Uzasadnienie
IISA/Kr 1211/01
Decyzją z dnia [...].03.2001 r., znak: [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania H.B. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu T. z dnia [...].2000 r., znak: [...], orzekającej o odmowie zwrotu na rzecz dowołującej się nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej jako parcela gruntowa. kat. [...] o powierzchni 977 m2.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził co następuje
przedmiotowa nieruchomość została nabyta od H.B. umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczana nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele Komendy Miejskiej Milicji Obywatelskiej w Z. Przeprowadzone przez organ I instancji oględziny nieruchomości oraz przedstawione przez Komendę Wojewódzką informacje, które zostały potwierdzone przez odwołującą się w treści odwołania wykazały, że przedmiotowa nieruchomość, zabudowana budynkiem mieszkalnym była od jej nabycia w 1974 r. wykorzystywana na cele związane z działalnością Milicji Obywatelskiej, a obecnie Policji - jednostki funkcjonującej w interesie ogółu społeczeństwa, co wyczerpuje przesłankę przeznaczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej uzasadniające jej wywłaszczenie w 1974 r. Należy zatem ocenić, że organ I instancji prawidłowo uznał, że taki sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości stanowi realizację celu jej nabycia i nie jest możliwy jej zwrot, ponieważ w odniesieniu o nieruchomości nie zaistniały przesłanki zbędności na cel nabycia określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H.B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji zarzucając, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, a w szczególności postanowień art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W umowie nabycia nieruchomości z 1974 r. nie został w sposób precyzyjny określony cel jej nabycia, posłużono się w niej jedynie nieostrym sformułowaniem, że "wywłaszczenia dokonano na cele Komendy Miejskiej Milicji Obywatelskiej". W tej sytuacji, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, cel nabycia nieruchomości winien być ustalony na podstawie innych dowodów. Tymczasem w toku postępowania przed organem I instancji aktualny właściciel nie przedstawił żadnych dowodów, które wskazywałyby na to, że wywłaszczenia dokonano na cele zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych Komendy Miejskiej MO w Z. Niezależnie od tego skarżąca odwołała się do postanowień aktualnie obowiązującej ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm., w której art. 6 określa cele publiczne, na jakie może nastąpić wywłaszczenie nieruchomości i wśród tych celów nie wymienia się zaspakajania potrzeb mieszkaniowych określonej grupy zawodowej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie argumentując podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
1. skarga jest zasadna. Stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ I i II instancji, Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm., podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany ustalić, czy przesłanka ta zaistniała, a poczynione ustalenia determinują rozstrzygnięcie sprawy. Stwierdzenie, że przesłanka zbędności nie zaistniała, uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości.
Pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest terminem występującym tylko w zakresie ustawodawstwa wywłaszczeniowego i zdefiniowanie go może nastąpić tylko na użytek i w zakresie tego prawa, a to w odniesieniu do skutków, jakie przewiduje art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 137 ust. l tej ustawy ustawodawca sformułował legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli:
- 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (pkt 1) albo
- 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (pkt 2).
W powyższych normach prawnych ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą zaistnieć, by można uznać nieruchomość za zbędną. W odniesieniu do normy zawartej w pkt l ust. l art. 137 są to dwa elementy faktyczne: upływ czasu od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i stan w jakim się ona znajduje w czasie podejmowania decyzji w przedmiocie jej zwrotu, zaś na gruncie normy z pkt 2 tego przepisu obok stanu rzeczywistego nieruchomości także określony stan prawny - utrata mocy obowiązującej wymienionych expressis verbis decyzji administracyjnych związanych z realizacją celu wywłaszczenia (decyzja o lokalizacji inwestycji lub o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu).
Niezależnie jednak od różnej konstrukcji obu norm prawnych z art. 137 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie zawartych w nich przesłanek zbędności nieruchomości, kluczowym elementem ich konstrukcji i w konsekwencji podstawą dla oceny, czy mamy do czynienia ze stanem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Dopiero wtedy możliwe staje się badanie przez organ, czy "cel ten nie został zrealizowany" (art. 137 ust. l pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) lub nawet "nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu" (art. 137 ust. l pkt l tej ustawy).
2. Przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w dniu [...].1974 r. w trybie i na zasadach określonych w art. 6 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.
64. W umowie tej cel nabycia nieruchomości nie został określony w sposób precyzyjny. Punkt [...] umowy postanawia, że "przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest na cele Komendy Miejskiej Milicji Obywatelskiej ". W świetle dokumentów i innych środków dowodowych przeprowadzonych przez Starostę Powiatu T. ocenić należy, że podejmowane było przez ten organ wszechstronne postępowanie dowodowe w celu ustalenia, dla jakich celów Komendy Miejskiej Milicji Obywatelskiej w Z. przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona. Postępowanie to nie przyniosło ustalenia tego szczegółowego celu i oceniając całokształt kroków podjętych przez organ I instancji nie można zarzucić temu organowi, że nie dołożył on należytej staranności w ustaleniu rzeczywistego celu nabycia nieruchomości, co czyni skarżąca w swojej skardze.
3. W tej sytuacji jednak postępowanie organów I i II instancji winno odwołać się do oceny, czy rzeczywiste wykorzystanie nieruchomości (przeznaczenie lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym usytuowanym na wywłaszczonej nieruchomości na mieszkania najpierw dla funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, a następnie Policji) pozostawało w zgodzie z ogólnymi celami, na które nieruchomość mogła zostać wywłaszczona na podstawie ustawy obowiązującej w czasie, kiedy została ona nabyta, a więc na podstawie ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nabycie bowiem nieruchomości na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 tej ustawy - co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie - pozostawało w nierozerwalnym związku z instytucją wywłaszczenia, aczkolwiek mogło - w świetle tego przepisu - nastąpić również przed formalnym wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.
Zgodnie z art. 3 ust. l ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.
Przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa właśnie na "cele użyteczności publicznej", o których mowa media in parte tego przepisu. W literaturze trafnie podkreślano, że pojęcie to jako przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia nie miało jakiejś skonkretyzowanej treści prawnej i przez wywłaszczenie dla celów użyteczności publicznej należało rozumieć takie wywłaszczenie, które z natury jest przeznaczone do oddania równocześnie wszystkim i każdemu z osobna pewnych korzyści w teraźniejszości (por. M. Zimmermann: Polskie prawo wywłaszczeniowe Lwów 1939, s. 174 w odniesieniu do podobnie ujętej przesłanki wywłaszczania w ustawodawstwie międzywojennym) oraz K. Sobczak: Nowe prawo wywłaszczeniowe, PiP 1958, nr 8-9, s. 294, który już w odniesieniu do ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zwraca uwagę, że również w okresie po II wojnie przez cele użyteczności publicznej rozumieć należy co najwyżej zamierzenia społecznie pożyteczne. Wreszcie W. Ramus (Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, Warszawa 1970, s.
24) biorąc pod uwagę fakt, że w warunkach gospodarki planowej pozyskiwanie nieruchomości w drodze wywłaszczenia jest instrumentem mającym umożliwić realizację ustalonych w planach gospodarczych celów społecznych i gospodarczych stwierdza, że "realizacja celów użyteczności publicznej, z punktu widzenia ustawy wywłaszczeniowej, sprowadza się zawsze do realizacji zamierzeń, które (...) muszą być ujęte w zatwierdzone plany gospodarcze."
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe poglądy i ocenił, że nabycie nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym i przeznaczenie jej na mieszkania dla pracowników Milicji Obywatelskiej, a następnie Policji nie może być uznane za realizację niezbędnych celów użyteczności publicznej w wyżej wskazanym rozumieniu tego pojęcia.
Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.