Uzasadnienie
Wójt Gminy K. decyzją z dnia 30 lipca 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. i art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie o przywrócenie naruszonych stosunków wodnych na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości W. mogącej mieć szkodliwy wpływ na działkę ewidencyjną nr [...] położoną w miejscowości W., gmina K..
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż dnia 31 stycznia 2020 r. F. P. złożył wniosek o zweryfikowanie stanu rzeczywistego na działce ewidencyjnej nr [...] w związku z wykonanym nasypem ziemi i gruzu powodującym znaczne podniesienie terenu oraz podejrzeniem naruszenia stosunków wodnych oraz złożył wyjaśnienia na piśmie.
Biorąc pod uwagę całokształt sprawy organ prowadzący postępowanie uznał, że jej charakter wymaga wiadomości specjalnych, których sam nie posiada, co oznacza, że niezbędne dla jej wyjaśnienia jest powołanie biegłego, który w oparciu o informacje specjalistyczne wyda opinię.
Następnie Wójt Gminy K. przedstawił stanowisko biegłego zawarte w przedłożonej do akt sprawy ekspertyzie wykonanej przez mgr inż. R. W. - W., występującą jako rzeczoznawca w zakresie melioracji wodnych, technologii i organizacji robót, uznaną przez Stowarzyszenie Inżynierów i Techników Wodnych i Melioracyjnych. Zdaniem organu prowadzącego postępowanie ekspertyzę tę należało uznać za w pełni wiarygodną i wyczerpującą.
W oparciu o w/w opinię organ I instancji ustalił, że teren działki nr [...] obręb W. został podniesiony przez nadsypanie gruntem. Omawiany teren pod względem morfologicznym i geomorfologicznym położony jest w obrębie łagodnego obniżenia pomiędzy drogą powiatową, a korytem potoku [...], na jego lewym brzegu. Koryto potoku w sąsiedztwie omawianej działki jest dwudzielne, ubezpieczone, spadki skorygowane betonowymi stopniami. Ponadto dno ustabilizowane jest gurtami siatkowo-kamiennymi z narzutem kamiennym. Teren, o którym mowa, stanowią pola uprawne (użytki zielone) bez zabudowy mieszkaniowej. Na teren działki nr [...] obręb W. została nawieziona ziemia, co pozwoliło na wyniesienie jej ponad poziom terenu. Od strony działki nr [...] obręb W. teren został podniesiony około 40 - 50 cm na długości około 70 m. Powierzchnia gruntu została wyrównana i przeprowadzono prace niwelacyjne. W dalszej części w stronę mostu ziemia została nadsypana o dalsze 0,5 m. Tutaj teren nie został uporządkowany. Od strony potoku podniesienie działki zostało wykonane aż do skarpy grobli koryta dwudzielnego. Od strony drogi nie zakończono wyrównywania gruntu.
Dalej, posiłkując się opinią biegłego, organ I instancji stwierdził, że działka nr [...] obręb W. położona jest na prawym brzegu potoku [...]. Koryto potoku [...] jest dwudzielne tzn. posiada koryto właściwe oraz na obydwu brzegach półkę. Przekrój koryta jest symetryczny. Ponadto koryto jest ogroblowane. Na prawym brzegu na grobli urządzono drogę dojazdową do działki nr [...] obręb W.. Takie ukształtowanie koryta pozwala na zachowanie naturalnej zdolności retencyjnej oraz zmniejsza zagrożenie powodziowe. Właściwe koryto przeznaczone jest dla przeprowadzenia wód średnich i niskich. Szersza część koryta ma za zadanie przeprowadzenie wód wielkich. Ogroblowanie koryta dodatkowo stanowi ochronę terenów przyległych przed powodzią.
Wójt Gminy K. wskazał, że w związku z tym, że koryto potoku [...] jest dwudzielne i ogroblowane, należy przypuszczać, że zmiana ukształtowania działki nr [...] obręb W. położonej na lewym brzegu potoku, a więc po stronie przeciwnej do działki nr [...] obręb W., nie wpłynie na stosunki wodne panujące na działce nr [...] obręb W., ani na zagrożenie powodziowe.
W końcowej części kwestionowanej decyzji wyjaśniono, że w związku z tym, że nie stwierdzono naruszenia stosunków wodnych na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości W., mogących mieć szkodliwy wpływ na działkę ewidencyjną nr [...] położoną miejscowości W., postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
Od powyższej decyzji F. P. wniósł odwołanie, domagając się przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że: jeśli wydano decyzję w postępowaniu administracyjnym o naruszeniu stosunków wodnych, to na jakiej podstawie zostało ono umorzone. W uzasadnieniu odwołania wnoszący je domagał się usunięcia nasypu z działki [...] Stwierdził, że jej właściciel Pan T. nie posiada żadnych pozwoleń prawnych na zmianę kierunku przepływu wody i podnoszenie gruntu. Wskazał, że działka ewidencyjna nr [...] w m. W. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. stanowi teren upraw rolnych o symbolu 2R (teren rolny bez możliwości zabudowy) oraz teren zalewowy i zagrożony powodziami o symbolu ZZ.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 września 2020 r. znak [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) w związku z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 310).
W uzasadnieniu wskazano, że materialną podstawę prawną prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji stanowią przepisy art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U z 2020 r., poz. 310), który organ w całości zacytował i wskazał, że prowadzone w tym przedmiocie postępowanie administracyjne powinno zmierzać do wyjaśnienia i ustalenia, czy istnieją podstawy do nałożenia na właściciela gruntu obowiązków określonych w art. 234 ust. 3 prawa wodnego. W tym artykule mowa o każdej zmianie stanu wody, która pociąga za sobą szkodliwe skutki dla sąsiednich nieruchomości. Ustawa prawo wodne, z wymienionymi w art. 234 nagannymi działaniami właściciela wobec gruntów sąsiednich, wiąże określoną odpowiedzialność. Organ administracji ma zatem obowiązek zastosować art. 234 ust. 3 w przypadku stwierdzenia zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2, a następnie nałożyć w drodze decyzji administracyjnej sankcję za spowodowanie zmiany stosunków wodnych.
Podobne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 3049/03 (wydanym na gruncie starego stanu prawnego, jednakże zachowującym aktualność w obecnie obowiązujących przepisach), w którym wyjaśnił, że: zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), może mieć miejsce w przypadku stwierdzenia, iż zachodzi którakolwiek z okoliczności wymienionych w ust. 1 tej normy. Sankcja przewidziana w ust. 3 nie dotyczy natomiast sytuacji unormowanej w ust. 2, ponieważ unormowano tam obowiązki właściciela gruntu usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody powstałych na skutek działań osób trzecich lub wskutek przypadku, niezależnie od woli właściciela gruntu. Nałożenie obowiązku wynikającego z ust. 3 ustawy musi być zatem poprzedzone ustaleniem, że właściciel gruntu zmienił stan wody na gruncie, zwłaszcza kierunek i natężenie odpływu wody opadowej, lub kierunek odpływu wody ze źródeł, bądź też, że odprowadza wody lub ścieki na grunty sąsiednie.
Kolegium podkreśliło, że aby móc zastosować w sposób poprawny ww. art. 234 ust. 3 Prawa wodnego i na jego podstawie wydać decyzję nakazującą przywrócenie stanu poprzedniego, bądź też wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, względnie odmawiającą wydania takiego nakazu, musi dojść najpierw do właściwego ustalenia przedmiotu postępowania, a następnie do ustalenia - w wyniku prawidłowej oceny zebranych dowodów - stanu faktycznego sprawy oraz osób, mających interes prawny w tym postępowaniu.
Skład orzekający Kolegium w niniejszej sprawie podzielił pogląd, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowych sprawach to przede wszystkim ustalenie: jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, kto jest sprawcą tej zmiany i na czym ona polegała, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty i na czym ten szkodliwy wpływ polega, a więc, czy pomiędzy zmianą i stwierdzoną lub wysoce prawdopodobną szkodą zachodzi adekwatny związek przyczynowy, a także, kto posiada interes prawny w tym postępowaniu.
W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji tego jednak nie uczynił. Z treści wniosku F. P. wynika, iż właściciel działki ew. nr [...], podnosząc jej teren, zmienił stan wody na gruncie ze szkodą dla nieruchomości wnioskodawcy, tj. dz. ew. nr [...].
Mając zatem na uwadze treść wniosku strony, jak również to co wyżej wskazano, należało ustalić, jaki był stan wody na przedmiotowych działkach przed zmianą, czy doszło do jego zmiany, a jeżeli tak, to na czym ona polegała i kto jest sprawcą tej zmiany, czy dokonana zmiana szkodliwie wpływa na grunt wnioskodawcy (dz. ew. nr [...]), a jeżeli tak, to na czym ten szkodliwy wpływ polega, a więc, czy pomiędzy zmianą i stwierdzoną lub wysoce prawdopodobną szkodą zachodzi adekwatny związek przyczynowy, a także, kto posiada interes prawny w tym postępowaniu.
W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji tego jednak nie uczynił w stopniu wystarczającym do prawidłowego rozstrzygnięcia. Zanim bowiem organ dokona rozstrzygnięcia na podstawie przepisu prawa materialnego, musi przeprowadzić postępowanie administracyjne z zachowaniem procedury wynikającej z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art.
- 84. art. 85 K.p.a.
W pierwszej kolejności Kolegium zwróciło uwagę na ustalenie przez organ I instancji kręgu stron postępowania. W świetle bowiem dyspozycji art. 234 oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, za strony postępowania prowadzonego w tym przedmiocie powinni zostać uznani właściciele (lub odpowiednio - posiadacze samoistni albo użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na której doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz właściciele (lub odpowiednio - posiadacze samoistni albo użytkownicy wieczyści) nieruchomości, która w wyniku tej zmiany ponosi szkodę, a w przypadku eksploatacji instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska - prowadzącego instalację.
Zgodnie z art. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j.: Dz. U. z 2017 poz. 1007 ze zm.), ustalenia stanu prawnego nieruchomości dokonuje się na podstawie treści wpisów w księgach wieczystych. Natomiast pozostałe dane na temat nieruchomości, w tym dotyczące położenia granic, powierzchni czy rodzaju użytków gruntowych, zawarte są natomiast - stosownie do dyspozycji art. 20 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2017 poz. 2101 ze zm.) - w ewidencji gruntów i budynków. Powyższe rejestry publiczne stanowić zatem mogą co do zasady jedyne źródło dowodowe na okoliczność istnienia faktów, które są w nich urzędowo poświadczane. Tymczasem w aktach przedmiotowej sprawy, prowadzonej przez Wójta Gminy K., brak jest odpisów z ksiąg wieczystych oraz wypisów z rejestrów gruntów dotyczących nieruchomości, będących przedmiotem postępowania, tj. nieruchomości na której ewentualnie doszło do zmiany stanu wody na gruncie, jak i nieruchomości wnioskodawcy, tj. nieruchomości, która w wyniku ewentualnej zmiany ponosi szkodę, pozwalających na weryfikację ustalonego przez organ kręgu stron niniejszego postępowania oraz jego przedmiotu. Organ prowadzący postępowanie nie może dowolnie ustalać kręgu stron prowadzonego postępowania, który niewątpliwie związany jest ściśle z przedmiotem postępowania.
Niezależnie jednak od powyższego, z akt sprawy nie wynika, kto w istocie został uznany za stronę postępowania, gdyż w zaskarżonej decyzji nie zostały one wymienione. Nie dołączono również do akt sprawy "odrębnego wykazu", na który powołuje się organ I instancji w swoich pismach. Organ prowadzący postępowanie nie może dowolnie ustalać kręgu stron prowadzonego postępowania, który niewątpliwie związany jest ściśle z przedmiotem postępowania.
Tym samym Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji, mając na uwadze dokonaną klasyfikację sprawy jako sprawy prowadzonej w trybie art. 234 Prawa wodnego, nie wykazał, by ustalony w sprawie krąg podmiotów, którym przyznał status stron, był prawidłowy. Biorąc zaś pod uwagę, że zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny prawniczej "Organ administracji państwowej zobowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek." (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 684/97), Kolegium stwierdziło, że uzyskanie właściwych odpisów ww. rejestrów należy uznać za podstawowy obowiązek organu, prowadzącego postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych.
W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że organ I instancji naruszył obowiązek wynikający z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje z kolei art. 77 § 1 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Ponadto zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z treści art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. wynika, iż na organie ciąży obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1994 r., sygn. akt SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517), przy czym wynik tej oceny powinien znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.).
Zatem realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracji przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji.
Jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Wójt Gminy K. oparł swoje rozstrzygnięcie głównie na przeprowadzonym dowodzie z opinii biegłego, dopuszczonym w niniejszej sprawie. Jednakże po analizie treści tej opinii Kolegium stwierdziło, że pomimo swej obszerności nie zawiera ona wystarczających ustaleń w zakresie będącym przedmiotem postępowania. W istocie bowiem w kwestii dotyczącej wpływu działań dokonanych na działce ew. nr [...] na działkę wnioskodawcy tj. nr ew. [...] nie zawiera wiadomości specjalnych, które - jak zresztą stwierdził organ I instancji - są niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Opinia sporządzona została bowiem w sprawie naruszenia stosunków wodnych na dz. ew. nr [...] i nie zawiera odniesienia do działki ew. nr [...] w interesującym nas zakresie.
W istocie jedynie uzupełnienie do opinii z marca 2020 r., sporządzone w maju 2020 r., jak wynika z jego treści, cyt.: "opracowano w celu wykazania braku zależności zmiany stosunków wodnych na działce [...] obręb W. w stosunku do działki nr [...] obręb W.". Jednakże jest ono mało przydatne, gdyż informacje w nim zawarte są bardzo lakoniczne i sprowadzają się jedynie do stwierdzenia, że cyt.: "W związku z tym, że koryto potoku [...] jest dwudzielne i ogroblowane należy przypuszczać, że zmiana ukształtowania działki nr [...] obręb W. położonej na lewym brzegu potoku, a więc po stronie przeciwnej do działki nr [...] obręb W., nie wpłynie na stosunki wodne panujące na działce nr [...] obręb W., ani na zagrożenie powodziowe."
W ocenie Kolegium ten dowód nie jest jednak wystarczający dla dokonania ustalenia, które nie byłoby dowolne i pozwalało w sposób nie budzący wątpliwości orzec o istocie sprawy. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 21.02.2020 r. nie wynikają również ustalenia dotyczące stanu faktycznego, w tym również to najistotniejsze dla organu I instancji, będące podstawą umorzenia postępowania.
Zgodnie z art. 67 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Z art. 67 § 2 pkt 3 K.p.a. wynika przy tym, że protokół sporządza się m.in. z oględzin. W myśl art. 68 § 1 i 2 K.p.a., protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać.
Kolegium zauważyło, iż niezrozumiałym jest, że w aktach sprawy znajdują się dwa protokoły, sporządzone w tym samym dniu tj. 21.02.2020 r. z wizji przeprowadzonej na dz. ew. nr [...] w miejscowości W., nieznacznie różniące się treścią. Nadto, zdaniem Kolegium, nie spełniają one wymogów określonych w w/w przepisach K.p.a. W szczególności bowiem z treści protokołów wynika, iż nie zostały one przez większość osób obecnych podczas ich spisywania podpisane. Również w protokole z wizji przeprowadzonej w dniu 8.07.2020r., biegła obecna na miejscu, odpowiadając na zarzuty wnioskodawcy do jej opinii nie odniosła się do nich w pełni.
Kolegium wyjaśniło, że braki w zakresie ustaleń faktycznych i zarazem w materiale dowodowym nie pozwalają również na dokonanie niezbędnych ustaleń przez organ II instancji. W związku z powyższym stwierdziło, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy K. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Niezależnie od powyższego w niniejszej sprawie, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, podstawą orzeczenia o umorzeniu postępowania prowadzonego z wniosku F. P. na podstawie art. 234 ustawy Prawo wodne, było ustalenie organu, że nie stwierdzono naruszenia stosunków wodnych na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości W. mogących mieć szkodliwy wpływ na działkę ewidencyjną nr [...] położoną miejscowości W..
Mając powyższe na uwadze Kolegium wskazało, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych istotą rozstrzygnięcia na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, przy stwierdzeniu przesłanek określonych przepisem art. 29 ust. 1 tej ustawy, jest nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia go do stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Ustalenie, że nie występują łącznie przesłanki określone w ust. 1 tego artykułu, powinno natomiast prowadzić do odmowy wydania decyzji w sprawie przywrócenia stanu wody na gruncie w postępowaniu wszczętym na wniosek, a nie do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 K.p.a., jako bezprzedmiotowego (zob. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 1 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Po 276/06, wyrok WSA w Kielcach z 25 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 457/07). W przypadku postępowania prowadzonego z wniosku strony nie zachodzi bowiem przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, a organ ma obowiązek orzec co do istoty sprawy, przy czym zarówno decyzja pozytywna (nakazująca), jak i decyzja negatywna (odmawiająca nakazania) stanowić będą tego rodzaju orzeczenie.
Pogląd ten pozostaje aktualny w odniesieniu do art. 234 obowiązującej ustawy Prawo wodne. W świetle powyższych okoliczności, z których wynika konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zdaniem Kolegium należało, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., orzec jak w sentencji decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien szczegółowo przeanalizować i wziąć pod uwagę wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszej decyzji.
Opisaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2020 r. znak [...] zaskarżyli sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. T. i T. T.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Mając na uwadze wskazane wyżej zarzuty skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący wskazali, że na skutek wniosku F. P. o zweryfikowanie stanu rzeczywistego na działce ewidencyjnej nr [...], w związku z wykonywanym nasypem ziemi i gruzu powodującym znaczne podniesienie terenu oraz podejrzenie naruszenia stosunków wodnych, organ I instancji postanowieniem z dnia 05.02.2020r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. W trakcie postępowania, na podstawie art. 85 K.p.a. dnia 21.02.2020 r. przeprowadzono oględziny działki ewidencyjnej nr [...], które to odbyły się z udziałem stron. Biorąc pod uwagę całokształt sprawy organ I instancji uznając, że charakter sprawy wymaga wiadomości specjalnych, powołał biegłego celem wydania opinii dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na działce [...] w miejscowości W. na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.
Zdaniem skarżących, wbrew twierdzeniom Kolegium, opinia biegłego z marca 2020 r. zawiera wiadomości specjalne niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a informacje zawarte w uzupełnieniu do opinii sporządzonym w maju 2020 r. pozwalają stwierdzić, że zmiana ukształtowania działki nr [...] położonej po stronie przeciwnej do działki nr [...] nie wpłynie na stosunki wodne panujące na działce nr [...], ani na zagrożenie powodziowe.
Zdaniem skarżących organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. bowiem podnoszone wątpliwości mógł ewentualnie wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a.
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020r., sygn. akt II OSK 469/20 "braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające." (LEX nr 2965497).
Zdaniem skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. w uzasadnieniu swojej decyzji nie wykazało, że przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu art. 136 § 1 K.p.a. byłoby niewystarczające. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał jedynie, że braki w zakresie ustaleń faktycznych i zarazem w materiale dowodowym nie pozwalają również na dokonanie niezbędnych ustaleń przez organ drugiej instancji, a co za tym idzie, decyzja Wójta Gminy K., według SKO, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Skarżący podkreślili, że instytucja uchylenia sprawy do ponownego rozpatrzenia ma charakter wyjątkowy. Kolejne nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 K.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego, nie powinien prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej.
Dlatego wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 oraz wyroki WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r., II SA/Sz 1279/17 oraz WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., II SA/Ld 654/17 - CBOSA).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "K.p.a.". Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.
W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) - dalej "ustawa nowelizująca". Wprowadziła ona zmiany między innymi do P.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".
W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe, w tym dotyczący sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1).
Ustawą nowelizującą wprowadzono również do P.p.s.a. art. 151a o brzmieniu:
§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. § 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie.
Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (pkt XI.1) "Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy".
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analizując przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. wskazać należy, że decyzja kasacyjna może zapaść jedynie w dwóch przypadkach: gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Obecne brzmienie art. 138 K.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim "zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)", gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało "upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, któremu nie jest w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny".
W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana ma ograniczyć możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym, tj. do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (Golęba Anna Art. 138. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015, teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym.
Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262), zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.
Istotne jest przy tym porównanie i ocena dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem I instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych nakazanych przez organ odwoławczy, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz.
- 88) - (powołany wcześniej komentarz - teza 18).
W myśl art. 64e P.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Wskazania przy tym wymaga, że Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 2219/15, Lex nr 2315542).
Po nowelizacji przepisów P.p.s.a. z 1 lipca 2017 r. i dodaniu przepisów art. 64a-64e w orzecznictwie uwypuklił się podgląd, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono zatem co do zasady możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z 12 października 2018 r. I GSK 3027/18, z 18 października 2018 r. I OSK 3632/18).
Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest negatywny. Zaskarżona decyzja kasacyjna jest nieprawidłowa, a sprzeciw od niej zasadny.
W niniejszej sprawie SKO uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wytknęło organowi I instancji, że z akt sprawy nie wynika, kto w istocie został uznany za stronę postępowania, gdyż w zaskarżonej decyzji nie zostały one wymienione. Nie dołączono również do akt sprawy "odrębnego wykazu" stron. Ponadto SKO zarzuciło, że w aktach przedmiotowej sprawy, prowadzonej przez Wójta Gminy K., brak jest odpisów z ksiąg wieczystych oraz wypisów z rejestrów gruntów dotyczących nieruchomości, będących przedmiotem postępowania, pozwalających na weryfikację ustalonego przez organ kręgu stron niniejszego postępowania oraz jego przedmiotu.
Tym samym, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji nie wykazał, by ustalony w sprawie krąg podmiotów, którym przyznał status stron, był prawidłowy. Kolegium stwierdziło, że uzyskanie właściwych odpisów ww. rejestrów należy uznać za podstawowy obowiązek organu, prowadzącego postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych.
Sąd stwierdził, że to stanowisko nie zasługuje na akceptację.
Faktem jest, że w decyzji I instancji nie wymieniono stron postępowania, ani nie dołączono do niej odrębnego wykazu stron, jednakże to uchybienie przepisom postępowania, a to art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a., nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, bowiem z akt administracyjnych organu I instancji jednoznacznie wynika, że do ustalonego przez Wójta Gminy K. kręgu stron postępowania należą: F. P., M. T. i T. T.. Znajduje to potwierdzenie między innymi w treści pisma na stronie 182 akt I instancji, zatytułowanego "Strony postępowania".
Prawdą jest też, że w aktach sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy K. brak jest odpisów z ksiąg wieczystych oraz wypisów z rejestrów gruntów dotyczących nieruchomości będących przedmiotem postępowania, jednakże ten brak mógł być bez przeszkód uzupełniony przez organ II instancji, jako organ ponownie merytorycznie rozpatrujący sprawę. Pozyskanie tych dokumentów przez organ odwoławczy pozwoliłoby na weryfikację ustalonego w I instancji wyżej wymienionego kręgu stron postępowania. Dopiero stwierdzenie przez SKO, że krąg ten jest nieprawidłowy, mogłoby potencjalnie uzasadniać uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z udziałem właściwego kręgu stron.
Odnosząc się natomiast do poczynionych przez Kolegium wskazań, jakoby sporządzona na zlecenie organu I instancji opinia biegłego - rzeczoznawcy w zakresie melioracji wodnych, technologii i organizacji robót – była, pomimo swej obszerności, pozbawiona wystarczających ustaleń w zakresie będącym przedmiotem postępowania i nie zawierała wiadomości specjalnych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to Sąd wskazuje, że – korzystając z przepisu art. 136 § 1 K.p.a. – zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, SKO winno było, uznając że "w ocenie Kolegium ten dowód nie jest jednak wystarczający dla dokonania ustalenia, które nie byłoby dowolne i pozwalało w sposób nie budzący wątpliwości orzec o istocie sprawy", zlecić sporządzenie opinii uzupełniającej w brakującym – zdaniem organu odwoławczego – zakresie.
Tym bardziej, że trzeba tu szczególnie zaakcentować, że nie jest tak jak wskazuje Kolegium, że "Z treści wniosku F. P. wynika, iż właściciel działki ew. nr [...], podnosząc jej teren, zmienił stan wody na gruncie ze szkodą dla nieruchomości wnioskodawcy, tj. dz. ew. nr [...].". Uważna lektura wniosku, strona 2 akt I instancji, wskazuje bowiem na podejrzenie wnioskodawcy naruszenia stosunków wodnych i na obawy wnioskodawcy przed hipotetyczną szkodą na jego działce, szczególnie, że działki nr [...] są oddzielone uregulowanym potokiem.
Co do niekwestionowanych przez strony postępowania protokołów z wizji lokalnej przeprowadzonej dnia 21.02.2020 r. na dz. ew. nr [...] w miejscowości W., to faktem jest, że w aktach I instancji znajdują się dwa protokoły z tego samego dnia (strona 30 i 32), nieznacznie różniące się treścią (trzy ostatnie zdania str. 32). SKO nie podjęło żadnych kroków celem wyjaśnienia w organie I instancji takiego stanu rzeczy. Jednakże – co istotne - różnica w treści protokołów nie dotyczy istotnych elementów stanu faktycznego i nie ma znaczenia dla wyników postępowania dowodowego.
Tak więc Sąd stwierdził, że w tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wskazany przez SKO zakres uchybień, brak było podstaw do uchylenia przez SKO zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 136 K.p.a. i całkowicie zaniechał podjęcia jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, nie przeprowadzając uzupełniającego postępowania wyjaśniającego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. SKO poprzestało jedynie na stwierdzeniu, że "braki w zakresie ustaleń faktycznych i zarazem w materiale dowodowym nie pozwalają również na dokonanie niezbędnych ustaleń przez organ II instancji", z czym – w świetle treści wniosku, opinii biegłego i jej uzupełnienia – nie sposób się zgodzić.
Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Sąd nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o sposobie rozstrzygnięcia. Ocenie w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez SKO normy art. 138 § 2 K.p.a.
Zdaniem Sądu uchylenie przez organ odwoławczy decyzji I instancji było nieuzasadnione, dowolne i naruszające art. 138 § 2 K.p.a.
Przy ocenie przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. oraz ich zastosowania w kontrolowanej decyzji Sąd miał na uwadze wiodącą zasadę dwukrotnego merytorycznego orzekania przez organy administracji. W niniejszej sprawie nie zaszły wyjątkowe okoliczności wydania decyzji kasatoryjnej, a w każdym razie nie wykazał ich organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji. Mimo stwierdzonych przez organ odwoławczy pewnych uchybień w postępowaniu przed organem I instancji, decyzja Wójta Gminy K. została wydana na podstawie zebranego materiału dowodowego, co nie uprawniało organu odwoławczego do unikania podjęcia merytorycznej decyzji, po uzupełnieniu materiału dowodowego, o czym była mowa powyżej.
Zatem sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie, bowiem decyzja której dotyczy, została wydana bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a tym samym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. było w tych okolicznościach nieuzasadnione i co najmniej przedwczesne, wobec braku stwierdzenia przesłanek przewidzianych w tym przepisie.
Biorąc powyższe pod uwagę, wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasądzona od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz M. T. i T. T. kwota 100 zł to uiszczony przez skarżących wpis od sprzeciwu.