Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 15 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1259/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 30 lipca 2020 r. znak: [...] Wójt Gminy S. na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293):

1. 1. Nakazał M. K. przywrócić poprzedni sposób użytkowania działek nr [...] i [...] w S., istniejący przed dniem 18.10.2019 r., poprzez usunięcie nawiezionego materiału w takiej ilości, aby poziom terenu po jego usunięciu stał się równy z poziomem otaczającego go, nienadsypanego terenu. Czynności objęte powyższym nakazem należy zakończyć w terminie do czterech miesięcy od dnia, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
2. 2. Umorzył postępowanie w zakresie nawiezienia terenu działek nr [...], [...] i [...] w S..

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez M. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 września 2020 r., znak [...]

1. uchyliło zaskarżoną decyzję w części objętej pkt 1 i w tym zakresie orzekło o nakazaniu M. K. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania działek nr [...] w S., istniejącego przed dniem 18.10.2019 r., poprzez usunięcie nawiezionego materiału w takiej ilości, aby poziom terenu po jego usunięciu stał się równy z poziomem otaczającego go, nienadsypanego terenu.

2 umorzyło postępowanie w zakresie nawiezienia terenu działki nr [...] w S.,

1. 3. w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256), art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) – dalej jako "u.p.z.p.", oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. nr 198, poz. 1925).

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w myśl art. 59 ust. u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1. 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2. 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zaskarżona decyzja w sposób nieuprawniony nakłada na M. K. obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego działki nr [...], której M. K. nie jest właścicielem. Jak ustalono na podstawie zalegającego w aktach sprawy wypisu z ewidencji gruntów z 3 marca 2020 r. posiadaczem samoistnym działki nr [...] jest [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. Zgodnie z cytowanym wyżej art. 59 ust. 3 w/w ustawy można nakazać wstrzymanie użytkowania terenu bądź przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania tylko właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r.; II OSK 2101/15, publ. LEX nr 2305484).

Dalej Kolegium wskazało, że w decyzji z dnia 30 lipca 2020 r. Wójt Gminy S. wyznaczył stronie termin na wykonanie obowiązku – mimo, że brak jest podstaw prawnych dla określania terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy. Art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. przewiduje jedynie wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Nie określono ustawowo terminu wykonania tego obowiązku, nie przewidziano też możliwości orzeczenia o terminie wykonania obowiązku w decyzji administracyjnej. Decyzja taka będzie podlegać wykonaniu z chwilą zyskania waloru ostateczności w administracyjnym toku instancji i w tym zakresie Kolegium zmieniło rozstrzygnięcie organu I instancji.

Przesłanką zawartą w art. 59 ust. 3 ustawy jest zmiana zagospodarowania terenu. Jak ustalono – czego nie kwestionuje również odwołujący - działki nr [...] i [...] w S. położone są pomiędzy działką [...], po której przebiega droga powiatowa nr P1357K Tarnów - Ryglice - Ołpiny oraz działkami nr [...] i [...] stanowiącymi jej poszerzenie, a działką nr [...] stanowiącą kiedyś koryto potoku W.. Po zakupie działek, na działki nr [...], [...] i [...] oraz przyległe do nich części działek nr [...] i [...] rozpoczęto nawożenie mieszanki ziemi i gruzu budowlanego. W trakcie wizji lokalnej w dniu 2.06.2020 r. stwierdzono, że powierzchnia wschodniej części działki nr [...] została nawieziona do wysokości równej powierzchni przyległej drogi asfaltowej, na długości od drogi do koryta potoku W.. Na działkach [...], mylnie opisanych w protokole jako zachodnia część działki nr [...], poziom terenu jest obniżony w stosunku do drogi powiatowej o około 30-40 cm, natomiast w centralnej części temu obejmującego wszystkie trzy działki, zaniżenie wynosi około 50 cm.

Na podstawie wizji terenowej i zdjęć oraz przy pomocy portalu IntraEWID prowadzonego przez Starostę T. ustalono, że powierzchnia terenu, który został nawieziony wynosi około 2100 m2. Powierzchnia ta nie obejmuje koryta potoku W. znajdującego się na działkach nr [...] i [...] oraz terenu wokół krzyża na działce nr [...], obejmuje natomiast nawiezienie terenu na działkach [...], [...], [...] i [...]. Wysokość skarp po wschodniej i zachodniej stronie nawiezionego terenu ma zbliżoną wysokość. Grubość nawiezionej warstwy ziemi i gruzu jest różna w zależności od miejsca. Najcieńsza warstwa znajduje się przy nasypie drogowym w okolicy krzyża, natomiast najgrubsza w sąsiedztwie koryta W..

Ponadto ustalono, że skarpa W. nie została właściwie zabezpieczona i w dniu wizji lokalnej wykazywała znaczne spękania i groziła zsunięciem się do koryta potoku. Na zdjęciach znajdujących się w aktach, obrazujących stan zagospodarowania działki [...] przed i po nawiezieniu ziemi, widoczny jest słup betonowy. Porównując zdjęcia ustalono, że bezpośrednio w jego sąsiedztwie grubość nawiezionej warstwy ziemi wynosi około 75 cm. Słup ten znajduje się w około [...] odległości koryta W. od drogi powiatowej, biorąc pod uwagę lokalne różnice grubości nawiezionej warstwy, można oszacować jej średnią wartość na 75 cm.

Jak wskazuje organ - nie ulega wątpliwości, że ma miejsce zmiana zagospodarowania terenu polegająca na nawiezieniu znacznych ilości ziemi, gruzu, odpadów, pozostałości materiałów budowalnych i podniesienie poziomu terenu działek będących przedmiotem postępowania. Powyższe ustalenia jednoznacznie wynikają z przeprowadzonych z udziałem odwołującego oględzin oraz ze sporządzonej w sprawie dokumentacji zdjęciowej.

Z uwagi na obowiązywanie miejscowego planu, konieczną do spełnienia przesłanką jest w niniejszej sprawie sprzeczność dokonanej zmiany zagospodarowania z zapisami miejscowego planu.

Ustalenia wynikające z dokumentów znajdujących się w aktach spraw są następujące: teren, na którym położone są działki nr [...] i [...] w MPZP jest oznaczony symbolem 4_1ZR.ZZ.18 i stanowi teren zieleni nieurządzonej, położony w obszarze zagrożonym zalaniem wodami powodziowymi. Podstawową funkcją tego terenu jest obudowa biologiczna cieków oraz zieleń nieurządzona, ponadto dopuszczalna jest tam również przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej, przekształcanie zieleni nieurządzonej w urządzoną, kładki pieszo - jezdne, pomosty i urządzenia wodne, zalesienie gruntów klas V i VI oraz nieużytków i rolnicze użytkowanie terenu. Cel wprowadzenia takiego przeznaczenia terenu wynika z faktu, że obszary pomiędzy drogą powiatową a potokiem W. są zalewane okresowo przez wody powodziowe. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, klasa bonitacyjna gruntu na działkach nr [...] i [...] wynosi: Łll - 0,13 ha, RUI - 0,02 ha i LzlV - 0,04 ha.

Nawiezione na przedmiotową nieruchomość masy ziemi stanowią ziemię obcą wobec gruntu rodzimego. Zawierają one głównie materiał gruntowy gliniasty i piaszczysty. W obrębie tego materiału występują obce domieszki, takie jak: bryły betonu, gruz ceglany, destrukt drogowy, drut stalowy, elementy drewniane i fragmenty rur PCV. Słusznie przyjęto w decyzji organu I instancji, że żadna z funkcji dopuszczalnych do realizacji na tym terenie, opisanych w § 48 ust. 2 MPZP, nie może być uzasadnieniem dla nawożenia terenu tego typu materiałem. Podjęte działania nie są związane z przebudową lub rozbudową istniejącej zabudowy lub z budową kładek, pomostów i urządzeń wodnych. Nie mają również na celu zalesienia, przekształcenia zieleni nieurządzonej w urządzoną lub rolniczego użytkowania terenu. Działania te nie mają również nic wspólnego z podstawowym przeznaczeniem działek w MPZP, czyli funkcją obudowy biologicznej cieków wodnych i zieleni nieurządzonej, a wręcz przeciwnie doprowadziły do ich dewastacji poprzez zniszczenie istniejącej obudowy biologicznej cieku i zanieczyszczenie wysokiej klasy gleby materiałem pochodzącym z rozbiórki obiektów budowlanych.

Z uwagi na spełnienie przesłanek zawartych w art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdaniem organu zasadnym jest nałożenie obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wykonanie tego obowiązku polegać ma na zebraniu z terenu działek nr [...] nawiezionego na teren tej działki materiału i zrównanie poziomu tych działek z poziomem terenu, który otacza te działki i nie został nadsypany. Chodzi o przywrócenie poprzedniego poziomu terenu tych działek.

Niezasadny jest zarzut strony skarżącej, iż decyzja o jakiej mowa w art. 59 ust. 3 w/w ustawy może być wydawana tylko w stosunku do terenów, na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje zastosowanie również w odniesieniu do terenów, na których obowiązuje plan miejscowy.

Konieczność usunięcia nawiezionych przez M. K. materiałów jest oczywista, jeżeli zważy się na okoliczności sprawy. Mianowicie w 2014 r. do użytku został oddany zbiornik retencyjny na potoku K., który w znacznym stopniu przyczynił się do ograniczenia szkód powodziowych na terenie S.. Funkcją tego zbiornika nie jest zatrzymanie wszystkich wód powodziowych spływających do potoku K. a następnie do W., a jedynie łagodzenie fali powodziowej. Gromadząc część spływającej wody, zbiornik nie pozwala aby skumulowała się ona z wodą płynącą potokiem [...], łagodząc tym samym negatywne skutki dla terenów położonych w dolnym biegu potoku. Efekt ten kumuluje się z funkcją retencyjną jaką pełnią tereny położone w pobliżu potoku W. oznaczone symbolem 1ZR.ZZ. Gdyby Gmina pozwoliła na regularne zabudowanie tych terenów z powodu wybudowania zbiornika, sytuacja powodziowa na terenie S. i T. szybko wróciłaby do stanu sprzed budowy zbiornika.

Po podniesieniu terenów 1ZR.ZZ wody powodziowe, które dziś się tam rozlewają spływałyby szybciej w dół biegu W. rozlewając się na terenach zabudowanych, w takiej sytuacji fakt istnienia zbiornika straciłby na znaczeniu.

W 2015 r. na zlecenie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., przez firmę SWECO został sporządzony program poprawy bezpieczeństwa powodziowego w ramach inwestycji pod nazwą "Zabezpieczenie przeciwpowodziowe w dolinie potoku W. w gm. Miasto T. oraz S. i R. pow. [...] Elementy z tego programu zostały zawarte w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły (Dz. U. 2016, poz. 1841). Zgodnie z nim, w ramach zabezpieczenia przeciwpowodziowego na potoku W. w miejscowości S., powyżej działek m [...] planuje się między innymi budowę trzech suchych polderów zalewowych. Oprócz tego na różnych odcinkach potoku planowane są ubezpieczenia brzegów oraz podniesienie terenów. Świadczy to o fakcie, że obecne zabezpieczenia przeciwpowodziowe są wciąż niewystarczające. Zgodnie z tym opracowaniem, działki m [...] są położone w strefie zalewowej Q1% na której głębokość wody może osiągać około 0,5 m. Dokonana zmiana wysokości terenu, może wiec stanowić zagrożenie dla gruntów położonych w dole biegu potoku W. oraz zabudowy na tych gruntach i jednocześnie w sposób niedopuszczalny może zmienić stosunki wodne na tym terenie i na terenach przyległych.

Dodać trzeba, że budowa zbiornika na potoku K. i opracowanie z 2015 r. były następstwem wcześniejszych katastrofalnych powodzi, które dotykały miejscowość S.. W wiadomościach z dnia » 17 maja 2010 r. pt. Powódź w Gminie S. przeczytać można: "W wyniku bardzo gwałtownych i intensywnych opadów deszczu w dniu 16.05.2010r, na terenie Gminy S. ogłoszono stan alarmu przeciwpowodziowego na godzinę 16.00. Ulewny deszcz wywołał gwałtowny spływ wód powodując uszkodzenia dróg i upraw rolnych na stokach i wzniesieniach, oraz zalanie piwnic, kotłowni i zamulenie kratek ściekowych, a także zalanie studni wody pitnej. Wylał [...] i S. oraz [...] w P. W., a także rowy melioracyjne i mniejsze potoczki. Powiadomiono Państwową Straż Pożarną oraz jednostki OSP [...]. Powiadomiono Policję oraz [...] Wodociągi. Jednostki straży pożarnej prowadziły akcję ratunkową w tym ewakuację trzech rodzin w S.. Poza tym strażacy układali worki z piaskiem, wypompowywali wodę z zalanych terenów, piwnic, kotłowni oraz studni. [...] Wodociągi udrażniały studzienki kanalizacyjne i zabezpieczały przepompownie. Od godzin porannych dnia 17.05.2010r., rozpoczęto szacowanie szkód i strat przez komisję powołaną Zarządzeniem Wójta Gminy."

Na stronach internetowych (m.in. www.youtube.com) dostępnych jest wiele filmów z lat 2009 - 2011, które obrazują skalę zjawiska powodzi w S.. W celu uniknięcia dalszych powodzi wybudowano zbiornik na potoku K. a część terenu wzdłuż rzeki Wątok wyłączono z prawa zabudowy ograniczając możliwości inwestycyjne jedynie do niezbędnych inwestycji. Jeszcze raz wskazać trzeba, że podstawową funkcją tego terenu jest obudowa biologiczna cieków oraz zieleń nieurządzona, ponadto dopuszczalna jest tam również przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej, przekształcanie zieleni nieurządzonej w urządzoną, kładki pieszo - jezdne, pomosty i urządzenia wodne, zalesienie gruntów klas V i VI oraz nieużytków i rolnicze użytkowanie terenu.

Zwrócić też trzeba uwagę, iż odwołujący powinien mieć świadomość, że zakupione działki pozbawione są prawa zabudowy. Ta okoliczność z pewnością znalazła odzwierciedlenie w cenie tych działek, która znacząco odbiega od cen działek budowalnych w S., które wahają się od 6000 -10000 zł za jeden ar (dla porównania cała 13 arowa działka kosztowała 6000 zł). Odwołujący bezpodstawnie liczył zatem, że zakupi działki pozbawione prawa zabudowy, dokona ich nawiezienia, a następnie "przekształci" w działki budowlane. Złożył nawet wniosek o zmianę miejscowego planu, jednak samo złożenie wniosku nie uprawnia do podejmowania działań naruszających przepisy prawa.

Odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że z urzędu wiadomym mu jest, że Wójt Gminy S. także wobec innych podmiotów wydał decyzje o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania. Przed Kolegium toczy się sprawa z odwołania innych osób od decyzji Wójta Gminy S..

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K., w części, tj. w pkt 1 i 3 co do całości rozstrzygnięć zawartych w tych punktach, wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonym zakresie oraz uchylenie pkt 1 poprzedzającej jej decyzji organu I instancji tj. decyzji Wójta Gminy S. i umorzenie postępowania, jako że nie doszło do niedopuszczalnej zmiany zagospodarowania terenu, a ewentualnie o uchylnie w zaskarżonym zakresie, oraz uchylenie pkt 1 poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. a. Nieważność, o której mowa w art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odwołującej się do przepisów prawa wodnego (zmiana stosunków wodnych) bez podstawy prawnej w sentencji
2. b. Nieważność o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 poprzez wadliwe przyjęcie iż Starosta [...], Zespół Parków Krajobrazowych Województwa [...] oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie byli stronami postępowania w I instancji, pomimo braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie zmiany stosunków wodnych.
3. c. naruszenie art. 59 ust. 1, 2, 2a i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. 2020/poz. 293 (dalej jako PZPU) poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz wadliwą wykładnię rozszerzającą, tj. zastosowanie go w przypadku obowiązywania na przedmiotowym terenie Planu Zagospodarowania Przestrzennego
4. d. naruszenie art. 59 ust. 2 PZPU poprzez niewłaściwe niezastosowanie, w przypadku, w którym brak było podstaw do ustalenia, iż ewentualna zmiana nie jest zmianą tymczasową krótszą niż 1 rok.
5. e. naruszenie art. 59 ust 1, 2, 2a i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wadliwą wykładnię poprzez jego zastosowanie przy jednoczesnym twierdzeniu, że podstawą wydanej decyzji jest zmiana stosunków wodnych, nie zaś niedopuszczalna zmiana ukształtowania terenu
6. f. naruszenie art. 59 ust 1, 2, 2a i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wadliwą wykładnię poprzez jego zastosowanie przy jednoczesnym twierdzeniu, że podstawą wydanej decyzji jest rozpoczęcie inwestycji, nie zaś zmiana ukształtowania terenu
7. g. naruszenie art 50 PZPU poprzez wadliwe niezastosowanie, w przypadku, gdy przeprowadzone prace mieszczą się w katalogu ww. przepisu
8. h. naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a to powołanie się w uzasadnieniu na zmianę stosunków wodnych bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie i bez powołania w sentencji decyzji przepisu prawa materialnego, co czyni decyzję w tym zakresie wydaną bez podstawy prawnej
9. i. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez jego wadliwe niezastosowanie a to, brak dokładnego ustalenia stanu fatycznego, w tym orzekanie w przedmiocie wymagającym wiedzy specjalnej i dowolność w definiowaniu przesłanki "zmiany sposobu zagospodarowania", podczas gdy przeprowadzone prace nie dają podstawy do uznania, iż ich charakter przesądza jednoznacznie o tym iż nie mogą stanowić etapu prac ostatecznie dozwolonych, jak choćby zieleń urządzona. Ponadto poprzez dowolne i wadliwe uznanie, iż dowody zgromadzone świadczą o zmniejszeniu właściwości absorpcyjnych wód potoku Korzeń, podczas gdy właściwości materiału tę absorpcyjność zwiększają.
10. j. naruszenie art. 7a § l k.p.a. poprzez jego wadliwe niezastosowanie i rozstrzyganie wątpliwości na niekorzyść strony, w szczególności aprioryczne i gołosłowne uznanie, iż "Nawożenie terenu o takiej skali niewątpliwie spowodowało zmianę rzeźby terenu oraz stosunków wodnych
11. k. Naruszanie art. 139 k.p.a. poprzez niedopuszczalna zmianę decyzji na niekorzyść skarżącego w zakresie zdania II pkt I decyzji organu I instancji, tj. terminu 4 miesięcy od ostateczności decyzji na przywrócenie stanu sprzed zmiany ukształtowania terenu.
12. l. Naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, tj. co do zmiany stosunków wodnych, zwiększonego ryzyka powodzi, zmniejszonej retencyjności.
13. m. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 80 poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dowolne przyjęcie, przy widocznym negatywnym nastawieniu organu do strony wyrażającym się w rażącym naruszeniu zakazu orzekania na niekorzyść, iż:
14. - w sprawie zachodzi przypadek naruszenia stosunków wodnych, bez dowodu z opinii biegłych, bez wiadomości specjalnych i bez jakichkolwiek dowodów prócz nieomylnej intuicji składu orzekającego, pomimo własnych ustaleń, że w sąsiedztwie cieku wodnego Wątok nawiezienie ziemi jest najmniejsze tj. 25 cm (też gołosłownie)
15. - że działania strony stanowią zagrożenie powodziowe, podczas gdy 25 cm luźnej warstwy w żaden sposób nie stanowi przeszkody dla fali powodziowej, znów w oparciu wyłącznie w intuicję składu orzekającego, bez wiadomości specjalnych, bez dowodów i gołosłownie
16. - że działania zwiększają ryzyko powodzi, podczas gdy działania strony zwiększają retencyjność a tym samym zmniejszają ryzyko wystąpienia potoku Wątok z koryta
17. - Uznania apriorycznie i bez dowodów za nieprawdziwe twierdzenia strony, iż zmiana terenu jest dopuszczalna, gdyż służy urządzeniu zieleni. Nawiezienie dodatkowych 5 cm humusu mogłoby rozwiać wątpliwości SKO
18. - Fałszywym stwierdzeniu iż odwołujący nie kwestionuje zmiany zagospodarowania terenu, co jest niedopuszczalną manipulacją. Bezspornym jest jedynie zmiana terenu. Istotą sporu jest nie tylko to, czy zmiana zagospodarowania jest dopuszczalna, ale i to, czy w ogóle doszło do zmiany zagospodarowania. Wydaje się oczywistym, iż nie każda zmiana terenu jest jego zmianą zagospodarowania
19. - Wybiórczej ocenie stanu faktycznego poprzez zignorowanie faktu, iż na terenach przyległych usytuowana są legalnie posadowione budynki, co znakomicie niweczy charakter obszaru jako polderu, a tym samym wystarczająco niweczy ważkość zarzutu przeciwpowodziowego
20. — wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z mapy ewidencyjnej obszarów przyległych do nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania z zaznaczeniem dat pozwoleń na budowy.

wskutek czego miało to wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że wszystkie te ustalenia doprowadziły organ do błędnych ustaleń w zakresie:

1. 1. Czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu
2. 2. Czy ewentualna zmiana zagospodarowania jest dopuszczalna
3. 3. Czy ewentualna zmiana jest zmianą trwałą, czy tymczasową krótszą niż 1 rok

A tym samym miało bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że SKO w T. rozpoznając odwołanie M. K. od decyzji Wójta Gminy S. zmieniło ją w pkt. I na niekorzyść skarżącego znosząc okres 4 miesięcy na realizację nałożonego obowiązku. Prócz oczywistego, rażącego napuszenia normy art. 139 k.p.a. stanowi to także przyczynek do zarzutu o negatywny stosunek do strony składu orzekającego SKO co rzutowało nie tylko na ocenę dowodów, ale na orzekanie bez dowodów, w oparciu jedynie o intuicje.

W pkt. III organ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy opierając swoje zarówno ustalenia, jak i wywody prawne w sposób wadliwy. Po pierwsze wadliwie wykłada przepis art. 59 PZPU uznając, iż hipotezy norm prawa wodnego i prawa budowalnego mogą być zamiennie stosowane także w wykładni prawa o planowaniu przestrzennym. Po drugie, ustalenia są dokonywane z jawnym naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Okoliczności wymagające wiadomości specjalnych są ustalana w oparciu o intuicje organu. Dla przykładu warstwa 25 cm materiału (w sąsiedztwie potoku Wątok) nie stanowi przeszkody powodziowej, a skoro teren położny dalej został jedynie wyrównany, to także nie stanowi bariery dla ewentualnego rozlewiska.

Całkowicie gołosłownie zbywa zarzut strony, iż dokonane czynności nie są niedozwolone, gdyż służą urządzeniu zieleni. Apriorycznie zakłada się, iż jest to wstępny etap prac budowalnych, co nie skłania jednak do refleksji nad zmianą podstawy prawnej, a w konsekwencji umorzeniu sprawy o zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Ignoruje się fakt, iż okoliczności, na jakich oparto istotne ustalenia faktyczne, wymagają wiedzy specjalnej. Negatywny stosunek do strony spowodował, że wystarczającym okazało się samo przekonanie organu, że taki skutek wystąpił przez sam charakter wykonanych przez stronę czynności.

Podstawa kluczowych ustaleń stanu faktycznego nie może budzić wątpliwości. I nie chodzi tu tylko o samą ocenę dowodów, ale zastępowanie dowodów przekonaniem, lub nadinterpretacją.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).

Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 ust 3 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 17 grudnia 2020 r. (k – 24-25) niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie natomiast z art. 134 § p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów stwierdzić należy, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Stosownie do art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 24.02.2020 r, poz. 293) w pełnym brzmieniu:

1. 1. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
2. 2. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

2a. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

1. 3. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
2. 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
3. 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Skład orzekający rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2009 r, II OSK 6/08.

Zgodnie z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2009 r, II OSK 6/08 – " przepis art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ". Dokonując wykładni tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że " dla ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 ustawy koniecznym jest sięgnięcie do innych metod wykładni, głównie na płaszczyźnie celowościowej i systemowej. Stwierdzić przede wszystkim trzeba, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa ". A następnie, że: "Przyjęcie sposobu interpretacji przepisu art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 ustawy zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, dokonanego jedynie przy zastosowaniu metody wykładni gramatycznej, doprowadziłoby do uznania, że w przypadku niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu." "Nie sposób bowiem założyć, co trafnie wyeksponował Sąd pierwszej instancji, by racjonalnie działający ustawodawca wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym."

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r, II OSK 1250/15, Lex 2328913 wyraźnie wskazując, że przepis art. 59 ust 3 w związku z ust 2 u.p.z.p. ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ta argumentacja została również przywołana przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r, II SA/Kr 1140/17.

Sąd stwierdza, że zarzuty skargi są bezzasadne i całkowicie podziela ocenę tych kwestii dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W trakcie oględzin, jakie przeprowadzono w dniu 2 czerwca 2020 r podczas postępowania administracyjnego, jednoznacznie stwierdzono (i wynika to z materiału zdjęciowego k. 18-22, 52-62 i 95-96 akt adm.), że miała miejsce niedopuszczalna zmiana zagospodarowania terenu polegająca na nawiezieniu znacznych ilości ziemi, gruzu, odpadów, pozostałości materiałów budowalnych i podniesienie poziomu terenu działek nr [...] i [...] w S..

Słusznie wyjaśniły organy obu instancji, że żadna z funkcji dopuszczalnych do realizacji na tym terenie, opisanych w § 48 ust. 2 MPZP, nie może być uzasadnieniem dla nawożenia terenu tego typu materiałem. Podjęte działania nie są związane z przebudową lub rozbudową istniejącej zabudowy lub z budową kładek, pomostów i urządzeń wodnych. Nie mają również na celu zalesienia, przekształcenia zieleni nieurządzonej w urządzoną lub rolniczego użytkowania terenu. Podejmowane działania nie mają również nic wspólnego z podstawowym przeznaczeniem działek w MPZP czyli funkcją obudowy biologicznej cieków wodnych i zieleni nieurządzonej, a wręcz przeciwnie doprowadziły do ich dewastacji poprzez zniszczenie istniejącej obudowy biologicznej cieku i zanieczyszczenie wysokiej klasy gleby materiałem pochodzącym z rozbiórki obiektów budowlanych. Taka zmiana jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Teren, na którym położone są działki nr [...] i [...] w MPZP jest oznaczony symbolem 4_1ZR.ZZ.18 i stanowi teren zieleni nieurządzonej, położony w obszarze zagrożonym zalaniem wodami powodziowymi. Podstawową funkcją tego terenu jest obudowa biologiczna cieków oraz zieleń nieurządzona, ponadto dopuszczalna jest tam również przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej, przekształcanie zieleni nieurządzonej w urządzoną, kładki pieszo - jezdne, pomosty i urządzenia wodne, zalesienie gruntów klas V i VI oraz nieużytków i rolnicze użytkowanie terenu. Dokonana przez skarżącego zmiana ma charakter trwały, co przyznał skarżący w protokole oględzin i ekspertyzy z dnia 2 czerwca 2020 r (k – 50-51) stwierdzając że intencją jego jest przekształcenie zakupionego terenu na budowlany.

Przesłanki zawarte w art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione, co trafnie doprowadziło do nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania poprzez usunięcie nawiezionego materiału w takiej ilości, aby poziom terenu po jego usunięciu stał się równy z poziomem otaczającego go nienadsypanego terenu. Zastosowana norma stanowi instrument zapobiegający samowolnej zmianie zagospodarowania terenu. Organ II instancji prawidłowo skorygował decyzję organu I instancji w zakresie braku podstaw do objęcia nią działki nr [...], której M. K. nie jest właścicielem i braku podstaw do określenia terminu wykonania obowiązku. Wyrzeczenie decyzji jest jasne i nie pozostawia wątpliwości. Decyzja będzie podlegać wykonaniu z chwilą uzyskania waloru ostateczności w administracyjnym toku instancji.

Wbrew twierdzeniom skargi o żadnej nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a nie może być mowy. Podstawa prawna zaskarżonej decyzji została powołana prawidłowo. Przepis prawa został właściwie zastosowany. Brak podstaw do zastosowania art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7a § 1 k.p.a. Tych zarzutów zresztą skarga w przekonujący sposób nawet nie rozwija a w sprawie nie występują wątpliwości, co do normy prawnej.

Zmiana decyzji w kwestii terminu wykonania obowiązku nie jest rozstrzygnięciem na niekorzyść strony w świetle art. 139 k.p.a bowiem zmiana taka jest możliwa, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, ze względu na brak podstawy prawnej do określenia terminu wykonania obowiązku.

W świetle powyższego, dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji w ramach podniesionych przez skarżącego zarzutów oraz z urzędu w pozostałym zakresie – Sąd nie dopatrzył się uchybień, które uzasadniałyby konieczność jej uchylenia.

Organy obu instancji zweryfikowały wszelkie istotne dla sprawy okoliczności i sprostały wymogom, o których mowa w art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Działając w granicach posiadanych uprawnień fachowo oceniły ujawnioną zamianę zagospodarowania terenu. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały w prawidłowy sposób uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

W tej sytuacji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.