Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 lutego 2020 r. ([...]) na podstawie art. 48 ust.1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nakazał inwestorowi J. O. rozbiórkę trzech budynków rekreacji indywidualnej zlokalizowanych na działkach ewid. nr [...] obr. [...] w Zakopanem – wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, co następuje:
Na działkach ewid. nr [...] obr. [...] w Zakopanem inwestor J. O. prowadzi budowę trzech budynków rekreacji indywidualnej o konstrukcji murowanej z dachem dwuspadowym. Inwestycja realizowana jest na podstawie zgłoszenia przyjętego w Starostwie Powiatowym w dniu 13 marca 2018 r. ([...]) dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków rekreacji indywidualnej; inwestorem budynków jest J. O., który roboty rozpoczął w kwietniu 2019 r. W wyniku porównania zgodności wykonanych obiektów ze zgłoszeniem stwierdzono, że wymiary budynków nie uległy zmianie, odległość od sąsiedniego budynku do budynku nr [...] wynosi 8,22 m, a budynku nr [...] wynosi 9,18 m. Zauważono zmiany polegające na: zmianie lokalizacji wejścia do budynku, zmianie lokalizacji schodów prowadzących na wyższą kondygnację, wykonaniu całej płyty pomiędzy kondygnacjami (zamiast antresoli), wykonaniu balkonu od strony zachodniej, wykonaniu okien o innych wymiarach w otwarciach dachowych, zmianie konstrukcji ścian szczytowych, które zostały wykonane w konstrukcji szkieletowej drewnianej, wykonanie tylko jednego otwarcia szczytowego na bocznej elewacji, podczas gdy projektowane były z dwóch stron.
Opisane zmiany dotyczą wszystkich trzech budynków. Zagospodarowanie terenu nie zostało docelowo wykonane, w budynkach znajdują się kominki opalane drewnem, jednak inwestor poinformował, że w budynkach planuje wykonać główne ogrzewanie jako elektryczne.
M. W. – strona postępowania - złożyła dokumentacją fotograficzną obrazującą "zmianę ukształtowana terenu, polegającą na wykonaniu nasypu ziemnego, na którym posadowiono 3 budynki objęte zgłoszeniem; wykonanie kondygnacji użytkowej zamiast antresoli".
Zgłoszenie obejmowało budowę obiektów parterowych (zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a oraz art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Roboty budowlane prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w zgłoszeniu. Dokonane zmiany (m. in. zmiana polegająca na wykonaniu dwóch kondygnacji użytkowych (parter i poddasze) w miejscu projektowanej jednej kondygnacji oraz antresoli wskazują, że wykonane obiekty nie są budynkami parterowymi, gdyż posiadają więcej niż jedną kondygnację użytkową. Są to więc obiekty, na które inwestor winien legitymować się decyzją o pozwoleniu na budowę. Budynek rekreacji indywidualnej nie jest bowiem tożsamy z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Wynika to z definicji oraz zasad użytkowania zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Pod pojęciem budynek mieszkalny należy rozumieć "budynek mieszkalny, wielorodzinny lub budynek mieszkalny jednorodzinny" (§ 3 pkt 4 ww. rozporządzenia), a pod pojęciem budynek "rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku" (§ 3 pkt 7 ww. rozporządzenia). Budynek mieszkalny służy do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych natomiast celem zabudowy letniskowej jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie zamieszkania. Organ nie ma możliwości wyboru i zmiany kwalifikacji obiektów na np. budynki mieszkalne jednorodzinne.
Wyjaśniono, że legalizacja budowy prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ jest możliwa tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych, które spełniają łącznie obie przesłanki legalizacji samowoli budowlanej tj: budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo - w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Przedmiotowa inwestycja znajduje się w terenie oznaczonym na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XLV/591/2013 Rady Miasta Zakopane z dnia 26 września 2013 r. w sprawie uchwalenia "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego OLCZA") symbolem 3.MN Tereny oznaczone symbolem 3.MN stanowią tereny mieszkaniowe jednorodzinne, w których dopuszcza się realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych, usług hotelarskich, realizowanych jako budownictwo pensjonatowe oraz usługi komercyjne realizowane jako wynajem pokoi dla turystów w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych. Powyższe oznacza, że na działkach ewid. nr [...] obr. [...] w Z. brak jest możliwości budowy budynków rekreacji indywidualnej.
Powyższe ustalenia wskazują na konieczność wydania decyzji o rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.).
Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. O., podnosząc, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza realizację tego typu obiektów, a nadto Starostwo Powiatowe w Zakopanem nie sprzeciwiło się ich realizacji.
Decyzją z dnia 19 sierpnia 2020 r. ([...]), na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu I instancji i przyjął je za własne. Nadto podał, co następuje:
Z dokumentów przesłanych przez Starostwo Powiatowe w Zakopanem wynika, że J. O. dokonał zgłoszenia budowy trzech budynków rekreacji indywidualnej do 35 m2. Inwestor dokonał odstępstw od zgłoszenia. Zmiana polegająca na wykonaniu zamiast antresoli płyty stropowej pomiędzy kondygnacjami spowodowała, że zamiast budynków parterowych, powstały budynki o dwóch kondygnacjach (parter i piętro). Takie budynki nie mogły być jednak budowane na podstawie zgłoszenia w oparciu o przepis o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a oraz art. 30 ust. 1 upb, który dotyczy budynków parterowych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1748/19). Z powyższego wynika, że inwestor wybudował inne budynki, niż objęte zgłoszeniem.
W niniejszej sprawie nie jest możliwe zastosowanie trybu naprawczego określonego w przepisach art. 50 – 51 upb. Tryb ten możliwy jest bowiem do zastosowania w przypadku dokonania niewielkich odstępstw od zgłoszenia, mających taki zakres, aby w dalszym ciągu budowa obiektów wymagała dokonania zgłoszenia. W niniejszym przypadku, w konsekwencji dokonanych zmian powstały budynki wymagające pozwolenia na budowę, zatem można inwestorowi przypisać chęć obejścia prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 22019 r., sygn. akt II OSK 2412/17).
Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest przepis art. 48 ust. 1 upb, który reguluje zasady postępowania w przypadku prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia dot. budowy, o której mowa w punkcie 2 ww. przepisu.
Budowa budynków rekreacji indywidualnej narusza ustalenia obowiązującego na terenie prowadzonej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. Uchwały Nr XL V/59172013 Rady Miasta Zakopane z dnia 26 września 2019 r., w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego OLCZA".
W przypadku niezgodności obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie ma możliwości wdrożenia postępowania legalizacyjnego, zatem PINB prawidłowo orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 upb o nakazie rozbiórki przedmiotowych obiektów. Podzielić również należy stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie jest możliwa legalizacja wykonanych obiektów jako budynków mieszkalnych zważywszy na to, że budynki rekreacji indywidualnej oraz mieszkalne jednorodzinne są obiektami zupełnie innej kategorii. Dla obu tych kategorii obiektów obowiązują bowiem inne wymagania wynikające z przepisów techniczno-budowlanych.
Na powyższą decyzje J. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- - 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa poprzez brak w uzasadnieniu faktycznym wyjaśnienia, czy w sprawie istnieje możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanej inwestycji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine prawa budowlanego w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tj. Uchwała Nr XLV/591/2013 Rady Miasta Zakopane z dnia 26 września 2019 r., w sprawie uchwalenia "Miejscowego Planu Zagospodarowania przestrzennego Olcza", dopuszcza budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych, usług hotelarskich, realizowanych jako budownictwo pensjonatowe oraz usług komercyjnych realizowanych jako wynajem pokoi dla turystów w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych;
- - art. 8 § 1 kpa przez pominięcie skutecznego zgłoszenia budowy i działanie skarżącego w zaufaniu do organów publicznych w sytuacji, gdy w dniu 13 marca 2018 r. dokonał zgłoszenia budowy trzech budynków rekreacji indywidualnej do 35 m2 na działkach nr [...] obr. [...] w Zakopanem i zgłoszenie to nie spotkało się ze sprzeciwem ze strony Starostwa Powiatowego pomimo sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. Uchwałą Nr XLV/591/2013 Rady Miasta Zakopane z dnia 26 września 2019 r., nadto w toku kontroli prowadzonych na inwestycji w dniu 30 września 2019 r. nie stwierdzono uchybień i zezwolono skarżącemu na dalsze prowadzenie prac budowalnych;
- - art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie skarżącemu rozbiórkę "trzech budynków rekreacji indywidualnej zlokalizowanych na działkach ewid. nr [...] obr. [...] w Zakopanem - wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę" w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, bowiem budowa trzech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr [...] obr. [...] w Zakopanem jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji i funkcji co potwierdza zaświadczenie z dnia 3 kwietnia 2020 r.;
- - art. 48 ustawy ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo Budowlane poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w razie stwierdzenia, że inwestycja skarżącego realizowana jest bez wymaganego pozwolenia na budowę, co więcej w toku prowadzonych kontroli przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Zakopanem skarżący był zapewniany o możliwości kontynuowania prac budowlanych z uwagi na brak zastrzeżeń ze strony organu kontrolującego;
- - art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy w warunkach niniejszej sprawy zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie postępowania naprawczego, które uregulowane jest w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo Budowlane.
Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Skarżący wskazał, że podczas pierwszej kontroli 30 września 2019 r. nie stwierdzono żadnych uchybień ze strony skarżącego, a wręcz zapewniono, że może prace kontynuować. Skarżący uzyskał zaświadczenie z dnia 30 kwietnia 2020 r. o zgodności budowy trzech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr [...] obr. [...] w Zakopanem, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji i funkcji.
Zdaniem skarżącego to nie organ nadzoru budowlanego stosujący art. 48 prawa budowlanego jest właściwy do stwierdzenia zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem lub decyzja o warunkach zabudowy. Tym organem jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta., wydający zaświadczenie o którym mowa w art. ust. 3 pkt 1 art.
- 48. Dlatego też, jeżeli ewentualny brak zgodności z miejscowym planem lub decyzją wz nie jest rażący, należy dopuścić możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego.
Kluczowym jest ustalenie, czy i w jakim zakresie inwestor zrealizował obiekt budowlany odmienny od tego określonego w zgłoszeniu i na czym dokładnie te różnice polegają. To decyduje o możliwości postawienia zarzutu samowoli, a tym samym zastosowania art. 48 prawa budowlanego, względnie o uznaniu, że inwestor zasadniczo zrealizował obiekt taki jak w zgłoszeniu, ewentualnie z odstępstwami (zwanymi tak nie w znaczeniu prawnym, ale dla określenia, że zrealizowano obiekt z naruszeniem zgłoszenia). W tej ostatniej sytuacji, a więc przy uznaniu, że organ bezzasadnie nie wniósł sprzeciwu, tryb legalizacji byłby prowadzony w oparciu o art. 50-51 ww. ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia 8 stycznia 2021 r. uczestniczka postępowania M. W. wskazała, że budynki zrealizowane na działkach inwestycyjnych, objętych przedmiotowym postępowaniem nie mieszczą się w terenach możliwej zabudowy. Obiekty naniesione na mapę posadowione są częściowo na terenie rolnym, który nie przewiduje żadnej możliwości zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.
W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził konieczność jej uchylenia.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie przeprowadzono w niewłaściwym trybie. Organ zastosował przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2020.1333) w okolicznościach, które nie dawały ku temu podstawy. Skarżący dokonał zgłoszenia budowy trzech budynków rekreacji indywidualnej w określonym miejscu. Z ustaleń organu wynika, że we wskazanym w zgłoszeniu miejscu wzniesione zostały trzy obiekty, także o wskazanych w zgłoszeniu wymiarach i gabarytach, z niewielkim odstępstwami w zakresie usytuowania okien, drzwi itp. Różnica zasadnicza polegała na tym, że zamiast projektowanych antresol, wykonano stropy. Tak opisane odstępstwa żadną miarą nie uzasadniają przyjętego przez organy założenia, że zgłoszenia dokonano dla pozoru i w celu obejścia prawa. Ocena taka możliwa jest do przyjęcia w sytuacjach, w których "w wykonaniu" zgłoszenia wznoszony jest zupełnie inny obiekt.
Przywołany przez organ odwoławczy wyrok NSA (IIOSK 2412/17) zapadł w sprawie, w której inwestor zgłosił budowę dwóch domków letniskowych, nietrwale związane gruntem, o wymiarach 3m x 10m, w konstrukcji drewnianej, wyposażonych w okno i drzwi plastikowe, a zrealizował jeden budynek parterowy konstrukcji drewnianej, składający się z 3 pokoi, aneksu kuchennego, łazienki i korytarza, z nieużytkowym poddaszem i tarasem, o wymiarach 10m x 10m, wyposażono, z zadaszonym tarasem na drewnianych słupach i betonowych bloczkach. Wobec zasadniczej różnicy pomiędzy oboma w/o stanami faktycznymi, nie jest możliwe formułowanie na ich tle takich samych ocen prawnych. W sprawie rozpoznawanej powstały obiekty zasadniczo zewnętrznie odpowiadające projektowanym, a odstępstwo, do którego organy przywiązują istotną wagę, dotyczy wnętrz tych obiektów. Przypisywanie w takich okolicznościach inwestorowi zamiaru obejścia prawa absolutnie nie jest uzasadnione. Podobnie nie jest adekwatny dla rozpoznawanej sprawy przywołany wyrok WSA w Warszawie (VII SA/Wa 1748/19) wydany w sprawie dotyczącej zupełnie innego obiektu budowlanego.
Wskazać przy tym należy, że organy opisane odstępstwo uznały za istotne bez należytego ustalenia stanu faktycznego i bez analizy odnośnych przepisów. Zgodnie z § 3 pkt 16 i pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu z daty zgłoszenia (Dz.U.2015.1422 t.j.) kondygnacji to pozioma nadziemna lub podziemna część budynku, zawarta pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m, a antresola - to górna część kondygnacji lub pomieszczenia znajdująca się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona.
Dla stwierdzenia, że dana pozioma część budynku nie jest antresolą, albo jest kondygnacją, nie wystarczy ustalenie, że "wykonano strop". Konieczne jest wykazanie (udokumentowanie) wszystkich przesłanek, o których mowa w cytowanych przepisach.
Jeśli inwestor rzeczywiście istotnie odstąpił od warunków zgłoszenia, to odstępstwo to winno zostać zweryfikowane w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Zastrzec jednakowoż należy, że skarżący dokonał skutecznego zgłoszenia. Milczenie organu przyjmującego zgłoszenie wywołało określony skutek prawny: skarżący uzyskał prawo do realizacji opisanej we wniosku inwestycji. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszły w życie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące instytucję milczącego załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 122g kpa "do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1". Ustawa zatem wskazuje wyraźnie tryb, w którym ewentualne kwalifikowane wady milczącego załatwienia sprawy mogą podlegać weryfikacji. Z całą pewnością organ nadzoru budowlanego, w ramach zwykłego postępowania nadzorczego, skutków przyjętego milcząco zgłoszenia nie może ani pomijać, ani uchylać.
Stwierdzenie zatem odstępstw od warunków zgłoszenia samo w sobie nie daje podstaw do weryfikacji nabytego przez inwestora uprawnienia. Postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego może dotyczyć jedynie odstępstw, a nie tego, co zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem zostało wykonane. Nie jest zatem możliwe ponowne badanie zgodności objętego skutecznym zgłoszeniem obiektu (w zakresie odpowiadającym warunkom zgłoszenia) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem takiego postępowanie winno być doprowadzenie obiektów do stanu zgodnego z warunkami zgłoszenia, względnie zaakceptowanie obiektu z poczynionymi odstępstwami. Ponieważ postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją przeprowadzono w trybie niewłaściwym, Sąd nie może wyrażać kategorycznych i szczegółowych ocen dotyczących wyników postępowania przyszłego, odpowiednio przeprowadzonego. W tym postępowaniu jednak organ winien zastosować się do wyartykułowanych powyżej, zasadniczych zaleceń.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145§1 pkt 1a w zw. z art. 135 ppsa uchylono decyzje organów obu instancji,
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.