charakter czynności konwencjonalnej, a której źródłem nadania uprawnień jest decyzja administracyjna, natomiast każdorazowe wtórne przenoszenie uprawnień (stanowiące aktualizację wykazu osób uprawnionych) ma charakter następstwa prawnego uprawnień, wywodzonych po osobach będących wcześniej uprawnionymi do udziału we wspólnocie (z zachowaniem wysokości obejmowanego udziału we wspólnocie).

Celem postępowania administracyjnego określonego w art. 8a ust. 5 ustawy jest przede wszystkim ocena wypełnienia przez osoby ubiegające się o uzyskanie udziału we wspólnocie gruntowej ustawowych przesłanek, które zostały określone w art. 6 ust. 1 ustawy". Ponieważ zgodnie z art. 18 ustawy nazwa spółki, skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów - to oznacza, że w ewidencji gruntów powinny być ujawnione informacje wynikające zarówno z decyzji wydanych na podstawie art. 8a ustawy z 1963 r., jak i dane związane z utworzeniem spółki i powołaniem jej władz.

Wobec tego wypis z rejestru gruntów, obejmujących określone wyżej dane, jest podstawowym dokumentem poświadczającym, obok decyzji wydanych na podstawie art. 8a ustawy, istnienie wspólnoty i podstawowe dane, które ją charakteryzują. "Zaliczenie nieruchomości do wspólnoty gruntowej uzależnione jest od tytułu prawnego stanowiącego źródło prawa własności. Jeżeli z tego tytułu nie wynika, aby nieruchomości stanowiły dobro gromadzkie czyli dobro przeznaczone do wspólnego korzystania, to nie można twierdzić o istnieniu wspólnoty gruntowej" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2018 r. II SA/Kr 1389/17, LEX nr 2457126).

Tymczasem przedstawione wypisy z rejestru gruntów dotyczące działki nr [...] wskazują kilkadziesiąt osób fizycznych oraz Klub Sportowy [...] jako władających na zasadach posiadania samoistnego, a więc nie zawierają one żadnych informacji, o których wyżej mowa. Brak przy tym decyzji wydanych w oparciu o art. 8a ustawy przez starostę. Przedłożone dokumenty nie potwierdzają zatem tego, że umowa dzierżawy została zawarta przez LKS [...]" ze Wspólnotą Gruntową w rozumieniu ustawy - a tylko z osobami będącymi posiadaczami samoistnymi tego terenu. Jeśli tak jest, to umowa taka nie byłaby wystarczająca dla legitymowania się prawem do terenu. Samoistne posiadanie nie jest tytułem uprawniającym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 stycznia 2023 r. II SA/Ol 563/22 LEX nr 3487379) i zawarcie umowy przez samoistnego posiadacza niczego w tej kwestii nie zmienia.

Reasumując ten wątek, z przedłożonych dotąd dokumentów wynika, że wspólnota gruntowa w latach 90 –tych i 2000 –ch nie istniała i nie pojawiły się żadne inne dowody na okoliczność przeciwną. Stąd też zadaniem organów będzie zakreślić inwestorowi odpowiednio długi ostateczny termin na przedstawienie dokumentów potwierdzających jej istnienie (decyzje starosty wydane w oparciu o art. 8a ustawy, wypisy z rejestru gruntów dokumentujące dane dotyczące wspólnoty, wyrok ustalający sądu powszechnego, itp.). Jak to już wcześniej wspomniano, możliwe jest co do zasady zakwestionowanie oświadczenia i przedstawienie dowodów podważających jego treść. Możliwość ta nie oznacza jednak, że w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym mogą być rozstrzygane kwestie cywilnoprawne, gdyż do ich rozstrzygania powołane są sądy cywilne.

Jeśli natomiast fakt istnienia wspólnoty gruntowej nie zostanie ostatecznie potwierdzony, należy powrócić do treści księgi wieczystej [...], która obejmuje parcelę katastralną [...]. Jak wynika z ustaleń Sądu w sprawie [...], części tej parceli odpowiada działka nr [...] o pow. 1,5822 ha. Z kolei zgodnie z wykazem zmian gruntowych działka nr [...] podzieliła się między innymi na działkę nr [...], o którą chodzi w sprawie. Oznacza to, że stan własności opisany w kw nr [...] dla pgr.l.kat. [...] – jest aktualny także dla działki nr [...]. Mając zatem na względzie prawidłowe uzyskanie oświadczenia o prawie do nieruchomości, należałoby uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli działki lub ich następców prawnych. "Inwestor składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w przypadku współwłasności - zobowiązany jest posiadać zgodę pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, która powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana" (tak wyrok NSA z dnia 3 marca 2020 r. II OSK 190/19, LEX nr 3020242 oraz wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r. II OSK 1075/18, LEX nr 2656539).

Sytuacja, gdy niektórzy współwłaściciele nie wyrażają tej zgody, nie jest dla inwestora beznadziejna. "Inwestor składający oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością do celów budowlanych, zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaścicieli obejmującą konkretną inwestycję budowlaną. Brak wymaganej zgody niektórych współwłaścicieli w zależności od rodzaju czynności oraz stosunku będących "za" lub "przeciw" może być usunięty w drodze rozstrzygnięcia sądu powszechnego, zawierającego upoważnienie do dokonania konkretnej czynności (art. 199 zd. 2 k.c.). Takie rozstrzygnięcie stanowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 11 p.b." (tak wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 lipca 2016 r. II SA/Go 438/16 LEX nr 2104748). Tak więc i w tym przypadku termin na przedłożenie owej zgody musi być odpowiednio długi, a w przypadku zainicjowania postępowania przed sądem powszechnym – należałoby rozważyć konieczność zawieszenia postępowania.

Z wymienionych przyczyn, skoro organy wadliwie oceniły przedłożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należało uchylić zaskarżone postanowienie, jako wydane przedwcześnie – w sytuacji braku wykazania poprawności tego oświadczenia. Wobec tego, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyższe wskazania oraz ustalą następców prawnych stron zmarłych w trakcie postępowania. W sytuacji zaś, gdyby ostatecznie nie było możliwe przedstawienie prawidłowego oświadczenia – organy rozważą, czy w istocie jest możliwość legalizacji obiektu.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.