Uzasadnienie
M. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 listopada 2019 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nr [...] z 29 grudnia 2017 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych w części południowo-wschodniej działki ew. nr [...], położonej w miejscowości M. D..
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w L. toczyło się od 2007 r. postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez Ł. P. w części południowo – wschodniej działki ew. nr [...] położonej w M. D. przy ul. [...]. A. O.-K. i M. O. podnosili w tym postępowaniu, że jako współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] w M. D. nie wyrażali zgody na dobudowę do ich domu innej nieruchomości, a prowadzone na działce sąsiedniej przy ul [...] roboty mogą spowodować zagrożenie katastrofą budowlaną z powodu uszkodzenia fundamentów ich domu powstałego w wyniku przeprowadzonych robót. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, PINB postanowieniem z 15 czerwca 2016 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zobowiązał Ł. P. do wykonania i przedłożenia w organie w terminie do dnia 15 września 2016 r. ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych pod istniejącym zadaszeniem, na działce nr [...], w zakresie utwardzenia terenu na powierzchni ok. 4,78 x 5,12 m z określeniem wpływu wykonanych robót budowlanych na stan techniczny budynku zlokalizowanego na działce nr [...], potwierdzającej zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną, określającą - w razie konieczności - zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania przy przedmiotowej inwestycji.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "MWINB") postanowieniem z 18 stycznia 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. O., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nowy termin wykonania nałożonego obowiązku – do 15 kwietnia 2017 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 366/17, po rozpatrzeniu skargi M. O., uchylił zaskarżone postanowienie MWINB z 18 stycznia 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia WSA w Krakowie wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ winien wziąć pod uwagę wszystkie toczące się przed organem nadzoru budowlanego postępowania dotyczące robót budowlanych samowolnie wykonanych przez Ł. P. na dz. ew. nr [...] i rozważyć połączenie ich celem całościowego rozstrzygnięcia, zmierzającego do wyeliminowania – we właściwym trybie wynikającym z ustawy Prawo budowlane - wszystkich ewentualnych niezgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną. Organ miał też rozważyć przydatność, w charakterze dowodu, dokumentu "Ekspertyza Techniczna na temat stanu zabudowy zlokalizowanej na posesji przy ul. [...] w M. D. przylegającej bezpośrednio do budynku zlokalizowanego na posesji sąsiedniej przy ul. [...] w M. D." autorstwa S. K. oraz W. B. z 13 listopada 2015 r.
W toku ponownego postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 5 grudnia 2017 r. przeprowadzone zostały oględziny, w wyniku których stwierdzono rozbiórkę nawierzchni - powierzchni betonowej objętej postępowaniem PINB pod znakiem [...] Ponadto stwierdzono, że w części południowo - wschodniej ww. działki brak jest obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. W miejscu tym pozostał gruz - materiał z rozbiórki przedmiotu postępowania administracyjnego. Rozbiórkę do gruntu rodzimego, potwierdzają dokumenty pochodzące od: osoby, pod nadzorem której wykonano rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego, posiadającej uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz wykonawcy rozbiórki, jak również dokumentacja fotograficzna.
W tym stanie sprawy w dniu 29 grudnia 2017 r. PINB wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą umorzył, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a") postępowanie administracyjne. W ocenie organu I instancji przedmiot postępowania przestał istnieć - został rozebrany, co uzasadnia umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., albowiem nie zachodzą okoliczności upoważniające organ nadzoru budowlanego do dalszego jego prowadzenia, a tym samym do usunięcia powstałego naruszenia obowiązku prawnego w budownictwie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. O., który zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania tj.: art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a."), poprzez niezastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, art. 79 §2 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, uniemożliwienie zadawania pytań i składania wyjaśnień, art. 12 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z odkrywki fundamentu pomimo zawiadomienia stron o terminie przeprowadzenia niniejszego, art. 7 i art. 77 oraz 8 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niedokładne zbadanie materiału dowodowego oraz naruszenie zasady zaufania do organów państwa, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.
W oparciu o powyższe odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wraz ze wskazaniem jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z 17 września 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił PINB w L. uzupełnienie materiału dowodowego poprzez: przeprowadzenie ponownych oględzin na działce nr [...] z udziałem wszystkich stron postępowania (po wcześniejszym zawiadomieniu stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin zgodnie z terminem określonym w art. 79 k.p.a.) celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego na przedmiotowej działce oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania dowodowego. Oględziny miały miejsce w dniu 8 października 2019 r. W dniu 9 października 2019 r. do PINB wpłynęło pismo Ł. P. zawierające zdjęcia wykonane podczas prac odkrywkowych na działce nr [...] w dniu 7 października 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 22 listopada 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania.
Organ II instancji stwierdził na podstawie treści protokołów z czynności kontrolnych to jest protokołu nr [...] z 5 grudnia 2017 r. wraz z załącznikiem zdjęciowym oraz protokołu nr [...] z 8 października 2019 r. wraz z załącznikami zdjęciowymi, że przedmiot postępowania przestał istnieć - został rozebrany. Tym samym, mając na uwadze unormowanie art.105 k.p.a., podzielił stanowisko organu I instancji, że postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak przedmiotu postępowania winno zostać umorzone. Odnosząc się do zarzutów odwołania M. O. co do niezastosowania się do wskazań wyrażonych w orzeczeniu WSA w Krakowie z 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 366/17, MWINB podniósł, że organ I instancji, przeprowadzając oględziny w dniu 5 grudnia 2017 r. oraz ponowne oględziny w dniu 8 października 2019 r., poprzez ustalenie aktualnego stanu faktycznego na przedmiotowej działce oraz udokumentowanie go załączoną do protokołu dokumentacją fotograficzną, wyjaśnił w sposób dostateczny okoliczności istotne dla sprawy.
Co do naruszenia art. 79 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu, uniemożliwienie zadawania pytań i składania wyjaśnień MWINB zauważył, że stronom została zapewniona możliwość składania wyjaśnień. Wobec uniemożliwienia M. O. i jego pełnomocnikowi wstępu na działkę celem udziału w oględzinach, MWINB wyjaśnił, że w takim przypadku ustawodawca nie przewidział możliwości nakazania w drodze decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, tak jak to ma miejsce w art. 47 ust. 2 p.b. W ślad za orzecznictwem sądowym MWINB podniósł, że prawo strony wynikające z art. 79 § 2 k.p.a. nie obejmuje prawa wstępu na cudzą nieruchomość bez zgody jej właściciela, gdyż naruszałoby to nie tylko unormowania kodeksu cywilnego, ale przepisy art. 21 oraz art. 64 Konstytucji. Co do nieprzeprowadzenia dowodu z odkrywki fundamentu w decyzji wskazano, że w dniu ponownych oględzin 8 października 2019 r. M. O. nie przedłożył dowodów potwierdzających istnienie ław fundamentowych na działce.
W przedmiocie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, MWINB wyraził stanowisko, zgodnie z którym część faktyczna uzasadnienia decyzji PINB nr [...] z 29 grudnia 2017 r., zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, część prawna zawiera natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Co do zarzutu uniemożliwienia wykonania fotokopii protokołu wraz z załącznikami w trakcie oględzin MWINB podniósł, że pismem z 15 października 2019 r. zawiadomiono strony postępowania, w tym M. O., o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, zapewniając tym samym po myśli art. 10 § 1 k.p.a. czynny udział strony w postępowaniu.
W przedmiocie wskazania przez WSA na konieczność rozważenia przydatności opinii autorstwa dr. inż. S. K. oraz dr. inż. W. B. z 13 listopada 2015 r. MWINB zauważył, że stan faktyczny na działce będącej przedmiotem postępowania uległ zmianie, co stwierdzono m.in. w protokole nr [...] z 5 grudnia 2017 r. Tym samym uwagi zawarte w ww. opinii zdezaktualizowały się i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Co do kwestii, że organ I instancji w zawiadomieniu z dnia 23 września 2019 r. jako podstawę wskazał wyłącznie przepisy ustawy - Prawo budowlane, MWINB wyjaśnił, że mimo wskazania wadliwej podstawy prawnej przez PINB w tym zawiadomieniu strony zostały w sposób należyty poinformowane o przeprowadzeniu kontroli-oględzin oraz o możliwości udziału w nich, tym samym mimo wskazania wadliwej podstawy prawnej strony nie poniosły negatywnych konsekwencji procesowych.
M. O. w skardze do WSA w Krakowie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB nr [...] z 29 grudnia 2017 r., podczas gdy decyzja ta podlegała uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; art. 105 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych, w części południowo-wschodniej dz. ew. nr [...], położonej w miejscowości M. D., podczas gdy brak było przesłanek do podjęcia takiego rozstrzygnięcia w sprawie; art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zebranych dowodów, a także poprzez przerzucenie na stronę skarżącą ciężaru dowodowego; art. 6 w związku z art. 8 k.p.a., a to poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i praworządności, a także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej; art. 11 poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji; art. 12 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieprzeprowadzenie dowodu z odkrywki fundamentu pomimo zawiadomienia stron o terminie przeprowadzenia niniejszego; art. 79 § 2 w związku z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie, polegające na uniemożliwieniu stronie składania wyjaśnień w trakcie czynności na nieruchomości oraz na przyjęciu, że przedmiot oględzin został okazany, podczas gdy inwestor okazał wyłącznie zdjęcie odkrywki; art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 maja 2017 r., sygn. akt: II SA/Kr 366/17, art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przeprowadzone roboty budowlane stanowią rozbudowę budynku na działce będącej przedmiotem postępowania w stronę południowowschodnią działki, z fundamentami położonymi wzdłuż budynku znajdującego się na działce skarżącego i przylegającymi do tego budynku.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ I instancji podczas kolejnej kontroli w dniu 8 października 2019 r. nie dokonał sprawdzenia powierzchni wzdłuż ściany budynku znajdującego się na sąsiedniej działce. Ze zdjęć załączonych do protokołu oględzin wynika, że w dniu oględzin fundament nie był odkryty, a organ I instancji nie dysponował sprzętem, który pozwalałby na sprawdzenie dalszego posadowienia fundamentów wzdłuż ściany budynku znajdującego się na sąsiedniej działce będącej własnością skarżącego. Miejsce odkrywki było już przywrócone do stanu poprzedniego, a organ I instancji nie zapoznał się naocznie z odkrywką i bazował wyłącznie na zdjęciach załączonych do protokołu przez Ł. P..
Skarżący kolejny raz podkreślił, że postępowanie w przedmiocie wylania fundamentu prowadzone dotychczas niezgodnie z przepisami prawa budowlanego i niezgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, winno być ukierunkowane na zapobieżenie możliwej katastrofie budowlanej, której wystąpienie może zagrozić zdrowiu i życiu ludzi. Powiązanie budowli nieprawidłowo wykonaną ławą fundamentową z istniejącym już budynkiem na sąsiedniej działce powstałym w dawnej technologii, usytuowanym tuż przy rzece, doprowadzić może do katastrofy budowlanej, której skutki dla skarżącego trudno przewidzieć.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja z 22 listopada 2019 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. o umorzeniu postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych w części południowo-wschodniej działki nr [...] w miejscowości M. D.. W ocenie Sądu decyzja umarzająca postępowanie wydana została przedwcześnie. Błędnie uznano bowiem, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe wskutek stwierdzenia rozbiórki nawierzchni – powierzchni pomiędzy budynkami nr [...] przy ul. [...] w M. D.. Takie określenie przedmiotu postępowania było bezpodstawne i nie uwzględniało tego, że postępowanie dotyczyło szerszego zakresu robót, w tym wykonania fundamentów na działce nr [...].
Należy zauważyć, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego toczyło się w tej sprawie od 2007 r. W toku tego postępowania dwukrotnie zapadały wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, tj. z 26 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1085/15, jak też z 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 366/17. Wyrokami tymi związane były organy nadzoru budowlanego, jak też Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak wskazuje się w doktrynie, "zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej.
Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie", chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego (T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016, t. 5 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo). Na szeroki kontekst związania wyrokiem sądu, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., wskazuje wyrok NSA z 16 października 2014 r., sygn. II FSK 2506/12, zgodnie z którym zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.
Dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji istotne znaczenie ma wyrok WSA w Krakowie z 30 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 366/17, którym uchylono postanowienie zobowiązujące Ł. P. do przedłożenia ekspertyzy technicznej w zakresie wykonanych robót budowlanych na działce nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd zakwestionował ograniczenie przedmiotu postępowania wyłącznie do robót budowlanych wykonanych pod istniejącym zadaszeniem na działce nr [...] w zakresie utwardzenia terenu na powierzchni ok. 4,78 x 5,12 m. Sąd wskazał, że należało zbadać jeszcze budowę budynku podpiwniczonego pomiędzy budynkami nr [...] oraz rozbudowę budynku.
Sąd wytknął brak uwzględnienia tego, że "przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, iż inwestor wykonał jedynie utwardzenie, a nie fundament pod dalszą część budynku, otwiera inwestorowi drogę do realizacji samowolnej rozbudowy niejako "na raty". Brak całościowego ujęcia tego problemu spowoduje, że wykonane nieudolnie fundamenty, zakwalifikowane jedynie jako utwardzenie terenu, a więc bez sprawdzenia ich nośności, będą w przyszłości pełniły funkcję fundamentów w zwartej zabudowie, gdzie pracujące elementy rozbudowanego samowolnie budynku będą oddziaływać niekorzystnie na budynek sąsiedni i jego fundamenty, co może doprowadzić do naruszenia statyki istniejącego budynku i doprowadzić do katastrofy budowlanej." Sąd zobowiązał organ do wzięcia pod uwagę w ponownie prowadzonym postępowaniu wszystkich toczących się przed organem nadzoru budowlanego postępowań dotyczących robót budowlanych samowolnie wykonanych przez Ł. P. na działce nr [...] i rozważenia połączenie ich celem całościowego rozstrzygnięcia, zmierzającego do wyeliminowania – we właściwym trybie wynikającym z ustawy Prawo budowlane - wszystkich ewentualnych niezgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi i sztuką budowlaną.
Organ miał też rozważyć przydatność, w charakterze dowodu, dokumentu "Ekspertyza Techniczna na temat stanu zabudowy zlokalizowanej na posesji przy ul. [...] w M. D. przylegającej bezpośrednio do budynku zlokalizowanego na posesji sąsiedniej przy ul. [...] w M. D." autorstwa S. K. oraz W. B. z 13 listopada 2015 r.
Tymczasem organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę po wyroku z 30 maja 2017 r., nie przeprowadził właściwie postępowania wyjaśniającego, ograniczając się wyłącznie do ustalenia rozbiórki nawierzchni betonowej pomiędzy budynkami o numerach [...], co dało asumpt do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zasadniczo więc zgodzić się należy ze skarżącym, że w kontrolowanej sprawie organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, stosownie do art. 77 §1 k.p.a. w zakresie istnienia przedmiotu tego postępowania, którego nie stanowiła tylko – jak błędnie przyjął organ – nawierzchnia pomiędzy budynkami nr [...] Do wyjaśnienia pozostała kwestia wykonania innych robót budowlanych, w szczególności fundamentów, co do których organ nadzoru budowlanego zobowiązany był ustalić w pierwszej kolejności, czy fundamenty te na spornym terenie istnieją. Postępowanie w tym zakresie nie zostało jednak przeprowadzone właściwie. Nie doprowadziło bowiem do jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego.
W szczególności wadliwie przeprowadzono dowód z oględzin na działce nr [...]. Dostrzec należy, że pismem z 20 listopada 2017 r. PINB w L. zawiadomił o oględzinach w dniu 5 grudnia 2017 r. (k. 346 akt adm.), zobowiązując Ł. P. do wykonania na dzień kontroli, odkrywki w miejscu wykopanego utwardzenia terenu (ławy fundamentowej) obrazującej zakres wykonanych robót budowlanych oraz głębokość posadowienia, w celu jednoznacznego ustalenia zakresu wykonanych robót budowlanych oraz przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego pod sygnaturą [...] Do tak zaplanowanych oględzin jednak nie doszło. W protokole nr [...] sporządzonym w dniu 5 grudnia 2017 r. (k. 350) znajduje się adnotacja o rozbiórce "nawierzchni – powierzchni betonowej objętej postępowaniem PINB [...]" oraz "braku obiektu budowlanego czy też jego części". W aktach znajduje się również pismo Ł. P. z 11 grudnia 2017 r., do którego dołączono oświadczenie K. D. z 6 grudnia 2017 r. o tym, że na zlecenie Ł. P. nadzorował roboty budowlane na działce nr [...], które to roboty polegały na skuciu do gruntu rodzimego nawierzchni-powierzchni betonowej obiektu znajdującego się pomiędzy budynkami 18 a 20 od strony potoku [...] (k. 360).
Do pisma dołączono też oświadczenie M. H. właściciela firmy "[...]" o wykonaniu w dniu 1 grudnia 2017 r. na zlecenie Ł. P. prac budowlanych polegających na skuciu obiektu budowlanego (płyty betonowej) o wymiarach około 5x5m (k. 359). Do pisma dołączono też wydruki nieopisanych zdjęć (k. 355-358). M. O. zakwestionował prawidłowość przeprowadzonych oględzin pismem z 6 grudnia 2017 r., wskazując w szczególności na brak możliwości wstępu na czas oględzin na nieruchomość Ł. P., a w związku z tym wniósł o ponowne ich przeprowadzenie, łącznie z odkrywką (k. 367-368). Pismo to pozostało bez reakcji organu I instancji, który następnie umorzył postępowanie decyzją z 29 grudnia 2017 r.
Nie ulega wątpliwości Sądu, że dowód z oględzin, przeprowadzony bez możliwości udziału wszystkich stron postępowania, nie mógł być podstawą ustaleń organu w przedmiotowej sprawie. Istotą oględzin jest okazanie organowi i wszystkim zainteresowanym stronom przedmiotu oględzin, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w protokole. W dniu 5 grudnia 2017 r. takie okazanie – w stosunku do skarżącego M. O. – nie nastąpiło. W istocie nie doszło również do okazania przedmiotu oględzin w zakresie fundamentów również organowi, skoro nie doszło, w obecności przedstawiciela organu, do odkrywki fundamentów. W ten sposób organ I instancji naruszył art. 79 § 2 w związku z art. 85 § 1 k.p.a. określające prawo strony do udziału w przeprowadzeniu dowodu (w tym dowodu z oględzin), a tym samym i zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a.
Również oględziny przeprowadzone przez organ I instancji na zlecenie organu odwoławczego nie doprowadziły do wyjaśnienia stanu faktycznego i należało je uznać za wadliwe. Postanowieniem z 17 września 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie ponownych oględzin na działce ew. nr [...] w miejscowości M. D. z udziałem wszystkich stron postępowania (po wcześniejszym zawiadomieniu stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin zgodnie z terminem określonym w art. 79 Kpa) celem ustalenia aktualnego stanu faktycznego na przedmiotowej działce oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania dowodowego. Pismem z 23 września 2019 r. PINB w L. zawiadomił o terminie oględzin w dniu 8 października 2019 r. (k. 394). Jak wynika z protokołu sporządzonego w tym dniu również wówczas nie doszło do okazania nieruchomości w sposób umożliwiający ustalenie, czy znajdują się na tym terenie fundamenty.
Organ ograniczył się do stwierdzenia, że stan na działce nie uległ zmianie od dnia ostatniej kontroli, tj. 5 grudnia 2017 r. Znajdujące się przy protokole zdjęcia nie wskazują, by organ weryfikował twierdzenia inwestora o tym, że fundamenty na działce nr [...] nie istnieją. Ł. P. przedłożył bowiem oświadczenie K. D., zgodnie z którym nadzorował on odkrywkę istniejącego fundamentu przy ścianie budynku nr [...], a w trakcie robót nie dokopano się do posadowienia istniejącego fundamentu budynku nr [...], jak również nie stwierdzono występowania wody gruntowej. Oświadczył też, że "od strony południowo-wschodniej nie stwierdzono dodatkowego fundamentu mającego przylegać do istniejącego budynku nr [...]". Do oświadczenia dołączono zdjęcia odkrywki obrazujące wykop (k. 395-400). W czynności tej ponownie nie mógł wziąć udziału skarżący M. O., któremu – jak wynika z protokołu – właściciel działki nr [...] odmówił zgody na wejście na teren nieruchomości.
Z powyższego wynika, że również w trakcie ponownych oględzin organ nie doprowadził do bezpośredniego okazania mu oraz stronom postępowania przedmiotu oględzin, co naruszało art. 79 §2 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2017 r. (sygn. II OSK 1764/16, orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że "właściciel budynku będącego przedmiotem postępowania ma obowiązek umożliwić udział w oględzinach tego budynku wszystkim stronom postępowania. Skoro bowiem, zgodnie z art. 85 § 2 k.p.a., nawet osoba trzecia ma obowiązek okazania przedmiotu oględzin, to tym bardziej obowiązek taki spoczywa na stronie postępowania. Zgodnie zaś z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego strony mają prawo do udziału w przeprowadzeniu dowodu (art. 79 § 2 k.p.a.) a pozbawienie ich tego prawa naruszałoby ich podstawowe uprawnienia procesowe".
NSA zaakcentował, że wszystkie strony postępowania winny mieć możliwość udziału w oględzinach przedmiotowego budynku, a na jego właścicielu spoczywa prawny obowiązek umożliwienia im tego udziału. Powyższe stanowisko można odnieść do okoliczności kontrolowanej sprawy, w której przeprowadzenie oględzin wymagało udostępnienia części nieruchomości nr [...] przez jej właściciela. Na organie administracji ciążył w związku z tym obowiązek zapewnienia, by wszystkie strony mogły wziąć w nich udział. Nie jest rzeczą strony postępowania decydowanie o tym, kto i w jakim charakterze może wziąć udział w czynności dowodowej.
Tym samym organ dopuścił się również naruszenia zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., uznając, że to na M. O., a nie na organie administracji, ciążył obowiązek wykazania, czy na działce Ł. P. istnieją ławy fundamentowe. Naruszenie to jest tym bardziej rażące, że organ nie podjął skutecznych działań umożliwiających M. O. wzięcie udziału w oględzinach na tej nieruchomości.
Nie ulega wątpliwości, że opisane powyżej działania organu I instancji były wadliwe i niekonsekwentne, a organ poprzestał w istocie na materiale dowodowym przedłożonym przez inwestora. Tymczasem, w ocenie Sądu dowody zaoferowane przez Ł. P. nie dają pewności, że na terenie działki [...], pomiędzy budynkami nr [...], nie ma fundamentów, w przedmiocie których toczyło się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego. W szczególności zdjęcia dokonanej na zlecenie Ł. P. odkrywki w dniu 7 października 2019 r. nie stanowią dowodu, że nie istnieją ławy fundamentowe (fundamenty), w przedmiocie których toczyło się postępowania przez organami nadzoru budowlanego. Obrazują one bowiem tylko fragment terenu, na którym fundamenty te mogły się znajdować. Zasadniczo jednak obowiązkiem organu było ustalenie, czy fundamenty istnieją w sposób bezpośredni, naoczny, nie za pośrednictwem inwestora, który – co oczywiste – zainteresowany jest umorzeniem przedmiotowego postępowania.
Skarżący, który mógł mieć wiedzę na temat lokalizacji ewentualnych fundamentów, nie został natomiast dopuszczony do oględzin, zaś jego informacja złożona przed wydaniem decyzji o tym, że pozostała jeszcze część fundamentów na terenie działki nr [...], została przez organ zignorowana.
Ponownie prowadząc postępowanie organ doprowadzi do jednoznacznego ustalenia, czy na działce nr [...] znajdują się fundamenty, ewentualnie inne elementy obiektu budowlanego wykonane przez Ł. P., do których nawiązywał wyrok WSA w Krakowie z 30 maja 2017 r. W tym celu przeprowadzi oględziny, w trakcie których wykonana zostanie odkrywka. Organ zapewni, by we wszystkich czynnościach dowodowych w tym postępowaniu mogły wziąć udział wszystkie strony postępowania. W szczególności przeprowadzając oględziny, organ umożliwi wszystkim stronom możliwość zgłaszania wniosków i wyrażania stanowiska. Uwzględniając związanie przywołanym wyżej wyrokiem WSA w Krakowie z 30 maja 2017 r. organ ponownie rozważy zasadność przeprowadzenia dowodu z opinii prywatnej "Ekspertyza Techniczna na temat stanu zabudowy zlokalizowanej na posesji przy ul. [...] w M. D. przylegającej bezpośrednio do budynku zlokalizowanego na posesji sąsiedniej przy ul. [...] w M. D." autorstwa S. K. oraz W. B. z 13 listopada 2015 r., a to w kontekście ewentualnych zagrożeń w odniesieniu do budynku przy ul. [...], które mogły być spowodowane czy to wykonaniem samowolnych robót budowlanych, czy to późniejszą rozbiórką.
Wobec opisanego powyżej naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w punkcie I sentencji wyroku Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na zasadzie art. 200 i 205 §2 p.p.s.a.