Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Muszynie wniósł skargę na akt prawa miejscowego – a to uchwałę nr LV/365/18 Rady Miasta i Gminy Piwniczna Zdrój z dnia 18 września 2018 r., której załącznik stanowił Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała została zaskarżona w części, a to w zakresie § 6, § 7, § 10 ust. 5 pkt 3,§ 11 ust. 1, § 12, § 17 ust.
1. Prokurator zarzucał przede wszystkim naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. M40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej w zapisach przytoczonych paragrafów. Sposób i zakres przekroczenia został szczegółowo opisany i uzasadniony w skardze.
Organ uchwałodawczy, a to Rada Miejska w Piwnicznej – Zdroju wnosiła o umorzenie postępowania, względnie o oddalenie skargi, ewentualnie o stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Wskazano, że w uwzględnieniu zarzutów skargi podjęto nową uchwałę w sprawie zmiany Regulaminu z dnia 31 sierpnia 2020r. eliminującą wskazane nieprawidłowości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.
Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).
Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Rozpoczynając przypomnieć należy, że Rada Miasta i Gminy Piwniczna Zdrój w § 7 w/w regulaminu określiła, że wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę przez przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne z osobą korzystającą z lokalu powinien zawierać elementy w postaci oświadczania wnioskodawcy o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń, o których mowa w art. 6 ust. 6 pkt. 3 i 4 ustawy oraz o obowiązku regulowania dodatkowych opłat wynikających z taryf za dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne rozliczenie jak też schemat wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku wielolokalowego.
Nadto zarówno w w/w normie jaki i paragrafie poprzedzającym zobowiązano do podania numeru NIP oraz REGON. Jednocześnie w § 10 ustępie 5 pkt. 3 określono, iż warunki przyłączenia do sieci powinny w szczególności określać zakres dokumentacji technicznej, którą opracuje osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Następnie w § 11 ust. 1 wskazano, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia odbiorcy usług do sieci, jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług. Dodatkowo w § 12 ustępem 1 warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne kontroli robót.
W oparciu o ustęp 2 przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wydaje pisemne uzgodnienie, o którym mowa w ust. 1 niezwłocznie po złożeniu kompletnej dokumentacji technicznej. Zakres dokumentacji technicznej określają warunki przyłączenia. Jednocześnie na mocy ust. 4, w ramach prac związanych z odbiorem przyłącza, przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne dokonuje sprawdzenia zgodności wykonanych prac z warunkami technicznymi —do sieci oraz z projektem przyłącza. Nadto w ust. 5-11 uregulowano zasady dokonywania odbioru przyłącza. Końcowo w § 17 ust. 1 wskazano, że zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy Miastem i Gminą Piwniczna Zdrój, Przedsiębiorstwem i jednostką Straży Pożarnej.
Przechodząc do oceny tych zapisów, należy wskazać, że Sąd w pełni podziela argumentację skargi uzasadniającą ich wadliwość. Stąd też w wypowiedzi Sądu zasadniczo zostanie ona powielona, jako trafna i nie wymagająca korekty.
Nie ulega wątpliwości, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W konsekwencji przekroczenie przez gminę przyznanej jej kompetencji prawotwórczej musi skutkować uznaniem nieważności uchwały (w całości lub w części).
Jak słusznie wskazał Prokurator, stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je stanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych - gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego naruszania innych przepisów, aktów, praw, czyli do nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437), która zawiera delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały w art. 19 ust. 1 w/w ustawy.
Zgodnie ze powołanymi uregulowaniami rada gminy, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który co wynika wprost z brzmienia ustawy jest aktem prawa miejscowego. Sam regulamin powinien natomiast określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
warunki przyłączania do sieci;
warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych;
sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;
sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
- 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.
Powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2020 r. VIII SA/Wa 122/20, LEX nr 3036919).
Nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części, o czym już wyżej wspomniano.
Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 u.z.z.w. wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. Podsumowując, regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach wskazanej delegacji ustawowej.
Przechodząc do oceny powyższych uregulowań stwierdzić w pierwszej kolejności należv. że zobowiązanie wnioskodawcy do podania numeru REGON lub NIP w sposób istotny narusza art. 19 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 2 i 6 ustawy, a podanie tych numerów nie stanowi warunku zawarcia umowy o dostawę wody lub odprowadzenie ścieków. W tej kwestii podzielić należy stanowisko NSA w wyroku z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 391/17, że domaganie się dodatkowych danych, jak nr REGON czy nr NIP, nie jest warunkiem koniecznym do zawierana umów na dostawę wody lub odprowadzanie ścieków. Określenie, w oparciu o art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług oznacza, że powinny się w nim znaleźć tylko niezbędne dane konieczne do zawarcia umowy.
Podobnie pozbawiony jest podstaw prawnych obowiązek jaki nałożono na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego przedłożenia dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu informacji o zasadach rozliczeń oraz wskazania wszystkich punktów czerpalnych zlokalizowanych za wodomierzem głównym. Z żadnego przepisu ustawy nie wynika obowiązek załączania do wniosku informacji o zasadach rozliczania, choć sam obowiązek informowania o ww. kwestii osób korzystających z lokali przez właściciela lub zarządcę wynika wprost z art. 6 ust. 6a ustawy. Nadto żaden z przepisów art. 6 ustawy nie zawiera także obowiązku wskazywania wszystkich punktów czerpalnych zlokalizowanych za wodomierzem. W związku z powyższym żądanie spełnienia poza ustawowych warunków należy uznać za działanie nieuprawnione (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 212/16).
Przechodząc w dalszej kolejności do naruszenia § 11 ust.1 załącznika do uchwały, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 19 ust. 5 pkt 4 i u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ma określać warunki przyłączania do sieci oraz warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Natomiast w świetle art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 u.z.z.w., oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z powyższej regulacji wynika zatem istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona. "Organ stanowiący nie ma uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona" (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2019 r. II SA/Bd 915/19, LEX nr 2771695, oraz z dnia 17 grudnia 2019 r. II SA/Bd 951/19, LEX nr 2799471).
Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Z dnia 13 września 2018r., sygn.. akt II SA/Go 482/18).
Odnośnie § 10 ust. 5 pkt 3 oraz § 12 regulaminu, stanowiących, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzającym do przyłączenia nieruchomości do sieci, jest pisemne uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót, stwierdzić należy, w ślad za skargą, że postanowienia te naruszają w sposób istotny art. 15 ust. 2 i art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. Nie może albowiem ulegać wątpliwości, że powyższa ustawa nie przyznaje właściwej radzie gminy kompetencji do upoważnienia przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych do uzgadniania dokumentacji technicznej przedłożonej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie oraz sposobu kontroli wykonywania prac przyłączeniowych przez tę osobę. Wprowadzenie w regulaminie tego rodzaju warunku przystąpienia do prac związanych z przyłączeniem do sieci nie znajduje podstaw prawnych.
Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Z przepisu tego wynika, że odpowiedzialność za budowę przyłącza do sieci ponosi wyłączenie osoba ubiegająca się o to przyłączenie. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. regulamin powinien określić sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Czynności techniczno-kontrolne zostały zatem przesunięte na etap samego odbioru przyłącza, jednak - co trzeba wyraźnie podkreślić - w regulaminie w tym zakresie należy uregulować jedynie sam sposób technicznego odbioru wykonanego przyłącza, a nie warunki techniczne samego przyłączenia do sieci lub świadczenia usług sieciowych (zob. art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 u.z.z.w.; por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1134/19; Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2019 r" II SA/Łd 156/19).
Końcowo, podzielić należy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 października 2019 r., I SA/OP 339/19, iż użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, określenie - warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe - nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia jakiejkolwiek umowy pomiędzy gminą a tym przedsiębiorstwem na pobór wody na cele przeciwpożarowe. Warunki te powinny być uregulowane w samym regulaminie, a nie w umowie. Podobne stanowisko wyraził WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 marca 2019 r. II SA/Ol 158/19, LEX nr 2639747.
Jak to wyżej wywiedziono, podzielając stanowisko skargi, zaskarżone przepisy regulaminu zostały sporządzone z przekroczeniem delegacji ustawowej. Tymczasem jak o tym już także była mowa, treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. W tym przypadku dotyczy to tylko wskazanych w skardze przepisów.
Trzeba też dodać, odnosząc się do odpowiedzi na skargę, że wydanie kolejnego aktu prawa miejscowego, zmieniającego poprzedni w zakresie zakwestionowanych przepisów – samo w sobie jak najbardziej pożądane i racjonalne – nie może spowodować innego rozstrzygnięcia. Trzeba bowiem pamiętać, że art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (wspominający o stwierdzeniu niezgodności z prawem) nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Z kolei fakt wydania kolejnego aktu (nowego regulaminu) nie unicestwia okoliczności, że w pewnym okresie akt poprzedni istniał i obowiązywał, rzutując na prawa i obowiązki obywateli. Stąd też ma znaczenie ocena jego legalności nawet wtedy, gdy już nie obowiązuje.
Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.