Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. S. postanowieniem nr [...] z dnia 14 stycznia 2021r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i 3, 48a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej: upb) w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny (w rzucie poziomym o kształcie litery L) o wym. po obrysie: 1,76 m x 3,70 m x 0,96 m x 1,04 m x 2,30 m zlokalizowanego na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N. S. nakazał W. S. - właścicielce nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w N. S., działka nr [...] w obr[...]: wstrzymać roboty budowlane związane z rozbudową budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny (w rzucie poziomym o kształcie litery L) o wym. po obrysie: 1,76m x 3,70 m x 0,96 m x 1,04 m x 2,30 m na działce nr [...] obr. [...]przy ul. [...] w N. S. z powodu prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Podstawą rozstrzygnięcia były przeprowadzone 4 września 2020r. czynności kontrolne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...] w N. S., na działce nr [...] obr. [...] W toku kontroli ustalono, że: Nieruchomość w N. S. przy ul. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym Jest to budynek murowany o trzech poziomach nadziemnych (suteryny, parter, poddasze użytkowe). W poziomie suteryn znajduje się garaż i pomieszczenia gospodarcze. Dach budynku dwuspadowy kryty blachą. Budynek wyposażony jest w instalacje: gazową, elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i centralnego ogrzewania. Od strony północnej (działka nr [...] obr. [...] przy budynku znajduje się część gospodarcza usytuowana w granicy z działką [...] w obr. [...]. Na terenie działki nr [...] usytuowany jest budynek gospodarczy przylegający jedną ścianą do części gospodarczej budynku na działce nr [...] w obr[...].
Budynek gospodarczy na działce nr [...] jest to obiekt parterowy, murowany z dachem jednospadowym, kryty dachówką ceramiczną. Budynki przylegają do siebie ścianami, ale kalenice są względem siebie prostopadłe. Część gospodarcza budynku na działce [...] posiada wejście tylko od zewnątrz od strony ogrodu, brak połączenia funkcjonalnego pomiędzy budynkiem mieszkalnym i częścią gospodarczą. W części gospodarczej znajdują się dwa poziomy: parter o wysokości 256 cm gdzie znajduje się kuchnia, łazienka i pomieszczenie w którym zabudowana jest szafa z drzwiami przesuwanymi, kanapa i stolik. Z pomieszczenia w poziomie parteru prowadzą kręte drewniane schody na poziom poddasza obecnie pustego - pomieszczenie ze skosami. Z pomieszczenia tego przez drzwi balkonowe wychodzi się na strop nad parterem na którym od strony ogrodu znajduje się mały taras na którym jest barierka bez wypełnienia. W kuchni na poziomie parteru znajduje się kocioł gazowy dwufunkcyjny i kuchenka elektryczna.
W dniu kontroli nie stwierdzono prowadzenia na nieruchomości przy ul. [...] żadnych robót budowlanych. W aktach sprawy znajduje się decyzja Urzędu Miejskiego w N. S. z dnia 31 sierpnia 1987r. znak [...], którą zatwierdzono plan realizacyjny zagospodarowania terenu działki nr [...] obr[...] położonej w N. S. przy ul. [...] i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego ogniotrwałego, parterowego - bez paleniska. Decyzją Prezydenta Miasta N. S. z dnia 3 marca 2020r. znak: [...] odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku gospodarczego oraz zmiana jego sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w N. S.. O wydanie ww. decyzji wnioskowała W. S.. Postanowieniem numer [...] z dnia 5 października 2020r., znak [...], PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania zlokalizowanego na działce numer [...] w obr[...] przy ul. [...] w N. S. (k.
53) W piśmie z dnia 30 października 2020r. W. S. wskazała, że domek gospodarczy od samego początku był użytkowany jako składzik drobnych przedmiotów użytku domowego, nieużywanych ubrań, wózków dziecięcych, zabawek, rowerów itd., i z związku z odmową wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku gospodarczego oraz zamiana jego użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny.." postanowił odświeżyć jego wnętrze oraz go doposażyć. Korzystając z faktu, iż wszystkie media (prąd, woda, gaz) były doprowadzone do domku gospodarczego już podczas budowy i nie musiała wykonywać żadnych z tego typu prac. W roku 2020 postanowiła urządzić w domku gospodarczym również kuchnie letnią i małą łazienkę na potrzeby letnich prac ogrodowych i wypoczynku w ogrodzie. Postanowiłam również wstawić w domku gospodarczym nowe szafki ułatwiające przechowywanie sezonowej nieużywanej odzieży, sprzętu ogrodniczego, drobnych mebli ogrodowych, nieużywanych zabawek itp."
W zażaleniu W. S. wskazała, że w ciągu ostatnich kilku lat nie prowadziła prac budowlanych w budynku gospodarczym na działce nr [...], a jedynie prace remontowe wewnątrz budynku. Żaląca ponadto oświadczyła, iż w przedmiotowym budynku urządziła łazienkę i wiatrołap oraz kuchnię letnią oraz iż chciałaby skorzystać z możliwości złożenia wniosku o legalizację dokonanej rozbudowy budynku gospodarczego bez przeznaczenia go na budynek mieszkalny, albowiem ma on być wykorzystywany jedynie sezonowo.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] Znak: [...] z dnia 23.09.2021r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 123 Kpa oraz art. 48 ust. 1 i 3 upb), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W ocenie organu odwoławczego rozbudowa przedmiotowego budynku gospodarczego, usytuowanego w granicy działki, z przeznaczeniem na budynek mieszkalny, została dokonana po 2005 r., po dacie przyjęcia budynku do użytkowania. Powyższe wynika z porównania stwierdzonych podczas oględzin wymiarów budynku z inwentaryzacją geodezyjną przedłożoną podczas przyjęcia obiektu do użytkowania. Odnosząc się do zarzutu, że PINB nie ustalił dokładnej daty wykonania rozbudowy MWINB wskazuje, że zarówno w 2005 r. jak i w kolejnych latach na wykonanie takich robót budowlanych wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.
Zatem nie jest konieczne ustalenie dokładnej daty ich wykonania. Prawidłowo przyjął również organ I instancji, że doszło do samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny. Zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2019 r. póz. 1065): Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służącym mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Z ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzonej w dniu 4 września 2020 r. kontroli wynika, że budynek, który podlega legalizacji nosi cechy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Mając na uwadze wyżej przytoczoną definicję, nie można uznać, że jest to budynek gospodarczy.
W prowadzonym postępowaniu PINB stwierdził, że naruszone zostało Prawo budowlane poprzez dokonaną rozbudowę budynku, na co, w realiach niniejszej sprawy potrzebne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wydane postanowienie jest zgodne z prawem oraz oparte na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Słusznym było także poinformowanie strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację wskazujące na wyliczenie opłaty legalizacyjnej w następujący sposób: s (stawka opłaty w wys. 500 zł) x k (współczynnik kategorii obiektu) x w (współczynnik wielkości obiektu) x 50. Prawidłowe było, wstępne ustalenie, że budynek, który podlega legalizacji nosi cechy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zatem posiada współczynnik kategorii obiektu 2,0.
Natomiast jednoznaczne ustalenie opłaty legalizacyjnej, wskazujące konkretną kwotę, jaką należy uiścić, może być wydane w kolejnym stadium postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona z mającego nastąpić w przyszłości ewentualnego rozstrzygnięcia będzie mogła je kwestionować w drodze wniesienia zażalenia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyła W. S., zarzucając naruszenie:
- - § 3 pkt. 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie powołując się na definicję budynku gospodarczego zawartą w przywołanym rozporządzeniu mamy do czynienia z budynkiem noszącym cechy budynku mieszkalnego a nie gospodarczego, podczas gdy nieuprawnione jest posługiwanie się definicjami zawartymi w rozporządzeniu dla potrzeb regulacji zawartych w upb.
- 2) art. 71 ust. 1 pkt 2 upb poprzez jego faktyczne zastosowanie w sprawie, na co wskazuje treść sentencji decyzji i jej uzasadnienie (mimo że organ nie powołał się wprost na przywołaną regulację zarówno w podstawie decyzji jak i jej uzasadnieniu) podczas gdy organ prowadząc postępowanie w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego bez dokonanego zgłoszenia nie może jednocześnie rozstrzygać o zmianie sposobu użytkowania budynku, w sytuacji gdy do samowolnej rozbudowy nie doszło w ramach zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego.
- - art. 7, art. 77 kpa polegające na braku dokładnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, której przedmiotem ma być rozbudowa budynku gospodarczego podczas gdy organ czyni ustalenia faktyczne w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, co pozostaje bez znaczenia dla postępowania w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego, przy jednoczesnym braku poczynienia ustaleń w zakresie koniecznym dla przedmiotu postępowania,
- - art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego w zakresie ustalenia okoliczności dokonania rozbudowy budynku gospodarczego, polegające na ograniczeniu się do dokonanych pomiarów w trakcie kontroli przeprowadzonej 4 września 2020 r. przy jednoczesnym odmówieniu wiarygodności wyjaśnień i oświadczeń składanych przez skarżącą, podczas gdy nie można stwierdzić i ocenić czy dokonane pomiary zostały dokonane w sposób prawidłowy, przez osoby posiadające stosowną wiedzę i doświadczenie, z zastosowaniem prawidłowej metody oraz sprzętu posiadającego odpowiednie certyfikaty i dopuszczenia i pozwalającego na obiektywne ustalenie stanu faktycznego. Organ odmówił wiarygodności oświadczeniom złożonym przez skarżąca podczas gdy są one spójne i znajdują potwierdzenie w przedstawionych przez skarżąca zdjęciach, że w ramach prowadzonego remontu budynku gospodarczego nie doszło do jego rozbudowy, gdyż stan budynku nie zmienił się przynajmniej od 2012 r. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych, a niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.
Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnośnie przepisów prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 z dnia 2020.03.18), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Powyższa nowelizacja prawa budowlanego wprowadzona w/w ustawą, weszła w życie 19 września 2020 r. Organy swoje rozstrzygnięcie oparły na art. 48 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 48a ust. 1 prawa budowlanego w wersji obowiązującej po nowelizacji, czyli w wersji obowiązującej od 19 września 2020 r. Takie zastosowanie przepisów prawa materialnego jest błędne albowiem do wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego doszło już w dniu 4 września 2020 roku. Jak bowiem wynika z akt sprawy, w dniu 4 września 2020 roku organ przeprowadził kontrolę przedmiotowego obiektu budowlanego, podczas której przesłuchał skarżącą pod odpowiedzialnością karną z art. 233 k.k. za składanie fałszywych zeznań (k. 8v akt organu I instancji).
O ile zatem samą kontrolę (w praktyce jak wynika z protokołu były to oględziny, kiedy zwymiarowano budynek i wymiarów tych użyto w dalszym postępowaniu) można byłoby ewentualnie uznać za czynność wstępną mającą dać podstawę do zadecydowania, czy istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania, o tyle formalne przesłuchanie strony pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań, należy zakwalifikować jako pierwszą czynność, z którą związane jest formalne wszczęcie postępowania w sprawie. Późniejsze postanowienie z 5 października 2020 roku (k.53) można natomiast kwalifikować, jedynie jako pismo informujące o wszczęciu postępowania, które formalnie zostało wszczęte z chwilą dokonania pierwszej czynności procesowej jakim było przesłuchanie skarżącej tj. w dniu 4 września 2020 roku. Z tych przyczyn, w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, w ponownym postępowaniu organ zastosuje przepisy prawa budowlanego w wersji sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r.
W zakresie naruszenia przepisów postępowania należy zaznaczyć, że z akt sprawy w zasadzie nie wynika do jakiej rozbudowy doszło. Z jednej strony skarżąca zaprzecza aby rozbudowy dokonała, z drugiej natomiast organ bardzo lakonicznie stwierdza, że rozbudowa nastąpiła. Domniemywać jedynie można, że chodzi o rozbudowę zaznaczoną czerwonymi liniami na szkicach z k. 41 i k. 40 akt organu I instancji, z tym tylko, że wymiary wskazane w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, są częściowo niespójne z wymiarami na szkicu z k.
41. Nie wiadomo czego dotyczy wymiar 1,76 m., ponieważ poza postanowieniem, na szkicach się nie pojawia. Ponadto inny jest obrys czerwonymi liniami na rzucie pietra, a inny na rzucie parteru, z czego można domniemywać, że jeśli już, to każda z kondygnacji była rozbudowana w różnym stopniu. Dodać też należy, że z materiału dowodowego w ogóle nie wynika dlaczego organ przyjął taki zakres rozbudowy piętra jak wskazano na szkicu z k.
40. Materiał dowodowy winien być natomiast tak zgromadzony, aby wynikało z niego jednoznacznie, że do rozbudowy doszło, jakie są konkretne parametry rozbudowy oraz jakie konkretnie roboty budowlane – które wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia - wykonano. Takie ustalenie stanu faktycznego będzie obowiązkiem organu w ponownym postępowaniu.
W ponownym postępowaniu organ ustali także, czy budynek gospodarczy, co do którego wydano postanowienie, może być w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, traktowany jako odrębny budynek w stosunku do budynku mieszkalnego. Z tytułu projektu architektonicznego (k. 31 akt organu I instancji) wynika, że dotyczy on budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Część opisowa projektu obejmuje natomiast zarówno część mieszkalną, jak i część będącą budynkiem gospodarczym. Sugeruje to, że projekt dotyczy jednego obiektu budowlanego, składającego się z odrębnych części o różnym przeznaczeniu. W przypadku jeśli fragment nazwany budynkiem gospodarczym, stanowi część budynku mieszkalnego, jak np. wbudowany garaż bez połączenia z częścią mieszkalną, organ winien objąć postępowaniem cały budynek, a nie jego część gospodarczą. To jednak, jak należy zakwalifikować tzw. budynek gospodarczy winno wynikać z ustaleń organu, dokonanych w szczególności na podstawie projektu budowlanego i przyjętych w nim rozwiązań konstrukcyjnych, co także będzie obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Odnośnie postępowania w przedmiocie zmiany przeznaczenia budynku, to formalnie winno być ono prowadzone odrębnie. Jest to zresztą zamiarem samego organu, który w uzasadnieniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stwierdza, że: "w sprawie zmiany sposobu użytkowania legalnie wybudowanego budynku gospodarczego prowadzone będzie odrębne postępowanie administracyjne pod innym znakiem." Niemniej jednak zadaniem organu jest takie formułowanie i oznaczanie przedmiotu prowadzonego postępowania, aby był jednoznaczny i nie budził u stron uzasadnionych wątpliwości.
Konkludując należy wskazać, że w ponownym postępowaniu organ dokona ustalenia stanu faktycznego w powyżej wskazanym zakresie i stosownie do dokonanych ustaleń rozpozna sprawę, stosując przepisy ustawy prawo budowlane w wersji obowiązującej przed nowelizacją, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na którą składają się: koszt wpisu 100 zł, koszt zastępstwa adwokackiego 480 zł i 17 zł. opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.