Uzasadnienie
Starosta L. decyzją z 31.12.2019 r., na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. 2019.1186 ze zm.) po rozpoznaniu zgłoszenia S.R. wniósł sprzeciw do zmiany sposobu użytkowania "budynku zaplecza usług turystycznych zlokalizowanego w miejscowości L. na dz. ewid. nr [...] obr. ewid. [...], miasto L. na budynek mieszkalny jednorodzinny".
W uzasadnieniu podał, że w dniu 24.10.2019 r. wpłynęło do organu zgłoszenie dotyczące zamiaru dokonania zmiany sposobu użytkowania "budynku zaplecza usług turystycznych" jw. Do wniosku inwestor dołączył: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opis techniczny do zmiany sposobu użytkowania, część rysunkową z lokalizacją obiektu (szkic sytuacyjny), rzut przyziemia przed i po zmianie sposobu użytkowania obiektu, ekspertyzę techniczną oraz zaświadczenie Burmistrza Miasta L. o zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta L..
Starosta L. postanowieniem z dnia 13.11.2019 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do dnia 30.12.2019 r. o: pkt 1) określenie odległości budynku objętego przedmiotowym zgłoszeniem od granicy terenu przeznaczonego do zalesienia wyznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta L. na działce sąsiedniej tj. [...] obr. [...] miasto L., wskazanie czy zgłaszany do zmiany sposobu użytkowania budynek spełnia zapisy § 271 – 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1065 t.j.), pkt 2) określenie na jakiej podstawie i w jakim okresie przedmiotowy budynek został zrealizowany oraz kiedy został oddany do użytkowania.
W wykonaniu tego postanowienia inwestor poinformował organ, że przedmiotowy budynek powstał w latach siedemdziesiątych na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów, a kolejni właściciele budynku nigdy nie byli w posiadaniu dokumentów związanych z powstaniem i oddaniem go do użytku. W dniu 24.12.2019 r. inwestor złożył "uzupełnienie wykonania postanowienia" wraz z projektem do zmiany sposobu użytkowania zawierającym uzgodnienie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Organ przyjął, że wypełniony został jedynie pkt 2 postanowienia z 13.11.2019 r. stwierdzając, że inwestor nie przedłożył dokumentów o których mowa w § 2 rozporządzenia. Odwołując się do przepisu § 2 ust.2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uznał, że inwestor winien był przedłożyć ekspertyzę techniczną uzgodnioną z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Ponieważ inwestor nie przedłożył takiego dokumentu organ wniósł sprzeciw.
Odwołanie od tej decyzji złożyła S.R., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77, art. 8, art. 9 kpa, a także § 213, § 216, § 271 ust. 8a, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odwołaniu wywodzono, że do wniosku została załączona kopia z mapy zasadniczej ze znajdującym się w ewidencji budynkiem zaplecza usług turystycznych oraz z zaznaczoną linią lasu, a zmiana sposobu użytkowania nie zmienia sposobu zagospodarowania działki. Ponadto załączono projekt (do zmiany sposobu użytkowania) oraz zaświadczenie Burmistrza L., że zmiana sposobu użytkowania budynku będzie zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta L.. Przedmiotowy budynek zaplecza usług turystycznych spełniał minimalne wymagania w zakres odporności pożarowej jak dla klasy D, planowana nowa funkcja budynku tj. budynek mieszkalny jednorodzinny w myśl obecnie obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych w podstawowych wymaganiach powinien spełniać wymagania jak dla klasy D. Obiekt usytuowany jest w odległości 7,68 m od granicy działki nr [...] oznaczonej jako LS (tereny zalesione lub pod zalesienie).
W świetle § 271 ust 8a oraz § 213 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie przedmiotowy budynek spełnia wymagania w zakresie zachowania odległości od działek sąsiednich, w tym działki wskazanej w mapach ewidencyjnych jako LS. Budynek spełnia wymagania wyższe tj. klasy C, wszystkie jego elementy są nierozprzestrzeniające ogień oraz budynek nie posiada pomieszczeń zagrożonych wybuchem. Potwierdza to uzupełnienie wniosku o "Projekt zmiany sposobu użytkowania budynku zaplecza usług turystycznych na budynek mieszkalny jednorodzinny" uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Wnioskodawczyni złożyła też wszystkie żądane w postanowieniu z 13.11.2019 r. informacje i oświadczenia, z których wynika, że budynek powstał w latach siedemdziesiątych na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów, został ujęty w ewidencji i wrysowany na mapy zasadnicze, znajdujące się w zasobach państwowych, a kolejni właściciele budynku nigdy nie byli w posiadaniu dokumentów związanych z powstaniem i oddaniem do użytkowania tegoż budynku.
Zgodnie z przepisami art. 41 i ust. 2 oraz art. 42 ustawy z 24.10.1974 r. (Dz.U. nr 38, poz. 229 z 1974 r. z późn. zm.) inwestor zawiadamiał właściwy terenowy organ administracji państwowej o oddaniu do użytku obiektu budowlanego. Zarzuciła, że organ I instancji nie zastosował § 213 rozporządzenia.
Wojewoda decyzją z 10.08.2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.- Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił uregulowanie zawarte w art. 71 ustawy Prawo budowlane. Dalej podał, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ l instancji stwierdził brak wypełnienia obowiązku określonego w punkcie 1 postanowienia z dnia 13.11.2019 r., w którym zobowiązano inwestora do: "określenia odległości budynku objętego przedmiotowym zgłoszeniem (przeznaczonego do zmiany sposobu użytkowania na budynek mieszkalny) od granicy terenu przeznaczonego do zalesienia wyznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta L. na działce sąsiedniej tj. [...] obr. [...] miasto L.. W tym zakresie dostarczyć stosowny opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego poddanego zmianie sposobu użytkowania w stosunku do granicy terenu przeznaczonego do zalesienia (...)". Inwestor przedłożył przedmiotowe zgłoszenie uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. K.S. o nr uprawnień [...]. Starosta L. słusznie, w ocenie Wojewody, uznał że uzgodnienie to nie stanowi uzgodnienia o którym mowa w § 2 rozporządzenia.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że objęty wnioskiem istniejący budynek zaplecza usług turystycznych zlokalizowany jest na działce [...] w L. w odległości 7,68 m od granicy działki nr [...] stanowiącej użytek leśny (LsV) (potwierdza to wyrys z mapy ewidencyjnej), a oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta L. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta L. Nr [...] z 10.12.2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem terenu osiedla "M." (ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. M. nr [...] poz. [...] z 23.12.2004 r. ze zmianami) symbolem ZL. Po zmianie sposobu użytkowania przedmiotowy budynek zaliczony będzie do kategorii zagrożenia ludzi ZLIV.
Mając na względzie zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.) organ odwoławczy pismem z 11.05.2020 r. wezwał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż podany w § 12 ust. 1 pkt 1 i § 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wobec zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego w odległości 7,68 m od granicy działki nr [...] stanowiącej użytek leśny (LsV) a oznaczonej w m.p.z.p. symbolem ZL. Jednocześnie wyznaczył 60-dniowy termin na uzupełnienie przedmiotowego zgłoszenia. Wezwanie zostało odebrane w dniu 20.05.2020 r. Do dnia wydania decyzji nie udzielono odpowiedzi na ww. wezwanie.
Organ II instancji odwołał się do regulacji zawartej w § 271 ust. 8 rozporządzenia. Wyjaśnił, że biorąc pod uwagę ustęp 1 i 2 przepisu należy uznać, że najmniejsza odległość budynku ZL (w analizowanej sprawie tj. ZLIV) od konturu lasu wynosi odpowiednio 12 m (8 m + 50% z 8 m zwiększona ponieważ zgodnie z przepisem jw. przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień). Wyjątkiem od powyższej zasady jest przepis § 271 ust. 8a rozporządzenia, który jednak nie ma w tej sprawie zastosowania, albowiem aby miał zastosowanie w terenie leśnym (LsV) tj. na działce nr [...] obowiązujący m.p.z.p. musiałby dopuszczać zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną, a takiej m.p.z.p. nie przewiduje. W stosunku do terenów ZL w dziale II § 4 Rozdziału 3 pkt 3 m.p.z.p. stwierdzono: "Tereny leśne obejmujące grunty leśne (Ls) oznaczone w planie symbolem ZL pozostawia się w użytkowaniu leśnym.
Obowiązuje trwałe utrzymanie lasów i zapewnienie ciągłości ich użytkowania. Obowiązuje zakaz samowolnej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i ograniczenia realizacji obiektów niezwiązanych z gospodarką leśną (...)". Ustawodawca w przepisie § 271 ust. 8 wprowadził definicję lasu - rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny. Jak wynika z wyrysu z mapy ewidencyjnej działka nr [...] posiada użytek LsV, a zgodnie z mpzp jest to teren ZL.
Zatem na powyższej nieruchomości znajduje się las. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przedmiotowy budynek został wymieniony w § 213 ww. rozporządzenia, a ponadto, jak wynika z analizy akt sprawy, wszystkie jego elementy są nierozprzestrzeniające ogień, a także nie ma pomieszczeń zagrożonych wybuchem.
Podsumowując, organ II instancji wskazał, że zastosowanie w sprawie ma wyłącznie przepis § 271 ust.
8. Oznacza to, że aby przepis ten został spełniony przedmiotowy budynek winien być zlokalizowany w odległości 12 m od granicy z działką nr [...], z zastrzeżeniem § 2 rozporządzenia. Wymogu o którym mowa w tym przepisie nie wypełnia uzgodnienie projektu budowlanego z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. K.S..
S.R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody domagając się uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wydanie wadliwej decyzji, to jest:
- - normy art. 7 k.p.a. albowiem zgodnie wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością;
- - normy art. 8, 9 k.p.a. albowiem nie podjęto żadnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przede wszystkim pominięto zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a zwłaszcza załączony Projekt zmiany sposobu użytkowania z potwierdzeniem rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, iż "nie ma uwag";
- - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., podczas gdy wykonanie wymogów wynikających z przywołanych przepisów jest konieczne dla prawidłowego ustalenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w danej sprawie, a w konsekwencji, ustalenia sytuacji prawnej stron postępowania, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym;
- - art. 107 § 3 k.p.a. albowiem organy obu instancji ograniczyły się w uzasadnieniach jedynie do błędnego zastosowania dyspozycji § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; stanowisko organów obu instancji powinno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, skonstruowanym stosownie do wskazanego przepisu;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- - normy § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię, to jest uznanie, że przepis ten, mimo norm cytowanych wyżej przepisów, ma zastosowanie do budynku skarżącej;
- - normy § 12 ww. rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, to jest uznanie, że przepis ten stosuje się również do zmiany sposobu użytkowania, a w rzeczywistości stosuje się do budynków nowosytuowanych lub rozbudowywanych. Budynek skarżącej nie jest ani nowosytuowanym, ani rozbudowywanym budynkiem, został wybudowany kilkadziesiąt lat temu, a zmienia się wyłącznie sposób użytkowania;
- - normy § 212 ww. rozporządzenia poprzez jego pominięcie,
- - normy § 213 ww. rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, to jest takie przedstawienie działki będącej własnością skarżącej, jakby to była działka leśna, nie zabudowana, co nie jest prawdą. Działka od kilkudziesięciu lat jest zabudowana budynkiem stanowiącym zaplecze usług turystycznych. Zmiana sposobu użytkowania, to oczywiście nie budowa, ani nie rozbudowa;
- - normy § 216 ww. rozporządzenia poprzez jego pominięcie, to jest pominięcie, że mimo treści wyżej cytowanego przepisu, wszystkie elementy budynku wnioskodawczyni są wyższej klasy odporności pożarowej (C), niż wymagana (D) dla budynku o takim samym położeniu względem działek sąsiednich (w tym działki leśnej), jak budynek skarżącej;
- - normy § 271 ust. 8a ww. rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji pominięcie, że zgodnie z dyspozycją tego przepisu budynki wymienione w § 213 rozporządzenia, które mimo zwolnienia z wymagań, spełniają kategorię wyższą, niż została określona w § 212 rozporządzenia mogą zostać usytuowane w odległości 4 m od działki z oznaczeniem (Ls), a więc bliżej, niż usytuowanie budynku skarżącej, usytuowany na nieruchomości od kilkudziesięciu lat;
- - normy § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła przytoczone wyżej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez Sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U.2020.1842). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 18.01.2021 r.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję wyrażającą sprzeciw wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku. Rozważania rozpocząć należy od przytoczenia regulacji prawnych, mających zastosowanie w sprawie tj. przepisów ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. 2019.1186 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W myśl art. 71 ust. 2 ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć:
- 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;
- 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;
- 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;
- 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;
- 6) w zależności od potrzeb – pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy przez Wojewodę, została wydana na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji. W oparciu o tę regulację Starosta L. postanowieniem z 13.11.2019 r. nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do 30.12.2019 r., wzywając w punkcie 1 o określenie odległości budynku objętego zgłoszeniem od granicy terenu przeznaczonego do zalesienia wyznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta L. na działce sąsiedniej tj. [...] obr. [...] miasto L.. W tym zakresie nakazano dostarczyć stosowny opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego poddanego zmianie sposobu użytkowania w stosunku do granicy terenu przeznaczonego do zalesienia.
Organ pouczył skarżącą o treści § 271 ust. 8 i § 271 ust. 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.Dz.U.2019.1065, dalej "rozporządzenie"). W opisie nakazano wskazać w sposób jednoznaczny, czy zgłaszany do zmiany sposobu użytkowania budynek spełnia zapis § 271 - § 273 rozporządzenia.
W punkcie 2 wezwano inwestora o określenie na jakiej podstawie i w jakim okresie przedmiotowy budynek został zrealizowany oraz kiedy został oddany do użytkowania.
W odpowiedzi, w piśmie z dnia 28.11.2019 r. (data wpływu do organu - 2.12.2020 r.) pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że budynek usytuowany jest w odległości 7,68 m od granicy działki nr [...] oznaczonej jako LS (tereny zalesione lub pod zalesienie). Jednocześnie wskazała, ze w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje § 271 ust.8a rozporządzenia. W kolejnym piśmie, które w dniu 24.12.2020 r. wpłynęło do organu pełnomocnika skarżącej podała, że przedkłada w uzupełnieniu wykonania obowiązku nałożonego w postanowieniu "Projekt sposobu użytkowania budynku zaplecza usług turystycznych na budynek mieszkalny jednorodzinny" uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Analiza tego dokumentu pozwala na ustalenie, że w stosunku do pierwotnie przedstawionego projektu zmieniono opis techniczny w punkcie 2 i w miejsce podpunktu określonego jako "Wymagana klasa odporności pożarowej budynku" znalazło się opracowanie zatytułowane "Wymagana klasa odporności pożarowej budynku z uwagi na odległość od granicy lasu".
W opracowaniu tym odwołano się do zacytowanego w niepełnym zakresie art. 271 ust. 8a rozporządzenia (pominięto fragment przepisu dotyczący przeznaczenia lasu) oraz wskazano, że budynek winien spełniać wymagania w zakresie odporności pożarowej jak dla klasy "D", tymczasem spełnia wymagania wyższe tj. klasy "C", wszystkie jego elementy są nierozprzestrzeniające ognia oraz nie posiada pomieszczeń zagrożonych wybuchem. Jednocześnie przedstawiono także maksymalne wymagania w zakresie odporności ogniowej elementów budynku, które spełnia przedmiotowy obiekt określone na podstawie zastosowanych rozwiązań konstrukcyjnych i materiałowych. W konkluzji stwierdzono, że "budynek spełnia wymagania w zakresie odległości od działek sąsiednich w tym działki wskazanej w mapach ewidencyjnych jako LS". Te dodatkowe wyjaśnienia zostały opatrzone pieczątką rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że dostarczone wraz ze zgłoszeniem dokumenty, w tym również uzupełniające, nie są wystarczające dla przyjęcia zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
W kontrolowanej sprawie poza sporem było, że przedmiotowy budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym, ma 378,95 m2 powierzchni użytkowej i kubaturę 1 700 m3 oraz że usytuowany jest w odległości 7,68 m od granicy działki nr [...] oznaczonej jako LS (tereny zalesione lub pod zalesienie).
Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.Dz.U.2019.1065, dalej "rozporządzenie") przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2 (zgodnie z tym ostatnim przepisem przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi). Przepis § 2 ust. 1 jest jasny i nie wymaga dodatkowej wykładni.
Wynika z niego, że przepisy rozporządzenia stosuje się również do budynków istniejących przy zmianie sposobu ich użytkowania. Tak więc nie ma racji skarżąca, zarzucając organom błędną jego wykładnię przez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie do budynku skarżącej.
Zmiana sposobu użytkowania budynku aktualizuje konieczność zweryfikowania, czy budynek spełnia warunki określone w rozporządzeniu, w tym w szczególności w zakresie bezpieczeństwa pożarowego.
Zgodnie z cytowanym przez organy § 2 ust. 2 rozporządzenia: "przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania: 1) budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 (...) wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.
W myśl § 209 rozporządzenia budynki mieszkalne oraz ich części, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania należą do kategorii ZL IV. Zgodnie z § 212 rozporządzenia budynek niski zaliczony do kategorii ZL IV powinien mieć klasę odporności pożarowej dla budynku "D". Jak stanowi § 213 rozporządzenia wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej nie dotyczą budynków do trzech kondygnacji nadziemnych włącznie, w tym mieszkalnych jednorodzinnych, z zastrzeżeniem § 271 ust. 8a. Przepis ten stanowi, że najmniejsza odległość budynków wymienionych w § 213, wykonanych z elementów nierozprzestrzeniających ognia, niezawierających pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiadających klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212, od granicy (konturu) lasu zlokalizowanej na sąsiedniej działce - wynosi 4 m, jednakże tylko wtedy, gdy teren, na którym znajduje się granica (kontur) lasu, przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną.
Objęty zgłoszeniem budynek zlokalizowany jest w odległości 7,68m od granicy działki nr [...] stanowiącej użytek leśny (LsV) i oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta L. (uchwała Rady Miasta L. Nr [...] z dnia 10.12.2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. w obrębie granic administracyjnych miasta z wyłączeniem terenu osiedla "M." – Dz. U. Woj. M. [...])) symbolem ZL. Zgodnie z zapisem pkt 3 w Rozdziale 3 m.p.z.p. zatytułowanym "Ochrona środowiska przyrodniczego oraz zasady zagospodarowania i użytkowania terenów położonych poza obszarami zainwestowania" – "Tereny leśne obejmujące grunty leśne (Ls) oznaczone w planie symbolem ZL pozostawia się w użytkowaniu leśnym. Obowiązuje trwałe utrzymanie lasów i zapewnienie ciągłości ich użytkowania. Obowiązuje zakaz samowolnej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i ograniczenia realizacji obiektów nie związanych z gospodarką leśną.
Nie dopuszcza się do samowolnego wyłączania gruntów leśnych z produkcji leśnej. W przypadkach szczególnie uzasadnionych może nastąpić przeznaczenie lasów na cele nieleśne wyłącznie na zasadach i w trybie przepisów ustawy o lasach i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. (...)".
Wobec powyższego teren ZL nie jest przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną. Dlatego też norma z § 271 ust.8a rozporządzenia nie ma zastosowania w kontrolowanej sprawie, a złożony zarzut dotyczący pominięcia przez organy tego przepisu jest niezasadny.
Prawidłowo organy powołały się na przepis § 271 ust. 8 rozporządzenia, zgodnie z którym najmniejszą odległość budynków ZL od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Sformułowanie użyte w tym przepisie "odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień" nawiązuje do treści § 271 § 1 i 2 rozporządzenia. Analiza tabeli zamieszczonej w ust. 1 § 271 prowadzi do wniosku, że dla budynków ZL odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego nie powinna być mniejsza niż 8 m. Z kolei z ust. 2 tego przepisu wynika, że jeżeli przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%.
Zatem zestawienie treści przepisów § 271 § 1 i 2 oraz § 271 ust. 8 rozporządzenia, prowadzi do wniosku, że ze względu na wymogi przeciwpożarowe budynek kategorii ZL powinien znajdować się więc w odległości co najmniej 12 m od granicy (konturu) lasu. Tymczasem jak wynika z niekwestionowanych ustaleń dokonanych w sprawie, oceniany przez organy budynek usytuowany jest w odległości 7,68 m od granicy działki nr [...] oznaczonej jako ZL (tereny zalesione lub pod zalesienie).
W tym stanie rzeczy, skuteczne dokonanie zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu wymagało przedłożenia odpowiedniej ekspertyzy technicznej o której mowa w cytowanym wyżej § 2 ust. 2 rozporządzenia uzgodnionej z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Wymogu tego nie spełnia uzgodnienie projektu z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych przedłożone w uzupełnieniu wykonania postanowienia z 13.11.2019 r.
Na marginesie stwierdzić należy, że rzeczoznawca wcale nie wykazał, że odstąpienie od wymagań w zakresie odległości budynku od konturu lasu jest w odniesieniu do przedmiotowego budynku dopuszczalne (np. z uwagi na szczególne uwarunkowania budynku w zakresie zastosowanych rozwiązań konstrukcyjnych czy materiałowych), a jedynie poprzestał na wybiórczym przywołaniu treści art. 271 ust.8a rozporządzenia (tj. wskazaniu, że przy spełnieniu określonych w przepisie wymogów, wystarczające jest zachowanie odległości 4m) i konkluzji że warunek ten został spełniony. Wypada nadmienić, że organ II instancji umożliwił skarżącej uzupełnienie przedłożonej dokumentacji również na etapie postępowania odwoławczego. Skarżąca nie skorzystała jednak z tej możliwości.
W kontekście zarzutów skarżącej wskazujących na naruszenie § 212, § 213 i § 216 rozporządzenia należy natomiast wyjaśnić, że zwolnienie o jakim mowa w § 213 dotyczy wymogów dotyczących klas odporności pożarowej budynków (§ 212) oraz klas odporności ogniowej elementów budynków i rozprzestrzeniania ognia przez te elementy (§ 216). Natomiast zaskarżona decyzja została wydana z uwagi na zbyt bliskie usytuowanie budynku względem lasu zlokalizowanego na sąsiedniej działce (i nie przedstawienie ekspertyzy o jakiej mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia), a zatem naruszenie § 271 ust. 8 rozporządzenia, który to przepis wprowadza bezwzględny obowiązek zachowania odległości minimum 12 m od konturu lasu dla wszystkich budynków ZL, bez różnicowania klas odporności pożarowej tych budynków, czy też formułowania dodatkowych warunków odnośnie elementów budynku. Takie wymogi faktycznie zostały określone w § 271 ust. 8a rozporządzenia, który jednak, jak już wyjaśniono wyżej, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie.
Organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. albowiem w kontrolowanej sprawie dokonano wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniono zebrany w sprawie materiał dowodowy. Uzasadnienie decyzji nie narusza przepisu art.107 § 3 k.p.a. Wskazano w nim fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, dowody, na których organ się oparł oraz wyjaśniono podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.