Uzasadnienie
Decyzją Nr 1 znak [....] z 17 listopada 2015 r., Prezydent Miasta K. orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu części działek ewidencyjnych: nr [....] i nr [....], poł. w obr. [....], jedn. ewid. [....] m. K., objętych [....], w granicach b. parcel: l. kat. [....] i l. kat. [....], b. gm. kat. [....], prowadzonego na wniosek E.K..
Odwołanie od tej decyzji złożyła E.K., podnosząc m.in., iż: "do chwili obecnej nie upłynął termin, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. W drugiej kolejności skarżąca podnosi, iż w postępowaniu, w którym wydana została zaskarżona decyzja, występowały również inne strony tj. M.K. i J.J., które również wniosły o zwrot nieruchomości jak wyżej. (...) Skarżąca z ostrożności wskazuje, iż w dniu 2 marca 2013 roku zmarła strona M.K., na co skarżąca przedkłada w kserokopii odpis skrócony aktu zgonu M.K. W związku z tą okolicznością nie można przyjąć aby termin, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., biegł w stosunku do M.K. W związku z jej śmiercią zawieszeniu uległ bieg wszelkich terminów w sprawie, w tym bieg terminu wynikającego z art. 98 § 2 k.p.a."
Wojewoda [....] decyzją z dnia 9 sierpnia 2016 r., znak [....] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do przepisu art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu".
Z kolei § 2 ww. przepisu stanowi: "Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane."
Poważne wątpliwości wywołuje w nauce postępowania administracyjnego problem sposobu zakończenia zawieszonego fakultatywnie postępowania. Ogólnie ujmując, na tle formuły: "żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane" prezentowane jest zarówno stanowisko, że nie stwarza ona podstawy do wydania decyzji administracyjnej, jak i pogląd wskazujący na konieczność umorzenia postępowania w formie decyzji.
Organ odwoławczy aprobując drugą z wymienionych koncepcji, wskazał, iż koncepcję tę zapoczątkowało stanowisko E. Iserzona: "W wypadku upływu terminu, o -którym, mowa w art. 91 § 2 (obecnie art. 98 § 2 k.p.a.), organ powinien stwierdzić, że żądanie, wszczęcia postępowania uznaje się za wycofane, i wydać decyzję o umorzeniu sprawy" (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 192). Za koniecznością umorzenia postępowania w omawianym przypadku wypowiada się także A. Wasilewski. Odwołując się w pierwszej kolejności do wykładni językowej przepisu, formułuje dwie uwagi: "a) za wycofane uważa się jedynie żądanie, na podstawie którego wszczęto postępowanie; b) żądanie uważa się za wycofane". Zastrzega niedopuszczalność rozszerzającej interpretacji przepisu "ani w tym sensie, że postępowania w ogóle nie było (...), ani też (...), że z mocy samego prawa organ jest w tym przypadku zwolniony od formalnego zakończenia postępowania administracyjnego decyzją, skoro kodeks do tego wyraźnie nie upoważnia". (...).
Ten kierunek interpretacji przepisu podziela również B. Adamiak. W szerokim uzasadnieniu podnosi, że "Postępowanie administracyjne kończy się zawsze decyzją (art. 104 § 1), która rozstrzyga sprawę merytorycznie albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 § 2). Zatem w sytuacji gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte, musi być zakończone w sposób przewidziany przepisami prawa procesowego. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza wyłącznie zakończenie wszczętego postępowania w formie decyzji. Dotyczy to również zakończenia postępowania w sprawie, w której na wniosek strony zawieszono postępowanie. Artykuł 98 § 2 nie wprowadza w tym zakresie regulacji szczególnej, która dałaby podstawę do odstąpienia od ustanowionej w art. 104 formy zakończenia postępowania. Odstąpienie od formy decyzji narusza możliwości obrony interesu przez stronę, a nie można wykluczyć sytuacji, że organ administracji publicznej naruszy art. 98 § 2, np. przez wadliwe obliczenie trzyletniego terminu liczonego zamiast od daty zawieszenia postępowania, od daty złożenia żądania zawieszenia postępowania przez stronę.
W takim zatem przypadku należy na podstawie art. 105 § 1 umorzyć postępowanie w formie decyzji" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 444) - Komentarz do art. 98 Kodeksu postępowania administracyjnego, G. Łaszczyca, LEX 2010.
Następnie powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 3/14, w którym Sąd wskazał: "Bezsporne jest, że na wniosek pełnomocnika inwestora postanowieniem z dnia 28 maja 2010 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.(...) Zgodnie z treścią art. 98 § 2 k.p.a. brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt l OSK1180/11 (LEX nr 1082581) w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji.
Skarżący zarzucił nieprawidłowe obliczenie przez organ odwoławczy terminu trzech lat określonego w art. 98 § 2 k.p.a., który powinien rozpocząć bieg dopiero od daty doręczenia postanowienia o zawieszeniu. Istotnie w doktrynie prezentowany jest pogląd, że termin trzech lat biegnie od daty doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania. Wskazać jednakże należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że termin ten biegnie od daty wydania postanowienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., I OSK 1180/11, z dnia 15 lutego 2011, I OSK 543/10" a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w z dnia 13 grudnia 2013 r., I SA/Wa 720/13, z dnia 3 grudnia 2013 r., I SA/Wa 1624/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl i z dnia 17października 2012 r., l SA/Wa 597/12, LEX nr 1240225). Za przyjęciem daty wydania decyzji przemawia okoliczność, że w przepisie tym chodzi o jeden termin trzyletni.
W tym jednym terminie wniosek powinna złożyć którakolwiek ze stron postępowania. Obliczanie terminu od daty doręczenia doprowadziłoby do biegu kilku terminów w przypadku wielu stron postępowania. Zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" użyty w przepisie art. 98 § 2 k.p.a. odnosi się - jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu terminu 3 lat - do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia, jak twierdzi skarżący. Zdaniem Sądu, data początkowa od której zaczyna biec termin 3 lat musi być datą jednakową dla wszystkich stron postępowania, zwłaszcza w sprawach, w których o zawieszenie postępowania występowało kilka osób. Data doręczenia postanowienia nie gwarantuje tego, że termin ten będzie jednakowy dla stron postępowania wnioskujących o zawieszenie. Może się bowiem zdarzyć, że w przypadku doręczenia odpisu postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego kilku osobom, w różnych datach, nie wiadomo było by jak liczyć koniec tego terminu - tj. czy od doręczenia decyzji pierwszej z osób - wnioskodawców, czy od daty doręczenia odpisu postanowienia ostatniej z nich.
Zdaniem Sądu, brak szczegółowej regulacji w tym zakresie świadczy o tym, że założeniem ustawodawcy było, aby termin 3 lat miał swe źródło w jednym zdarzeniu, jakim było wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2012 r., I SA/Wa 597/12, LEXnr 1240225). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela przedstawione powyżej stanowisko. Z tego też względu stwierdzić należy, że termin trzyletni w przedmiotowej sprawie rozpoczął bieg w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., tj. w dniu 28 maja 2010 r., a zakończył się w dniu 28 maja 2013 r. W terminie tym nie został złożony wniosek o podjęcie postępowania. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że wniosek skarżącego z dnia 27 maja 2013 r. został nadany do organu I instancji w dniu 12 lipca 2013 r. i wpłynął do 16 lipca 2013 r. Na skutek upływu terminu trzech lat należało uznać wniosek skarżącego z dnia 18 września 2008 r. o wydanie pozwolenia na budowę za wycofany.
Wniosek o podjęcie postępowania złożony po upływie tego terminu jest zaś bezskuteczny. Zatem Wojewoda prawidłowo i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek strony, nie może się bowiem toczyć w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie jego wszczęcia. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego wniosku strony, lecz przepis prawa - art. 98 § 2 k.p.a. - nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § l k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, LEXnr 78917)".
Prezydent Miasta K. postanowieniem znak [....] z 12 września 2012 r. zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu części działek ewidencyjnych: nr [....] i nr [....], poł. w obr. 1, jedn. ewid. [....] m. K., objętych [....], w granicach b. parcel: l. kat. [....] i l. kat. [....], b. gm. kat. [....], prowadzone na wniosek E.K. Organ I instancji pouczył wówczas E.K. o treści przepisu art. 98 § 2 k.p.a. oraz art. 103 k.p.a. Termin trzyletni w przedmiotowej sprawie rozpoczął bieg w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., tj. w dniu 12 września 2012 r., a zakończył się w dniu 12 września 2015 r. Ponieważ strona w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróciła się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania należało uznać za wycofane i postępowanie umorzyć. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego był wniosek E.K., czyli art. 98 § 1 k.p.a. W związku z powyższym organ administracji publicznej podejmuje zawieszone w tym trybie postępowanie wyłącznie wówczas, gdy wystąpi o to strona.
Wynika to jednoznacznie z art. 98 § 2 k.p.a. Procedura ta wiąże się z konsekwencjami tego rodzaju, że o ile strona w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o jego podjęcie, to żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.
Mając na uwadze powyższe stwierdzono, iż organ I instancji nie mógł postąpić inaczej jak po upływie trzyletniego terminu uznać wniosek E.K. za wycofany i wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego, a zatem zaskarżona decyzja jest prawidłowa.
Odnosząc się do treści zarzutów odwołania wskazano, iż M.K. i J.J. są stronami postępowania zwrotowego dotyczącego części działek ewidencyjnych: nr [....] i nr [....], obr. l, jedn. ewid. [....] m. K. w granicach b. parcel l. kat. [....]. b. gm. kat. [....], gdy tymczasem przedmiotowe postępowanie dotyczy sprawy o zwrot części działek ewidencyjnych: nr [....] i nr [....], poł. w obr. l, jedn. ewid. [....] m. [....], objętych [....], w granicach b. parcel: l. kat. [....] i l. kat. [....], b. gm. kat. [....], w którym to zakresie orzeczono decyzją Nr 1 Prezydenta Miasta K. znak [....] z 17 listopada 2015 r., a stroną tego postępowania jest jedynie E.K.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E.K., zarzucając jej uchybienia wskazane w uzasadnieniu, mające istotny wpływ na wynik postępowania i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz zwrot kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca nie zgadza się w pierwszej kolejności ze stanowiskiem Wojewody [....], iż w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do wydania przez organ l instancji rozstrzygnięcia w postaci decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 98 § 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej brak było podstawy prawnej do wydania decyzji umarzającej postępowanie przez organ l instancji na podstawie wspomnianych przepisów. Stanowisko to znajduje oparcie w doktrynie i orzecznictwie, gdzie przyjmuje się, iż postępowanie administracyjne nie może być umorzone w sytuacji zawieszenia tego postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a. (tak m.in. Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, wyd. II, str. 586-587, Jan Jendrośka w: Janusz Borkowski, Jan Jendrośka, Remigiusz Orzechowski, Adam Zieliński - "Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz pod red. Janusza Borkowskiego", Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1989, str. 193, Zbigniew Janowicz - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa-Poznań 1995, wyd. II uzupełnione, str. 241, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 stycznia 2007 roku, sygn. VI SA/Wa 279/04, LEX nr 302571).
W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. skarżąca podniosła, iż w postępowaniu, w którym wydane zostało to rozstrzygnięcie, występowały obok niej również inne strony tj. M.K. i J.K., które również wniosły o zwrot nieruchomości jak wyżej. Na dowód tej okoliczności skarżąca wskazała na zalegającego w aktach sprawy postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego (K. z dnia 28 grudnia 1995 roku, znak: [....]. Organ II instancji zaprzeczył w zaskarżonej decyzji wspomnianemu twierdzeniu skarżącej, podnosząc, iż stroną w sprawie jest jedynie skarżąca. Wspomniane ustalenie organu jest błędne w świetle dokumentów zalegających w aktach sprawy, w tym postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego oraz stanowienie Wojewody [....] z dnia 18 lutego 1996 roku, nr [....]. Z dokumentacji akt sprawy, w tym postanowień jw. wynika, iż postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości mówiących b. parcele: l. kat [....] i l. kat. [....] złożyły obok skarżącej również M.K. i J.J.
Ustalenie organu, iż stroną w sprawie jest jedynie skarżąca wskazuje, że organ nie rozpatrzył wnikliwie całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Pominięcie przez organy obu instancji M.K., jako strony postępowania, w którym wydana została zaskarżona decyzja, jest uchybieniem istotnym, mając na uwadze, iż w dniu 2 marca 2013 roku zmarła M.K. W związku z tą okolicznością nie można było przyjąć aby termin, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., biegł w stosunku do zmarłej M.K. W związku z jej śmiercią zawieszeniu uległ bieg wszelkich terminów w sprawie, w tym bieg terminu wynikającego z art. 98 § 2 k.p.a. W związku ze śmiercią wspomnianej strony nie można przyjąć domniemania wynikającego z art. 98 § 2 k.p.a., iż zgłoszone przez M.K. żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zostało wycofane.
Wskazać należy, iż w przypadku śmierci strony postępowanie administracyjne jest zawieszane z urzędu, a organ ma obowiązek ustalić następców prawnych zmarłej strony. W przypadku śmierci strony organ wydaje ewentualne rozstrzygnięcie w stosunku do jej następców prawnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż przedmiot kontroli Sądu stanowiły rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie o zwrot części działek ewidencyjnych: nr [....] i nr [....], poł. w obr. l, jedn. ewid. [....] m. K., objętych [....], w granicach b. parcel: l. kat. [....] i l. kat. [....], b. gm. kat. [....]. W tym przedmiocie orzeczono bowiem decyzją Nr 1 Prezydenta Miasta K. znak [....] z 17 listopada 2015 r., a następnie decyzją Wojewody [....] znak [....] z dnia 9 sierpnia 2016 r. Co istotne, przymiot strony w ramach kontrolowanego postępowania przysługiwał wyłącznie skarżącej E.K. Jako chybione (będące najpewniej efektem omyłki) i pozostające poza zakresem rozpoznania należy, zatem zakwalifikować wszelkie twierdzenia skarżącej odnoszące się do okoliczności związanych z M.K. Osoba ta faktycznie posiadała status strony postępowania zwrotowego, jednakże obejmującego inne nieruchomości i charakteryzującego się odmiennym kręgiem uczestników (status strony posiadała w nim, obok M.K., m.in. również E.K.).
W kontekście przytoczonych kwestii nie zachodziła więc przesłanka jedności sprawy administracyjnej. W konsekwencji nie sposób przyjąć, aby fakt śmierci M.K. miał jakikolwiek wpływ na ocenę prawidłowości rozstrzygnięć kwestionowanych w rozpoznawanej skardze.
Przechodząc do problematyki art. 98 § 2 Kodeksu Postępowania administracyjnego, na wstępie warto nadmienić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pełni aprobuje wyrażone w zaskarżonej decyzji Wojewody [....] stanowisko co do sposobu obliczania 3 – letniego terminu warunkującego uznanie żądania strony za wycofane. Termin ten powinien być liczony od chwili wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Tylko takie rozwiązanie gwarantuje, bowiem jednolity bieg okresu zawieszenia niezależnie od ilości stron, a przez to kategoryczną i bezsporną identyfikację daty, z której nastaniem ziszczeniu ulegałby skutek wskazany w omawianym przepisie. Oparcie dla tej tezy stanowi m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2016 r., I OSK 2358/14, w którym wprost stwierdzono, iż: "Bieg 3-letniego terminu liczy się od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w uwzględnieniu wniosku strony, a nie od jego doręczenia stronom." Analogiczne zapatrywania wyrażono w innych orzeczeniach oraz w doktrynie.
Tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2012 r., I SA/Wa 597/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjneg w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2014 r., II SA/Gd 3/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 2024/14, a także H. Knysiak – Molczyk (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WK 2015.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie akceptuje również praktykę polegającą na potwierdzaniu okoliczności wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w drodze wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Należy wskazać, iż dyskusyjne jest to, w jaki procesowy sposób organ administracji publicznej powinien zakomunikować stronom wystąpienie skutku przewidzianego przez art. 98 § 2, a mianowicie czy fikcja wycofania wniosku wymaga podjęcia jakiegoś rozstrzygnięcia o charakterze procesowym. Według jednego stanowiska, w takim przypadku organ administracji publicznej nie musi wydawać żadnego rozstrzygnięcia, poprzestając na adnotacji w aktach sprawy (tak m.in. H. Knysiak – Molczyk, Charakter prawny i forma czynności określonych w art. 64 i 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Casus 2000, nr 2, s. 12), ale według większościowego w chwili obecnej poglądu, po upływie 3 lat od daty zawieszenia postępowania, z uwagi na wystąpienie fikcji wycofania wniosku o jego wszczęcie, konieczne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r., I OSK 1180/11, oraz z dnia 2 lutego 2001 r., I SA 2046/99, a także Z.R.
Kmiecik, Żądanie zawieszenia postępowania administracyjnego, s. 149; G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, t. 1, s. 728–730; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, s. 408).
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela pogląd, że art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadza regulacji szczególnej, która dawałaby podstawę do odstąpienia od ustanowionej w art. 104 tej ustawy formy zakończenia postępowania. Należy, zatem przyjąć, że odstąpienie od formy decyzji naruszałoby możliwość obrony przez stronę jej prawnie chronionego interesu.
Odnośnie powinności organu stwierdzającego zaistnienie okoliczności ujętych w art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego na podkreślenie zasługuje to, że upływ 3 – letniego terminu od chwili wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania nie tylko uprawnia, lecz obliguje organ do wydania decyzji o jego umorzeniu. Powołany przepis nie dopuszcza wszak żadnej dowolności w tym zakresie, nadając rozstrzygnięciu organu charakter związany i pozbawiony uznaniowości. Odmienny wniosek stałby w sprzeczności z wykładnią językową omawianej regulacji. Niniejszy pogląd znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 2024/14, gdzie wskazano, iż: "Strona nie jest zobligowana do dokonania jakiejkolwiek czynności procesowej w terminie określonym w art. 98 § 2 k.p.a. natomiast z jego upływem gaśnie jej uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o podjęcie postępowania, a organ je prowadzący, w związku z wygaśnięciem tego uprawnienia, ma obowiązek postępowanie umorzyć.
Upływ tego terminu sprawia zatem, że strona nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym już postępowaniu, w którym pierwotnie zamierzała taki akt uzyskać. Tego rodzaju konsekwencje upływu terminu należy lokować nie tylko w sferze prawa procesowego, ale i materialnego, co ostatecznie powinno zadecydować o zakwalifikowaniu terminu do kategorii materialnoprawnych, a zatem niepodlegających przywracaniu."
W tożsamy sposób NSA w Warszawie wypowiedział się w wyroku z z dnia 17 czerwca 2015 r.
"1. Oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a. na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron. Tym samym brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania (art. 98 § 2 k.p.a.).
2. W sytuacji, w której zawieszone było postępowanie zażaleniowe na wniosek strony wnoszącej zażalenie, a nadto postępowanie to nie zostało podjęte w okresie trzech lat od daty jego zawieszenia, to obowiązkiem organu administracji jest umorzenie postępowania zażaleniowego. Postępowanie administracyjne nie może się bowiem toczyć w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie jego wszczęcia (zażalenie), a postępowanie to może toczyć się wyłącznie na jej żądanie. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest wycofania wniosku przez stronę, lecz przepis prawa (art. 98 § 2 k.p.a.) nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany."
Nie bez znaczenia jest również to, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 2024/14, także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2016 r., I OSK 2358/14, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r., I SA/Wa 1961/13.), termin wynikający z art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter prekluzyjny, a więc nieprzywracalny. Wraz z jego upływem gaśnie uprawnienie strony do skutecznego złożenia wniosku o podjęcie postępowania.
Rozpoznając niniejszą sprawę stwierdzić należy, że zarówno decyzja Prezydenta Miasta K. Nr 1 znak [....] z 17 listopada 2015 r. o umorzeniu postępowania wszczętego z wniosku E.K., jak i utrzymująca to rozstrzygnięcie w mocy decyzja Wojewody [....] znak [....] z dnia 9 sierpnia 2016 r., były prawidłowe, bowiem znajdują oparcie w obowiązujących przepisach prawa oraz okolicznościach stanu faktycznego. Wraz z upływem 3- letniego terminu zawieszenia postępowania (liczonym od dnia wydania stosownego postanowienia, tj. 12 września 2012 r.) i w braku wcześniejszego wniosku strony o jego podjęcie, Prezydent Miasta K. z dniem 12 września 2015 r. zobowiązany był do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. W ten sam sposób prawidłowo orzekł Wojewoda [....] rozpoznający odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta K. Jak już podniesiono, Wojewódzki Sąd Administracyjny ma na uwadze zaistniałe w doktrynie rozbieżności odnośnie sposobu zakończenia postępowania w razie ziszczenia się przesłanki z art. 98 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże za trafny uznaje – odmiennie niż skarżąca – pogląd nakazujący wydanie stosownej decyzji o umorzeniu postępowania z powołaniem na art. 98 § 2 i 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Stanowisko odmienne, zakładające umorzenie postępowania z mocy prawa, bez konieczności potwierdzania tego jakimkolwiek rozstrzygnięciem, w ocenie tut. Sądu nie znajduje uzasadnienia. Co więcej, przyjęte rozwiązanie znacznie lepiej zabezpiecza interes strony postępowania, aniżeli to forsowane przez skarżącą. Przewiduje, bowiem dodatkowy obowiązek organu, przejawiający się w konieczności sporządzenia i doręczenia stronie decyzji zawierającej uzasadnienie a następnie podlegającej zaskarżeniu w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Natomiast uznanie koncepcji "umorzenia z mocy prawa" implikowałoby zdjęcie z organu tego obowiązku, stawiając stronę postępowania administracyjnego w znacznie mniej korzystnej sytuacji.
Nie ulega również wątpliwości, że na wynik rozstrzygnięcia sprawy nie mogły wpłynąć twierdzenia skarżącej odnoszące się do zgonu M.K. w okresie zawieszenia postępowania. Jak już, bowiem podkreślono, jedyną stroną zawieszonego a następnie umorzonego postępowania w rozpatrywanej sprawie była E.K., zaś fakt przytoczenia omawianych okoliczności w skardze wynikał z omyłkowego utożsamienia przez skarżącą analizowanej sprawy z innym (dotyczącym innych nieruchomości) postępowaniem administracyjnym, w którym zarówno E.K, jak i M.K. przysługiwał status strony.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nie generuje powagi rzeczy osądzonej w zakresie kontrolowanej sprawy administracyjnej. Nie zamyka, zatem skarżącej drogi do ponownego zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości.
Biorąc powyższe pod uwagę, należało skargę wniesioną w niniejszej sprawie oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz 270).