Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 25.03.2019 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), po przeprowadzeniu wznowionego na wniosek M. W. postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 08.03.2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku usługowo - biurowego składającego się z dwóch segmentów połączonych ze sobą wspólnym garażem podziemnym, wjazdem na dz. [...], [...], [...], wewnętrznym układem komunikacyjnym oraz infrastrukturą techniczną na dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 879 obr. 22 Śródmieście przy ul. [...] w K." (znak: [...]), odmówił uchylenia ww. decyzji
W uzasadnieniu organ podał, że decyzja Prezydenta [...] [...] o ustaleniu warunków zabudowy stała się ostateczna z dniem 25.04.2017 r. W dniu 28.06.2017 r. do organu wpłynął wniosek M. W. o wznowienie postępowania, w którym wskazała na nieprawidłowości w zakresie zawiadomienia i doręczenia korespondencji stronie postępowania, tj. R. M.. Nadto, w piśmie z dnia 07.07.2017 r. wnioskodawczyni wskazała na konieczność przeprowadzenia badań archeologicznych z uwagi na prawdopodobieństwo pozostawania na terenie projektowanej inwestycji szczątków ludzkich.
Po stwierdzeniu, że uprawdopodobnione zostało dochowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania organ postanowieniem z dnia 29.11.2017 r. wznowił postępowanie w sprawie (na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. K.p.a.) oraz odmówił wznowienia postępowania w sprawie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w związku z art. 147 oraz art. 28 k.p.a.). Organ wyjaśnił, że przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki tj.: ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe, "nowe okoliczności faktyczne" lub "nowe dowody" istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję.
Dalej organ podniósł, że w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy przeprowadzenie badań archeologicznych nie jest wymagane. Wyjaśnił, że warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami, w tym dotyczącymi ochrony środowiska. Dla przedmiotowej inwestycji Prezydent Miasta K. w dniu 21.04.2016 r. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach znak: [...]
Organ wskazał, że podana jako podstawa wznowienia okoliczność ("prawdopodobieństwo pozostawania szczątków ludzkich na terenie inwestycji") nie była znana organowi wydającemu decyzję, zatem okoliczność ta jest "nowa". Natomiast istnienie ww. szczątków ludzkich na terenie inwestycji nie zostało poparte żadną dokumentacją, ani też żadnym dowodem w trakcie toczącego się w niniejszej sprawie postępowania. Pozostałości zniczy nie są równoznaczne z umiejscowieniem szczątków ludzkich - równie dobrze mogą świadczyć po prostu o zaśmieceniu terenu sąsiadującego z cmentarzem. W związku z powyższym organ uznał, że okoliczność ta nie wystąpiła w dniu wydania decyzji, a także że nie mogłaby mieć wpływu na treść wydanej decyzji. Nie zostały zatem spełnione przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadniające uchylenie ww. decyzji.
Brak stwierdzenia wady postępowania, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., obligowało organ prowadzący postępowanie wznowione do wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. M., zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 10 i 12 k.p.a. przez ich niezastosowanie oraz przepisów art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące ustalenie wszelkich okoliczności sprawy, polegające w szczególności na braku ustaleń, czy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy odpowiada wszelkim przepisom prawa. Zarzucono również brak ustaleń, w toku wznowionego postępowania, czy decyzja o warunkach zabudowy nie narusza interesów prawnych skarżącego w szczególności wynikających z art. 140 kodeksu cywilnego, a także brak właściwego ustalenia kręgu stron wznowionego postępowania, który niekoniecznie musi być tożsamy z zakresem podmiotowym postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zarzucono także brak ustaleń, czy decyzja o warunkach zabudowy, odpowiada przepisom techniczno - budowlanym, o których mowa w art. 5 ustawy Prawo budowlane oraz brak ustaleń, w toku postępowania wznowionego, czy nie zachodzą inne jeszcze przesłanki wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 k.p.a., a których badanie, z urzędu, jest obowiązkiem organu.
W piśmie z dnia 11.05.2019 r. M. M. uzupełnił wniesione odwołanie zwracając w szczególności uwagę na wysokość planowanej inwestycji zakłócającą istniejący ład architektoniczny, ale również jej niezgodność z istniejącym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. M., decyzją z dnia 12.08.2019 r., znak [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że prawdopodobieństwo "pozostawania szczątków ludzkich na terenie inwestycji" nie zostało poparte żadną dokumentacją, ani żadnym dowodem w trakcie toczącego się postępowania, a pozostałości zniczy nie są równoznaczne z pozostawieniem szczątków ludzkich. W sprawie nie zachodzi zatem przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Brak jest również podstaw do wznowienia postępowania z urzędu na podstawie innych przesłanek wymienionych w art. 145 k.p.a.
Organ odwoławczy wyjaśnił również, że zarzuty dotyczące parametrów urbanistyczno - architektonicznych decyzji o warunkach zabudowy objętej wznowieniem nie mogą być na obecnym etapie weryfikowane, ponieważ nie zaistniała wada wymieniona w katalogu określonym w art. 145 k.p.a. Organy orzekające we wznowionym postępowaniu nie przeszły zatem do etapu merytorycznej oceny wydanej decyzji i zbadania, czy aktualnie wydana zostałaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M. W. i M. M..
M. W. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa oraz naruszenie ładu przestrzennego cmentarza i pasa ochronnego wokół niego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna, a ustalenia faktyczne są błędne. Skarżąca wyraziła swoje wątpliwości co do zasadności oczekiwania przez organ, że to ona przedstawi dowody na wskazywane okoliczności. To organ powinien być zainteresowany, aby w miejscach zagrożonych, jak te przy cmentarzu zadbać nie tylko o zgodność wydawanych decyzji z prawem, ale i o szeroko rozumiane bezpieczeństwo ludzi, nieruchomość, na której mają być tak ogromne wykopy. Ponadto, nie zważając na ograniczenia wynikające ze studium, wysokość projektowanych budynków została określona na 21 m i to pomimo, że średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosiła 14.
M. M. zarzucając naruszenie interesu prawnego polegającego na powstaniu inwestycji mającej na celu naruszenie ładu przestrzennego cmentarza i obudowania go zbyt wysokimi budynkami, wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organ I i II instancji.
W uzasadnieniu skarżący podniósł te same argumenty, co skarżąca M. W..
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skarg i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Jak wynika z treści kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 08.03.2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku usługowo - biurowego (...) na dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", stroną tego postępowania był R. M. zamieszkały w K. przy ul. [...]. W postanowieniu organu I instancji z dnia 29 listopada 2017 r. o wznowieniu tego postępowania jako strona wymieniony został R. M., ale bez wskazania adresu (k.69/2). W tym samym dniu organ wystosował do M. M. - jako pełnomocnika R. M. - wezwanie o wskazanie aktualnego adresu zamieszkania lub adresu do korespondencji jego mocodawcy, ewentualnie złożenia oświadczenia, że adres mocodawcy nie jest znany pod rygorem nałożenia grzywny.
Nadto, M. M. wezwano o złożenie oświadczenia, czy jest umocowany do reprezentowania i działania w imieniu R. M. w postępowaniu [...] pod rygorem uznania, że takie pełnomocnictwo posiada. Przesyłka zawierająca to wezwanie została organowi zwrócona wobec niepodjęcia jej przez adresata (k.97). W dniu 20.02.2018 r. inspektor W. W. sporządziła notatkę służbową, z której wynika, że do innej sprawy, prowadzonej do sygn. [...] został złożony odpis pełnomocnictwa, którego kserokopię wykonała i dołączyła do akt kontrolowanego postępowania, prowadzonego do sygn. [...] (k.105,107). Pełnomocnictwo nosi datę 29.08.2017 r., a jego treść jest następująca: "Upoważniam mojego syna M. M., leg. Dow. os. serii [...] do reprezentowania mnie przed Urzędem Gminy w K., zwłaszcza przed Wydziałem Architektury i Urbanistyki, w sprawach: przeglądanie akt, kopiowanie akt, reprezentowanie mnie w sprawach, które dotyczą mojej osoby, postępowań tam prowadzonych dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". Zdaniem organu zakres pełnomocnictwa obejmuje również wznowione postępowanie.
Decyzja organu I instancji została doręczona M. M. jako pełnomocnikowi R. M. w dniu 15.04.2019 r. Następnie, w dniu 29.04.2019 r. M. M. złożył nie podpisane pismo zatytułowane "Odwołanie" (w którym określa się jako skarżący i nie zaznacza, że działa jako pełnomocnik). Na karcie 252 akt administracyjnych dołączono, po wezwaniu organu odwoławczego do uzupełnienia braku, podpisane przez M. M. odwołanie.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło odwołanie M. M. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 25.03.2019 r., wydaną w postępowaniu znak: [...]
Odwołanie jest prawnym środkiem zaskarżenia, który służy stronie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. W doktrynie przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: 1) środek odwoławczy jest dopuszczalny, 2) wniesiony w przepisanej formie, 3) wniesiony w określonym czasie, 4) wniesiony przez stronę postępowania (prawo do wniesienia odwołania służy zarówno stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak również stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu, ale postępowanie to dotyczyło jej interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.). Organ odwoławczy publicznej, mając wątpliwości co do tego, czy odwołanie zostało podpisane przez osobę do tego uprawnioną, powinien wezwać stronę do usunięcia jego braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a. ("por. wyrok NSA z 5.06.2001 r., IV SA 786/99, LEX nr 78948).
W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy wadliwie rozpoznał odwołanie M. M. bez uprzedniego wyjaśnienia, czy składa je jako strona postępowania, czy też jako pełnomocnik R. M., również bez przeprowadzenia oceny prawidłowości działania organu I instancji, który sam wykonał i dołączył do akt sprawy kserokopię pełnomocnictwa złożonego do akt innej sprawy administracyjnej.
Niedopuszczalne było podjęcie przez organ administracji publicznej decyzji, z pominięciem stanowiska pełnomocnika strony, że jego wolą jest reprezentowanie strony w danej sprawie administracyjnej, innej niż ta, w której złożył pełnomocnictwo. Czynność ta, stosownie do art. 33 § 3 k.p.a., należy wszak do pełnomocnika, a nie organu. To organ ma być zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika, czy to przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt, czy też ustanowienie pełnomocnictwa do protokołu. Natomiast nie może on domniemywać istnienia pełnomocnictwa (B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1993, s. 79, wyroki NSA: z dnia 1 marca 1999 r., II SA 1533/98, Lex nr 46787; z 21 kwietnia 2011 r., II FSK 2075/09).
Z tych samych powodów wadliwe było wezwanie M. M. o złożenie oświadczenia, czy jest umocowany do reprezentowania i działania w imieniu R. M. w postępowaniu [...] - pod rygorem uznania, że takie pełnomocnictwo posiada.
Zgodnie z art. 33 § 2 k.p.a., pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a., w przypadku pisemnego pełnomocnictwa, pełnomocnik winien dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Kategoryczne brzmienie zacytowanego fragmentu przepisu art. 33 § 3 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Oznacza to, że udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa. (por. wyrok NSA z dnia 29.11.2019 r., sygn. II OSK 2832/18, LEX nr 2782228).
Stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Niewątpliwie do takich braków, które uniemożliwiają nadanie żądaniu strony biegu, należy zaliczyć brak pełnomocnictwa lub jego oryginału, w przypadku, gdy strona działa przez pełnomocnika. Rzeczą organu jest wówczas ustalenie, czy pełnomocnik został prawidłowo umocowany do podejmowania czynności procesowych w imieniu strony. Dowodem prawidłowego umocowania jest oryginalny dokument pełnomocnictwa, bądź jego uwierzytelniona kopia, które winny zostać złożone przez pełnomocnika do akt sprawy. Dokumentem takim nie jest kserokopia pełnomocnictwa zalegająca na stronie 107 akt administracyjnych.
Wobec powyższego, stwierdzając naruszenie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 33 § 3 k.pa., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a) należało orzec jak w sentencji.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionych wyżej uwag.
Sąd nie wypowiada się co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż konieczność ponownego rozpoznania przez organ II instancji odwołania M. M./R. M. czyni przedwczesnym wypowiedzenie się co do zasadności skargi M. W..
O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.