Uzasadnienie
Starosta K. decyzją nr [...] z 12 Iipca 2019 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Budowa 4 budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z instalacjami wewnętrznymi: wod.- kan., gaz., c.o., elektr., oraz instalacjami wewnętrznymi na zewnątrz budynku: gaz (wig), elektr. (wiz), budowa 2 budynków mieszkalnych w zabudowie wolnostojącej z instalacjami wewnętrznymi: wod kan, gaz, c.o., elektr, oraz z instalacjami wewnętrznymi na zewnątrz budynku: gaz (wig), elektr. (wiz), budowa dojścia i dojazdów, system kanalizacji opadowej z 6 zbiornikami retencyjnymi szczelnymi wybieralnymi na działkach [...],[...],[...],[...] oraz zjazd indywidualny z drogi wewnętrznej (dz. nr [...],[...]) na działkę nr [...] w miejscowości M., gmina W..
Wskutek zrzeczenia się przez strony prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji na mocy art. 127a kpa, stała się ona ostateczna 12 Iipca 2019 r.
Wnioskiem z 27 września 2019 r. (data wpływu 30 września 2020 r.) o wznowienie postępowania wystąpiła N.S. właścicielka działek nr [...] i [...], podnosząc, że pomimo przysługującego jej przymiotu strony bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa).
Starosta K. wznowił postępowanie w omawianej sprawie postanowieniem z 18 października 2019 r., znak; [...]. Przeprowadziwszy postępowanie wyjaśniające, decyzją nr [...] z 15 czerwca 2020 r.. znak: [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, ponieważ nie potwierdziły się przesłanki do wznowienia postępowania.
Wnioskodawczyni odwołała się od decyzji zarzucając organowi I instancji błędną interpretację przepisów prawa, ponieważ winien jej przysługiwać przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę omawianej inwestycji z tytułu własności działek, po której planowany jest dojazd na teren objęty inwestycją
Wojewoda decyzją z 22 września 2020 Znak sprawy; [...] podstawie art. 138 § 2 kpa i art, 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane {Dz.U.2020.1333) zwanej dalej Pb, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że z projektu zagospodarowania terenu inwestycji na działkach nr [...],[...],[...],[...] (t. I projektu budowlanego) wynika, że przyłącza do sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i energetyczne, nie objęte pozwoleniem na budowę, planowane są na terenie działki nr [...]. Dla działek nr [...] i [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Z treści tej księgi wynika, że współwłaścicielem działek nr [...] i [...] jest wnioskodawczyni. Na terenie działek nr [...] i [...] nie ma ustalonego ograniczonego prawa rzeczowego związanego z działkami nr [...],[...],[...],[...]. objętymi omawianą inwestycją, inwestor, na podstawie aktu notarialnego z 4 lutego 2019 r.. repetytorium [...] nr [...], jest współwłaścicielem działek nr [...] i [...]. Budowa przyłączy wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i energetycznego z zasady ogranicza możliwość zagospodarowani terenu, na którym jest planowana, czyli wpływa na prawa wynikające z własności.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 Pb obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności.w zakresie;
a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów. Przyłącza wodociągowe, kanalizacji sanitarnej i energetyczne nie muszą być objęte projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę całej inwestycji.
Wyłączenie przyłączy z projektu budowlanego zwalnia inwestora z obowiązku złożenia oświadczenia o którym jest mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pb, w zakresie działki, na której są planowane, na etapie pozwolenia na budowę samej inwestycji. Niemniej wskazanie przez projektanta planowanego przebiegu przyłączy po działce sąsiedniej pociąga za sobą obowiązek objęcia tej działki obszarem oddziaływania, ponieważ planowana inwestycja spowoduje ograniczenie możliwości zagospodarowania tego terenu. Pozwolenie na budowę w okolicznościach braku przyznania przymiotu strony właścicielowi działki, na której wskazano przebieg przyłączy nieobjętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, jest udzielone z naruszeniem art. 10 kpa.
W świetle powyższej analizy odmowa uznania przymiotu strony wnioskodawczyni jest błędna. Zgodnie z art. 146 § 2 kpa nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, dlatego potwierdzenie przymiotu strony wnioskodawczyni pociąga za sobą obowiązek zbadania projektu budowlanego w świetle art, 35 Pb, w celu odniesienia się do tego wykluczenia uchylenia decyzji. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) organ odwoławczy nie może zająć stanowiska w powyższej kwestii jako pierwszy. Jest to przyczyna, dla której organ odwoławczy jest zobowiązany przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 kpa).
Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła I. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w M., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.
Wg strony skarżącej teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej z dwóch stron, tj. za pośrednictwem wskazanych w projekcie zagospodarowania terenu inwestycji działek drogowych nr [...] i [...], ale również za pośrednictwem położonych po przeciwnej stronie inwestycji działek nr [...] i [...] i z obu stron inwestycji istniała możliwość podłączenia nowopowstającej zabudowy do wskazanych wyżej mediów. Określenie w projekcie zagospodarowania terenu inwestycji, że przyłącza: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe i energetyczne zostaną przeprowadzone po terenie działek nr [...] i [...] miało zatem charakter jedynie przybliżony, a na tym etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji nie było niezbędne wskazywanie ostatecznego ich przebiegu, a jedynie uzyskanie warunków przyłączenia od poszczególnych dostawców mediów, które inwestor załączył do wniosku o pozwolenie na budowę.
W związku z nieobjęciem pozwoleniem na budowę wspomnianych przyłączy nie można zatem uznać, że stronami tego postępowania byli współwłaściciele nieruchomości, składającej się z działek nr [...] i [...].
Dodatkowo ze względu na konflikt pomiędzy osobami reprezentującymi inwestora oraz częścią współwłaścicieli działek nr [...] i [...], ostatecznie inwestor dokonał na podstawie stosownych zgłoszeń budowy przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego, gazowego i energetycznego na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz [...], a więc z całkowitym pominięciem działek, których współwłaścicielami są wnioskodawcy.
Nadto działanie organu II instancji, polegające na wydaniu decyzji kasatoryjnej jedynie w oparciu o twierdzenia wnioskodawcy, jakoby wspomniane przyłącza miały przebiegać przez działkę nr [...] stanowiło naruszenie art. 10 § 1 kpa. Skarżąca nie została poinformowana o uznaniu przez organ zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego za wystarczający oraz o zamiarze wydania decyzji w niniejszej sprawie, pozbawiona zatem została możliwości zaprezentowana powyższej argumentacji w ramach postępowania II instancyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podkreślenia wymaga, że stosownie do przepisu art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd go oddala.
Zarzuty sprzeciwu nie są zasadne, stąd podlega on oddaleniu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w świetle przywołanego art. 64e p.p.s.a., postępowanie sądowe dotyczące sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, ogranicza się jedynie do badania kwestii podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa i jedynie w przypadku, gdy sąd stwierdzi, że decyzja kasatoryjna narusza ten przepis, skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zatem kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.
Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.
Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Kontrolowana sprawa dotyczyła kwestii, czy zachodzą podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej z powodu ewentualnego pominięcia uprawnionej strony postępowania (art. 146 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Skoro organ I instancji rozpatrując tą kwestię odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, ponieważ nie stwierdził w/w przesłanki, a organ odwoławczy przyjął odmienne stanowisko uzasadniając je w sposób precyzyjny i wyczerpujący tj. odnosząc przymiot wnioskującej o wznowienie i uchylenie decyzji ostatecznej jako strony postępowania głównego do kwestii obszaru oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Pb w zw. z art. 3 ust. 20 Pb), w tym w szczególności projektu zagospodarowania terenu inwestycji co do działki nr [...] i [...], których współwłaścicielem jest wnioskodawczyni oraz wskazanie przez projektanta planowanego przebiegu przyłączy po działce wnioskodawczyni, to zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa.
Uznanie przez organ II instancji, że wnioskodawczyni posiada przymiot strony, pociąga za sobą obowiązek zbadania projektu budowlanego w świetle art. 35 Pb, ale przez organ I instancji. Zadaniem organu po wznowieniu postępowania jest bowiem ustalenie, czy zaszła przesłanka wznowieniowa wskazywana przez stronę, a jeśli tak, to czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odmienna w zgodzie z dyspozycją art. 146 § 2 kpa. Co istotne, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tej kwestii organ odwoławczy nie może zająć stanowiska jako pierwszy, co oznacza konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zatem prawidłowo przyjął skarżony organ odwoławczy, że przyznanie przymiotu strony wnioskodawczyni, które pociąga za sobą obowiązek zbadania przez organ I instancji projektu budowlanego w świetle art. 35 Pb, uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji.
Stąd podnoszone w sprzeciwie zarzuty, odnoszące się de facto do merytorycznej kwestii, jaką jest przesądzenie przymiotu strony wnioskodawczyni N.S., jako wykraczające poza zakres sprawy rozpoznawanej ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, nie mogły doprowadzić do uwzględnienia sprzeciwu.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.