Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1220/20

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myślenicach decyzją z dnia 31 października 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), uznał za bezprzedmiotowe i umorzył dalsze postępowanie w sprawie budowy silosu na działce nr [...] w S., gmina Siepraw, zrealizowanego bez zgody właściwego organu architektoniczno - budowlanego.

W uzasadnieniu organ podał, że prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie budowy silosu, na działce nr [...] w S., bez zgody organu architektoniczno - budowlanego. W związku z wnioskiem J. D. i R. J. organ przeprowadził kontrolę na terenie działek nr [...], [...], [...] w S.. Organ nie dopatrzył się nieprawidłowości w zakresie utrzymania i użytkowania zabudowań firmy firma A natomiast stwierdził, że na w/w działkach przy budynku magazynowo - usługowym (w budowie) od strony zachodniej istnieje zadaszenie (stalowa konstrukcja, pokrycie blacha) pod którym znajduje się urządzenie do przecierania drewna - piła tartaczna.

Ponadto pod istniejącą wiatą również przy budynku magazynowo - usługowym, od strony pomocnej znajduje się urządzenie do przecierania drewna - piła tartaczna (mniejszy gabaryt). Na terenie działek, od strony północnej zabudowań (za wiatą) znajdował się silos stalowy o pojemności ok. 30 m3, posadowiony na fundamencie żelbetowym, wykorzystywany do gromadzenia odpadów typu trociny. Z. G. wyjaśnił, że działalność gospodarczą dot. warsztatu stolarskiego prowadzi od 1978 roku, budynek powstał 1988 roku, został rozbudowany w roku 1998, do 1998 roku nie było prowadzonej działalności związanej z obróbka drewna (przecierania) a jedynie wykonywanie szczotek z półproduktów. Od 1998 roku, na podstawie decyzji Wójta Gminy Siepraw Z. G. rozbudował zakład, w tym też roku w procesie technologicznym produkcji zrealizował silos jako urządzenie do odciągu, odpylenia i magazynowania trocin ze stolarni. Kolejno w 2016 roku dokonał zmiany w zakresie rodzaju silosu, stary zdemontował, wykonał nowe urządzenie z atestami i wymaganymi normami.

Ponadto wyjaśnił, że przecierał drewno na piłach tartacznych od roku 2011/201,2 tylko na własne potrzeby w zakresie realizowanej produkcji w warsztacie stolarskim, co również stanowi element ciągu technologicznego realizowanej działalności gospodarczej. W trakcie kontroli przedłożono sprawozdanie z badań WIOŚ w Krakowie, obejmujących pomiary zapylenia i hałasu nr [...].

Organ nadzoru budowlanego analizując obowiązujące przepisy prawa w odniesieniu do stwierdzonego stanu faktycznego ustalił, że budowa silosu o poj. ok. 30 m3 wymagała uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, jakiej inwestor nie posiadał, co uzasadniało wszczęcie postępowania. Stwierdzono ponadto, że sam fakt istnienia pił tartacznych, na których dokonuje się przecieranie drewna nie stanowi budowy obiektu budowlanego (tartaku), piły te są maszynami, nie można odnaleźć w treści art. 3 Prawa budowlanego definicji dot. obiektu budowlanego, z jakim ewentualnie można by utożsamiać piłę tartaczną. Tym samym nie mogą być przedmiotem ewentualnego postępowania prowadzonego przez PINB.

W wyniku telefonicznego zawiadomienia przez inwestora, o dokonaniu dobrowolnej rozbiórki nielegalnego silosu, w dniu 13 marca 2019 r. organ przeprowadził kontrolę w terenie, stwierdzając dokonanie rozbiórki silosu na wskazanej działce, wraz z fundamentami i uporządkowanie terenu po rozbiórce. W dniu 20 sierpnia 2019 r. dokonano kolejnych oględzin na terenie działki nr [...] w S., stwierdzając że: "silos metalowy został odłączony od instalacji odprowadzającej trociny i odpady z produkcji w stolarni. Silos znajduje się na działce nr [...] w S., został ułożony w pozycji horyzontalnej, nie jest połączony z instalacja odpylającą, nie pełni funkcji magazynowania trocin. Został usunięty z miejsca w którym pełnił taką funkcję, co było stwierdzone protokolarnie w dniu 17 października 2018 r. Wykonano zdjęcia. W obecnym czasie odpady drewniane są odprowadzane systemem rur pcv do kontenera, który został bezpośrednio posadowiony na utwardzeniu z kostki betonowej przy budynku stolarni.

Wykonano zdjęcie. Ponadto pod silosem istniało utwardzenie betonowe, które również zostało w całości rozebrane." Do protokołu oględzin przyjęto wyjaśnienie T. G., że "trociny są magazynowane w kontenerze, który jest formą zabudowy samochodu. Po napełnieniu kontenera jest on zabierany samochodem ciężarowym "hakowcem". Za zabrany kontener jest podstawiany kolejny pusty. Jeden kontener jest zapełniany w okresie 2-3 tygodni."

Do akt postępowania włączono aktualny protokół kontroli nr WIOS-KRAK [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska sporządzonego na dzień 14 czerwca 2019 r., w którym nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przekroczenia norm hałasu; jedyne nieprawidłowości dotyczą kwestii prowadzenia dokumentacji w zakresie ilości i gromadzenia odpadów. Natomiast w zakresie emitowanego hałasu wskazano, że zakład posiada decyzję Starosty Myślenickiego z dnia 18 października 2018 r., znak: [...] ustalająca dopuszczalny hałas emitowany do środowiska w porze dziennej (6-22) - 50db, w porze nocnej (22-6) - 40db. W trakcie kontroli w dniu 3 czerwca 2019 r. dokonano pomiarów w porze dziennej - emisja hałasu wynosiła 40,9 db. Zważywszy, że kontrola przeprowadzona została bez zawiadomienia podmiotu o planowanym zamiarze przeprowadzenia kontroli oraz na wniosek mieszkańców S. z dnia 25 stycznia 2019r., PINB uznał te ustalenia za własne, jako nie budzące wątpliwości.

Dalej organ stwierdził, że wobec tego, że ustała przyczyna prowadzenia postępowania administracyjnego przed organem nadzoru budowlanego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Rozebranie w/w budowli spowodowało bezprzedmiotowość w sprawie samowolnie wykonanej budowli. Silos został usunięty z miejsca wcześniejszego posadowienia, wykonano rozbiórkę utwardzenia wykorzystanego jako fundament dla mocowania silosu. Ponadto nie pełni on już swojej funkcji, nie jest związany z innymi obiektami i nie pełni wobec nich funkcji pomocniczej czy głównej. Tym samym nie można twierdzić, że obiekt ten nadal jest posadowiony na nieruchomości i spełnia funkcję silosu do gromadzenia trocin. Rozbiórka obiektu oznacza bowiem jego demontaż (likwidację) poprzez trwałe odłączenie od siebie poszczególnych części składowych obiektu, wraz z ich fizycznym usunięciem z miejsca, w którym obiekt się znajdował. Organ uznał, że działania inwestora mieszczą się w zakresie rozbiórki.

Odnosząc się natomiast do uwag kierowanych na etapie postępowania jak i wniesionych po zawiadomieniu o zebraniu materiału dowodowego organ wyjaśnił, że przywołane pismo Wójta Gminy Siepraw z dnia 24 lipca 2019 r. nie zawiera stwierdzenia, że prowadzona działalność jest niezgodna zapisami planu, a jedynie przywołuje treść uchwały dla terenu S/MN1 wskazując, że ocena zgodności z planem pozostaje w gestii organów m.in. nadzoru budowlanego. Ponadto aktualny plan miejscowy został wprowadzony i uchwalony uchwałą Gminy Siepraw Nr Xxiv/208/13 z dnia 10 kwietnia 2013 r. Natomiast z ustaleń organu opartych na wyjaśnieniach Z. G. wynika, że obiekty powstały wcześniej, a do obiektów wykonanych przed datą wejścia w życie przywołanego planu zagospodarowania przestrzennego, a wobec których nie toczy się postępowania dotyczące samowolnego prowadzenia robót budowlanych, brak jest podstaw oceny ich zgodności z tym planem. Ponadto, w świetle aktualnych badań inspekcji ochrony środowiska brak jest przekroczenia norm hałasu i związanej tym uciążliwości prowadzonej działalności dla działek sąsiednich.

W zakresie zastrzeżeń do protokołu kontroli z dnia 20 sierpnia 2019 r. organ wyjaśnił, że trociny gromadzone są w kontenerze zewnętrznym, co potwierdzili zarówno pracownicy PINB-u, jaki Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w protokole [...]. Brak jest podstaw do doszukiwania się podziemnego zbiornika, którego istnienia w toku licznych kontroli żaden z organów nie odnalazł. W zakresie braku dokumentacji projektowej silosu, wobec jego wykonania w ramach samowoli budowlanej, brak tej dokumentacji po stronie inwestora wydaje się oczywisty. Nie ma też podstaw w przypadku braku podjęcia próby legalizacji do żądania takowej dokumentacji w trybie art. 48 prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie mają także możliwości weryfikacji, poprzez żądanie faktur czy rachunków za wywóz odpadów czy nieczystości z terenu nieruchomości. Kwestie te zostały uregulowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i nie podlegają ocenie organów nadzoru budowlanego.

W zakresie innych obiektów położonych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], nie stwierdzono, za wyjątkiem silosu będącego przedmiotem postępowania innych samowolnie wykonanych obiektów. Na posadowione obiekty budynek mieszkalny wraz z nadbudową, rozbudową i przebudową inwestor posiada stosowne pozwolenia (decyzje Starosty Myślenickiego znak: [...] i [...]) podobnie jak na budynek garażowo - gospodarczy (znak: [...]). Przedstawiono także aktualne protokoły dla budynku warsztatu stolarskiego, wymagane przepisami ustawy Prawo budowlane. W zakresie funkcji konteneru na trociny, w ocenie organu należy go traktować jako pojemnik służący do gromadzenia odpadów stałych, zatem nie wymaga on uzyskania zgód organów architektoniczne - budowlanej.

Od w/w decyzji wpłynęły odwołania J. D. i R. J.. R. J. zarzuciła naruszenie art. 105 § 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80m, art. 107 § 3 K.p.a. Wskazała, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, albowiem jego zakresem winny zostać objęte również budynki wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej tartaku. Podkreśliła również, że silos nie został trwale usunięty, z łatwością może zostać ponownie zamontowany. Opierając się na orzecznictwie argumentowała, że kontener może się stać obiektem budowlanym po usytuowaniu w określonym miejscu ze względu na przeznaczenie i sposób użytkowania.

J. D. zarzucił, że organ nie poczynił ustaleń dotyczących istnienia podziemnej instalacji – magazynu, znajdującego się pod silosem i połączonego z nim systemem rur. Wobec nie przeprowadzenia czynności zmierzających do ustalenia czy pod ziemią znajdują się obiekty bądź instalacje stanowiące funkcjonalną część przedmiotowego silosu, brak jest podstaw do przyjęcia, że obiekt został rozebrany w całości.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez R. J., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 31 sierpnia 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że przedmiotowe postępowanie legalności budowy silosu stalowego o poj. ok. 30m3, posadowionego na fundamencie żelbetowym, służącego do gromadzenia odpadów typu trociny, znajdującego się na działce [...] w miejscowości S., gmina Siepraw winno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Dodatkowo organ wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania ma w analizowanym przypadku nie tylko charakter przedmiotowy, ale również częściowo podmiotowy, albowiem postępowanie zostało wszczęte i toczyło się na wniosek nieuprawnionego podmiotu, tj. J. D., co obligowało do umorzenia postępowania w tej części. PINB winien był po wszczęciu postępowania na wniosek dwóch podmiotów, z których jeden nie miał legitymacji prawnej umorzyć postępowanie wszczęte na wniosek nieuprawnionego podmiotu, a w stosunku do drugiej osoby posiadającej interes prawny zakończyć postępowanie administracyjne i orzec co do istoty sprawy.

Jednakże, chociaż w analizowanej sprawie mamy do czynienia z odmienną sytuacją prawną dwóch podmiotów (wszczynających postępowanie) to rozstrzygnięcie ma charakter wspólny. Bezprzedmiotowość postępowania wynika zarówno z przyczyn częściowo podmiotowych (wszczęte na wniosek J. D., który nie ma interesu prawnego), jak również z przyczyn przedmiotowych (postępowanie wszczęte na wniosek R. J., mającej interes prawny, ale obiekt został unicestwiony - rozebrany). Przepisem, który określa cechy strony postępowań administracyjnych, w tym tych pozostających w zakresie kognicji organów nadzoru budowlanego, jest co do zasady art. 28 kpa. Decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę takiego postępowania jest wystąpienie interesu prawnego lub obowiązku prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego. Materialna podstawa legitymacji procesowej strony to zaś konkretna norma, którą można wskazać jako źródło interesu prawnego danego podmiotu.

Odnosząc powyższe uwagi do realiów przedmiotowej sprawy, zdaniem organu odwoławczego postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przez organ I instancji na wniosek nieuprawnionego podmiotu, tj. J. D. -jako osoby nie będącej stroną w sprawie. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, J. D. jest właścicielem nieruchomości położonej w S., utworzonej z działki ewidencyjnej nr [...]. Posesja nie graniczy bezpośrednio z terenem nieruchomości, na której posadowiony został sporny silos. Organ odwoławczy nie dopatrzył się też interesu prawnego po stronie skarżącego definiowanego przez pryzmat przepisów prawa cywilnego, przy szczególnym uwzględnieniu norm tzw. prawa sąsiedzkiego (art. 140 i in. kc). W analizowanych okolicznościach sprawy organ odwoławczy nie dostrzegł podstaw do ustalenia, że lokalizacja spornego silosu w znacznej odległości od granic z działką skarżącego stanowiłaby dla tej nieruchomości źródło immisji w jakiejkolwiek postaci, np. przekroczenie norm hałasu czy też zapylania.

Również w toku postępowania J. D. nie wskazał, pomimo skierowania stosownego wezwania także przez MWINB, w jaki sposób przedmiotowy silos miałaby choćby potencjalnie negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość. Wszelkie zarzuty skarżącego pod adresem spornej inwestycji sprowadzały się w istocie do wykazywania uciążliwości silosu dla działek sąsiednich o zabudowie mieszkaniowej, jak również w ogóle faktu uciążliwości prowadzonej przez Z. G. działalności gospodarczej w postaci produkcji mioteł, szczotek, pędzli i innych, a nie samego silosu. Także organ nie dopatrzył się żadnej normy prawa materialnego, z której miałby wynikać szczególny, indywidualny interes prawny skarżącego. Wszelkie zalegające w aktach sprawy PINB sprawozdania, wyniki pomiarów hałasu czy też zapylania z obiektów, w których prowadzona jest przez Z. G. działalność gospodarcza, nie wskazywały na naruszenie dopuszczalnych norm.

Wszczęcie postępowania na wniosek osoby nielegitymowanej jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż pozostaje ono bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 K.p.a.).

Przechodząc natomiast do oceny przesłanek przedmiotowych umorzenia postępowania wszczętego na wniosek R. J. organ II instancji wskazał, że osoba ta posiadała interes prawny do wszczęcia postępowania. R. J. jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], która sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji zabudowanym spornym silosem.

Odwołując się do definicji art. 3 pkt 6 i pkt 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ II instancji stwierdził, że prawidłowo PINB uznał realizację przedmiotowego silosu jako budowę budowli w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. O kwalifikacji określonych obiektów jako budowli, oprócz definicji sformułowanej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego mogą przesądzać również inne przepisy tej ustawy, w tym art. 29 ust. 1 i 2 oraz załącznik do niej określający kategorie obiektów budowlanych. Nie bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że w załączniku do ustawy Prawo budowlane, w kategorii XIX obiektów budowlanych wymieniono zbiorniki przemysłowe, jak m.in. silosy. Zatem przepisy rangi ustawowej jednoznacznie przesądzają o kwalifikacji silosu do zbiorników stanowiących budowle.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika dokładnie, czy przedmiotowy silos miał pojemność większą, czy mniejszą niż 30m3 oraz jaką miał wysokość (z zawiadomienia z dnia 6 lutego 2019 r. o zamiarze wykonania rozbiórki wynika, że budowla miała wysokość 5,50m), więc nie sposób obecnie ustalić, czy przedmiotowy obiekt budowlany wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia zamiaru budowy (art. 29 ust. 1 pkt D). Ustalono natomiast, że inwestor nie uzyskał na posadowienie przedmiotowego silosu zgody odpowiedniego organu architektoniczno-budowlanego i dlatego w dniu 18 grudnia 2018 r. PINB w Myślenicach wszczął postępowanie administracyjne, w toku którego ustalono, że obiekt budowlany został rozebrany w całości (włącznie z utwardzeniem, na którym był posadowiony, a także z cyklonem odprowadzającym trociny do silosu). Organ II instancji zaznaczył, że postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie służy tylko ustaleniu zaistnienia ewentualnej samowoli budowlanej, lecz ma głównie na celu jej likwidację lub legalizację.

Jeżeli więc poczynione w sprawie ustalenia obejmują fakt, że w trakcie postępowania doszło do zlikwidowania przedmiotu postępowania, w stosunku do którego było prowadzone postępowanie - brak jest podstaw do jego dalszego prowadzenia.

Wobec uzupełnienia argumentacji wskazanej w decyzji PINB, w wyniku reformacji MWINB zobligowany byłby wydać i tak co do zasady tożsame co do treści rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie. W sytuacji zaś, gdy wadliwe (niepełne) jest wyłącznie uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy zastępuje te elementy prawidłowymi, tak aby motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji administracyjnej i powołana podstawa prawna, stanowiące przecież integralną rozstrzygnięcia, tworzyły nie tylko spójną z wyrzeczeniem merytoryczną całość, ale i odpowiadały prawu.

W sprawie uwag zawartych w odwołaniu J. D., MWINB nadmienił, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia z przytoczonych wyżej względów, niedopuszczalna była merytoryczna ocena zarzutów skarżącego odnoszących się do prawidłowości prowadzonego postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy oraz wyrażonej oceny prawnej w zakresie prawidłowości i zgodności z prawem budowy spornego silosu wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

W zakresie zaś zarzutów zawartych w odwołaniu R. J. organ wyjaśnił, że uzasadnienie decyzji stanowi odpowiedź na część podniesionych zarzutów. W szczególności organ podkreślił, że nie było też podstaw, aby sporny silos uznać za część ciągu technologicznego prowadzonej działalności gospodarczej. Stanowił on samodzielną budowlę, a jego rozbiórka nie wpłynęła na ciąg produkcyjny zakładu. Nie może być też przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego kwestia oceny i zakresu prowadzonej działalności gospodarczej, to jest czy mamy do czynienia z zakładem produkcyjnym czy z tartakiem.

Z przedstawionych wyżej przyczyn organ odwoławczy zobligowany był do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy w oparciu po myśli art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 28 i art. 61 § 1 K.p.a.

R. J. i J. D. wnieśli osobnymi pismami skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji obydwoje skarżący zarzucili:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
2. - art. 10 k.p.a. polegające na niepowiadomieniu skarżących o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, co skutkowało uniemożliwieniem im ponowienie żądania zgłoszonego we wniosku o wszczęcie postępowania (zawartego w pkt 2 wniosku), które de facto konsekwentnie pomijane było przez organy na każdym etapie toczącego się postępowania zarówno przed organem I jak i II instancji oraz przedłożenie w tym celu dodatkowej dokumentacji wskazującej na prowadzenie tartaku (w szczególności materiału fotograficznego obrazującego systematycznie dostarczanie do tartaku niepoddane obróbce drewno za pomocą wielkogabarytowych samochodów ciężarowych, które niszczą drogę dla nich nieprzeznaczoną i są dodatkowym uciążliwym źródłem emitowanego hałasu);
3. - art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na:
4. a) naruszeniu zasady prawdy obiektywnej polegające na zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i jego rozpatrzenie oraz niezasadne usankcjonowanie wadliwie prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego I instancji postępowania - w szczególności całkowitym pominięciu, żądania określonego przez skarżącą w pkt. 2 wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego z dnia 6 września 2018 r. w którym skarżąca podniosła kwestię zbadania pod względem legalności w świetle przepisów prawa budowlanego użytkowanych przez Z. G. budynków (znajdujących się w granicach działek o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] położonych w S.) w których prowadzona jest przez niego działalność gospodarcza w postaci tartaku działającego pod przykryciem prowadzonej przez ww. firmy produkcyjno-handlowej "firma A której dokumentacja (w tym wszelkie zezwolenia) oraz pomiary emitowanego hałasu konsekwentnie przedkładane były przez Z. G. właściwym organom kontrolnym, które nie dopatrywały się w prowadzonej przez ww. działalności niezgodności z prawem,
5. b) nierozważenie wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniach od zaskarżonej decyzji organu I instancji;
6. - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania w całości w sytuacji braku podstaw do umorzenia postępowania, bowiem w rzeczywistości na gruncie przedmiotowej sprawy istniały podstawy i przedmiot do jego kontynuowania, przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty;
7. - art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku należytego uzasadnienia wydanej przez organ decyzji (uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego) umożliwiającego stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ - organ w swym uzasadnieniu nie zawarł faktów, które uznał za udowodnione oraz nie ustosunkował się do dowodów, zarzutów sformułowanych oraz wniosków sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji;
8. II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. ustawy Prawo budowlane, a to:
9. - art. 105 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, że skoro silos przemysłowy został zdemontowany przez Z. G. to postępowanie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy organ winien wziąć również pod uwagę cała infrastrukturę techniczną zakładu - de facto w rzeczywistości zakładu tartacznego (w skład której wchodził nie tylko silos pełniący funkcję magazynową na odpady) a cała linia technologiczna tj. zaadoptowane urządzenia służące dla potrzeb obróbki (przerobu) drewna w tartaku tj. dwie piły tartaczne (o dużym i małym gabarycie), które świadczą o użytkowaniu obiektu budowlanego niezgodnie z jego przeznaczeniem.

Dodatkowo J. D. zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu jego odwołania od decyzji organu I instancji, w wyniku uznania, że skarżący jako właściciel nieruchomości sąsiedniej nie jest stroną postępowania bowiem nie posiada on interesu prawnego, podczas gdy w rzeczywistości legitymuje się interesem prawnym, bowiem powołał się on na okoliczności związane z jego sferą prawną, a mianowicie na fakt bycia właścicielem domu jednorodzinnego znajdującego się w obszarze odziaływania emitującego hałas i zapylanie nielegalnie zrealizowanego zakładu tartacznego (działającego pod przykryciem firmy "firma A który zgodnie z obecną nomenklaturą stanowi budowę, czyli obiekt budowlany.

W uzasadnieniach skarg przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargi Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skargi okazały się być bezzasadne.

Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).

Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Istota sprawy dotyczy zakresu rozstrzygnięcia obu organów, co wiąże się z treścią wniosku /k.8 akt adm. I instancji/. Otóż skarżący jednym wnioskiem wnosili o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu ustalenia, czy:

1/ naziemny silos posadowiony przez Z. G., położony w granicach ewidencyjnych działek nr [...], [...], [...] i [...] w S. narusza obowiązujące przepisy prawa budowlanego;

2/ Z. G. posiada dokumentację (pozwolenia) w zakresie użytkowania budynków znajdujących się na w/w nieruchomościach, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, w szczególności tartak oraz w zakresie legalności działania tartaku w świetle prawa budowlanego.

Organ PINB zawiadomił pismem z dnia 18.12.2018r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy silosu na działce nr [...] w S. bez zgody organu architektoniczno – budowlanego. W tej sprawie toczyło się kontrolowane postępowanie, które zakończyło się w I instancji decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach z dnia 31 października 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. PINB uznał za bezprzedmiotowe i umorzył dalsze postępowanie w sprawie budowy silosu na działce nr [...] w S., gmina Siepraw, zrealizowanego bez zgody właściwego organu architektoniczno - budowlanego. Rozstrzygnięcie to zapadło po ustaleniu, że dokonano rozbiórki urządzenia. Albowiem silos metalowy został odłączony od instalacji odprowadzającej trociny i odpady z produkcji w stolarni, nie magazynuje trocin, jest przewrócony, został usunięty z miejsca, gdzie pełnił swoją funkcję, oraz rozebrano utwardzenie betonowe pod silosem. W tej sytuacji organ stwierdzając, że zlikwidowano przedmiot postępowania, umorzył je jako bezprzedmiotowe, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Organ II instancji utrzymał powyższą zaskarżoną decyzję w mocy, podkreślając, że przedmiotem sprawy była wyłącznie legalność silosu.

Sąd Administracyjny, badając wątek legalności silosu oraz sposób zakończenia sprawy w sytuacji jego rozbiórki, w pełni zgadza się ze skarżonym rozstrzygnięciem. Rzeczywiście, nie ulega wątpliwości, że przedmiot postępowania, to jest silos, został rozebrany, nie pełni już swojej funkcji, co oznacza bezprzedmiotowość postępowania w tym zakresie. Przy tej okazji podkreślenia wymaga, że brak jest podstaw do doszukiwania się podziemnego zbiornika do silosu, którego w czasie żadnej z kontroli nie odnaleziono.

Powstaje natomiast pytanie, co z drugim punktem wniosku, dotyczącym legalności użytkowania pozostałych budynków wykorzystywanych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

W tej kwestii pozostaje odwołać się do zakresu wszczęcia postępowania oraz zakresu rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ PINB bowiem wszczął postępowanie, a następnie wydał decyzję wyłącznie w zakresie silosu, co wynika bez wątpienia z treści zarówno zawiadomienia o wszczęciu, jak i z treści stanowczego rozstrzygnięcia w decyzji. Okoliczność, że "przy okazji", ubocznie, marginalnie, wypowiadał się też fragmentarycznie co do drugiego punktu wniosku stron, w niczym nie zmienia faktu, że nie wszczęto i nie prowadzono postępowania w zakresie punktu 2 wniosku z 6 września 2018r. Nie zgromadzono odpowiedniego materiału dowodowego (np. pozwoleń na budowę wszystkich budynków). Nie wydano w tym zakresie żadnego rozstrzygnięcia, co podkreślił zresztą organ odwoławczy, wskazując, że sprawa dotyczyła tylko silosu. Oznacza to, że sprawę rozstrzygnięto jedynie w zakresie punktu 1 wniosku.

Tymczasem organ PINB winien był rozpoznać także sprawę w zakresie punktu drugiego wniosku. Jak to bowiem stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 lipca 2017 r. II SAB/Kr 152/17, LEX nr 2355543 "1. Określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego art. 61 § 1, k.p.a. posługuje się słowem "lub" dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, oznaczającym alternatywę zwykłą. To zaś naprowadza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku, gdy inicjatywa strony posiadającej interes prawny wyprzedzi działania, które organ winien podejmować z urzędu.

2. Pogląd, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego wszczynają postępowania wyłącznie z urzędu jest błędny i nie znajduje uzasadniania ani w przepisach k.p.a., ani na gruncie p.b.". Podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2020 r. II SA/Bk 90/20, LEX nr 2976966 wydany przez WSA w Bydgoszczy wskazał, że "Jeśli ustawodawca w określonej kategorii spraw nie wskazał zasady oficjalności lub zasady skargowości jako wyłącznej do zainicjowania postępowania administracyjnego, znajduje zastosowanie zasada ogólna z art. 61 § 1 k.p.a., czyli obydwa sposoby wszczęcia postępowania są dopuszczalne. Jeśli zatem organ nadzoru budowlanego otrzyma wniesione do niego podanie zawierające prośbę o wszczęcie postępowania, to przede wszystkim powinien potraktować to podanie jako impuls do wszczęcia postępowania". W odniesieniu do postępowania naprawczego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny następująco: "W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 p.b., przy ustalaniu kręgu stron nie można pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich. Pismo podmiotu, któremu przysługuje interes prawny wszczyna powyższe postępowanie z dniem jego doręczenia organowi nadzoru budowlanego (art. 61 § 3 k.p.a.). Jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, to wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu nie jest dopuszczalne. Brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Zaznaczyć należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu" (por. wyrok z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3310/18, LEX nr 3054316). Podobne stanowisko wyraził WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r. II SAB/Bd 41/15, LEX nr 1853109 w odniesieniu także do postępowania legalizacyjnego.

W tej sytuacji, nie wszczynając i nie prowadząc postępowania odnośnie punktu 2 wniosku stron, organ PINB pozostaje do chwili obecnej w bezczynności. Celem jej zniwelowania, wszczęcie takiego postępowania powinno mieć miejsce niezwłocznie. Należy też podkreślić, że celem stron, jak wynika z akt sprawy, nie jest kwestia oceny zakresu prowadzonej działalności gospodarczej, jak to identyfikuje organ odwoławczy (na marginesie uzasadnienia decyzji o silosie). Celem tym jest sprawdzenie przez organ sposobu użytkowania budynków; czy mianowicie jest to zgodne z udzielonymi pozwoleniami na budowę. Pamiętać bowiem należy, że ewentualna samowolna zmiana sposobu użytkowania wiążąca się z robotami budowlanymi powodująca zagrożenie środowiska może nawet prowadzić do konieczności wszczęcia postępowania naprawczego (tak postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r. II OSK 1815/13, LEX nr 1361618).

W opisanej sytuacji Sąd nie może odpowiedzieć na zarzuty skargi dotyczące zakresu punktu 2 wniosku, albowiem brak odnośnie tego rozstrzygnięcia organów. Granice rozpoznania sprawy zakreślone zostały poprzez zakres rozstrzygnięć organów, czyli wyłącznie w przedmiocie umorzenia postępowania co do silosu. Sąd może zatem wypowiadać się merytorycznie tylko w tym zakresie, co wyżej uczynił. Jak to bowiem trafnie dostrzegł NSA w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. I OSK 4402/18, LEX nr 3030658: "Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Chodzi zatem wyłącznie o sprawę, która została rozstrzygnięta w zaskarżonej do sądu decyzji.

Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów"

Tak samo w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2018 r. II SA/Po 1253/17 LEX nr 2495077 wskazano, iż "Sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy" (podobnie wyrok NSA z dnia 21 lipca 2016 r. II FSK 1949/14, LEX nr 2107238, wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r. II OSK 1968/13, LEX nr 2087380, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r. II OSK 1043/18, LEX nr 2664567, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r. II OSK 581/19, LEX nr 2973883).

Tak więc rzeczą organu I instancji jest obecnie wszczęcie postępowania w zakresie punktu 2 wniosku. Sąd, jak to wyżej zaznaczono w cytowanych orzeczeniach, nie może dokonywać tutaj ocen prawnych i wypowiadać wiążących sądów. Jednak Sąd pragnie zwrócić uwagę organom, że w kwestii interesu prawnego J. D., w odpowiedzi na pytanie organu wskazał on, że jest to hałas /k.51 akt MWINB/, co wiązał z art. 144 k.c. Ponadto w aktach znajduje się decyzja ustalająca poziom hałasu dla zakładu, oraz pomiar na granicy jego nieruchomości /k.112 i 105/, gdzie normy poziomu hałasu były przekroczone. Zatem należy być ostrożnym przy formułowaniu jednoznacznych wniosków, że chodzi tutaj o interes faktyczny.

Z wymienionych przyczyn, skoro zakres rozpoznania sprawy sprowadzał się do zbadania prawidłowości stanowiska organów w przedmiocie silosu, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. należało skargę oddalić. Bowiem co do tej kwestii decyzje są prawidłowe, a w pozostałym zakresie sprawa musi zostać rozpoznana.