Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 16 marca 2012 r. (znak: [....]), wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. – dalej jako: p.b), nakazał M.N. oraz K.N. rozbiórkę budynku [....] z częścią socjalną zlokalizowanego na działce nr [....] w Gminie B. przy ul. [....].
Organ I instancji ustalił i podał, że na ww. działce powstał zupełnie nowy obiekt w miejsce poprzednio istniejącego budynku gospodarczego. Na budowę nowego obiektu inwestorzy nie uzyskali wymaganej przepisami decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia 17 kwietnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdziwszy, że lokalizacja budynku warsztatu samochodowego w tym terenie pozostawała w oczywistej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego ówcześnie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uznał, że przedmiotowy budynek usługowy wolnostojący narusza także ustalenia obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [....] w B., na której został zlokalizowany [....] znajduje się na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zwartej lub wolnostojącej, w którym usługi dopuszczone są jedynie jako wydzielony lokal użytkowy w istniejącym budynku mieszkalnym i to przy spełnieniu określonych warunków. Tym samym zdaniem organu I instancji konieczne było orzeczenie o jego rozbiórce.
[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [....] z dnia 12 lutego 2013 r. (znak:....), wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Zdaniem [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., który w punkcie 2.1.3 lit. c tiret trzecie, dotyczącym obszaru M3, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany. Powołany przepis planu stanowi, że w tym obszarze dopuszczalna jest "lokalizacja usług poza budynkiem mieszkalnym, jako wydzielonego lokalu użytkowego o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 30% powierzchni użytkowej planowanego na działce budynku mieszkalnego lub niezajmującego więcej niż 15% powierzchni działki, a także parterowych budynków gospodarczych i garaży, pod warunkiem zachowania maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy na działce – 50% jej powierzchni". Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest jakichkolwiek analiz, obliczeń czy argumentów przedstawionych przez organ I instancji wykazujących bezwzględne naruszenie cytowanego zapisu planu.
Ponadto organ odwoławczy uznał również za konieczne zbadanie zgodności przedmiotowego warsztatu z decyzją Burmistrza Gminy B. z 18 lipca 1996 r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynków gospodarczych na warsztat naprawy samochodów podkreślając przy tym, że w materiale dowodowym brak jest informacji, czy w/w decyzja jest nadal w obrocie prawnym. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał też zgromadzony materiał za niewystarczający do stwierdzenia, czy rzeczywiście został zbudowany nowy obiekt budowlany.
Wyrokiem z dnia 19 lipca 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 429/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.P. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [....] z dnia 12 lutego 2013 r. (znak: [....]). Sąd wskazał przede wszystkim, że organy nadzoru budowlanego trafnie przyjęły, że na wzniesienie budynku warsztatu samochodowego zlokalizowanego na działce nr [....] w B. wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem inwestor nie dokonał zmiany sposobu użytkowania dawniej istniejącego jednokondygnacyjnego budynku gospodarczego, lecz w miejsce starego budynku wzniósł nowy dwukondygnacyjny budynek [....], dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej.
W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że istniały podstawy do wydania w toku sprawy decyzji kasacyjnej, ponieważ organ I instancji nie zbadał w sposób prawidłowy pierwszej z przesłanek legalizacji samowoli budowlanej, czyli zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zdaniem Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. błędnie przyjął, że w obszarze M3 wykluczona jest lokalizacja wolnostojącego, tj. niepołączonego z budynkiem mieszkalnym – budynku usługowego, a w związku z tym organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę, że organ I instancji w ogóle nie dokonał oceny zgodności ww. obiektu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy uwzględnieniu stosunku powierzchni tego budynku do powierzchni całej działki.
Jednocześnie Sąd podkreślił, że błędnie organ odwoławczy nakazał badanie zgodności wybudowanego obiektu z decyzją Burmistrza Gminy B. z dnia 18 lipca 1996 r. oraz ustalenie czy decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2014 r., zobowiązał inwestorów do dostarczenia w zakreślonym terminie (tj. 120 dni od dnia doręczenia postanowienia) dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 p.b., który to termin został następnie zmieniony postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 24 grudnia 2014 r. i ustalony na dzień 31 stycznia 2015 r.
Decyzja z dnia 24 marca 2015 r. (znak:....), wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 p.b Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał M.N. oraz K.N. rozbiórkę budynku [....] z częścią socjalną zlokalizowanego na działce nr [....] w Gminie B. przy ul. [....].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powtarzając argumentację zawartą w decyzji z dnia 16 marca 2012 r. (znak: [....]) wskazał, że obiekt powstał w warunkach tzw. samowoli budowlanej.
Inwestycja naruszała przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznana za nieważną decyzją z dnia 17 kwietnia 2007 r. Z decyzji tej wynikało, że lokalizacja budynku [....] w tym terenie pozostawała w oczywistej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego ówcześnie planu miejscowego.
Obecnie działka nr [....] w B. znajduje się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem B.236.M3 (obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zwartej lub wolnostojącej). Na tym obszarze funkcję dominującą stanowi zabudowa mieszkaniowa, zaś usługi dopuszczone są jedynie jako wydzielony lokal użytkowy w istniejącym budynku mieszkalnym i to przy spełnieniu określonych warunków. Budynek usługowy wolnostojący narusza zatem także ustalenia obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w związku z tym konieczne było orzeczenie o jego rozbiórce.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. dodał ponadto, że w wyniku przeprowadzonej procedury legalizacyjnej inwestorzy przedłożyli m.in. zaświadczenie Burmistrza Gminy B. z dnia 5 września 2014 r. (znak:......), z którego wynikało, że budowa budynku [....] na działce nr [....] w B. jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w ocenie organu I instancji, z tego samego planu wynika również, że obiekt jest zlokalizowany w obszarze bezodpływowym, w którym zakazano realizacji budynków usługowych, co potwierdza m.in. załączony wypis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w związku z tym należało przyjąć, że ww. warsztat został wzniesiony niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu. Dostarczona przez inwestorów informacja o zamierzeniach kopalni w przedmiocie wykonania odwodnienia terenu, nie zmienia jeszcze postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w niniejszej sprawie stanowi podstawę rozstrzygnięcia.
Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wnieśli M.N., K.N. i I.N., którzy zarzucili, że nie sposób uznać za prawidłową argumentację organu I instancji, zgodnie z którą decyzją Burmistrza Gminy B. z dnia 18 lipca 1996 r. nie zatwierdzono żadnego projektu budowlanego. Projekt taki stanowił załącznik do ww. decyzji, a tym samym decyzja ta uprawniała do wykonania prac budowlanych.
Ponadto M.N., K.N. i I.N. zarzucili dokonanie błędnej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Ich zdaniem kwestionowany przez organ nadzoru budowlanego warsztat samochodowy znajduje się na obszarze, w którym miejscowy plan dopuszcza lokalizację usług, a nadto mieści się on w ograniczeniu powierzchniowym przewidzianym w rozdziale II pkt 2.1.3 lit. c tiret trzecie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego rodzaju obiektów, zajmując jedynie 8% powierzchni działki. Zgodność inwestycji z planem potwierdza zaświadczenie Burmistrza B. z dnia 5 września 2014 r. (znak: [....]). Wskazali oni również że zgodnie z obowiązującymi przepisami, ww. [....] nie jest zaliczany do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [....] z dnia 31 sierpnia 2015 r. (znak:....), wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 p.b., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy, podkreślając związanie organów nadzoru budowalnego dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 19 lipca 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 429/13) wskazał, że organ I instancji ponownie dokonał błędnych ustaleń odnośnie zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. W ocenie organu odwoławczego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (pkt 2.1.3 lit. c tiret trzecie) dopuszcza – z pewnymi ograniczeniami dotyczącymi powierzchni – w obszarze oznaczonym M3, w którym znajduje się ww. [....], lokalizowanie usług poza budynkiem mieszkalnym, jako wydzielony lokal użytkowy. Organ II instancji ustalił przy tym – mając na uwadze zapisy projektu budowlanego – że powierzchnia zabudowy budynku warsztatu samochodowego wynosi 218,65m3, co stanowi 6,77% powierzchni działki, a w związku z tym – w ocenie organu – spełniony został wymóg nieprzekroczenia 15% powierzchni działki dla odrębnego budynku.
Z uwagi na spełnienie ww. wymogów oraz niemożliwość uznania działalności [....] za działalność uciążliwą, lokalizację tego typu obiektu na działce nr [....] w B. uznać należy za zgodną z zapisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w B. nr XXI/239/08 z dnia 30 września 2008 r.). Ową zgodność ww. obiektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdza również zaświadczenie Burmistrza B. z dnia 5 września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. niezasadnie więc zaprzestał prowadzenia procedury legalizacyjnej oraz przedwcześnie orzekł o nakazie rozbiórki warsztatu samochodowego. Dopiero w sytuacji, gdy bezsprzecznie stwierdzone zostanie, że legalizacja ww. obiektu nie jest w świetle prawa możliwa, dopuszczalne jest orzeczenie nakazu rozbiórki.
Skargę na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [....] z dnia 31 sierpnia 2015 r. (znak:....) wniosła A.P. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o orzeczenie nakazu rozbiórki budynku warsztatu samochodowego wybudowanego na działce nr [....] w B., jako obiektu wybudowanego bez wymaganej decyzji orzekającej o pozwoleniu na budowę i sprzecznie z planem zagospodarowania przestrzennego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014, poz. 1647 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r, poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego, tj. art. 138 § 2 kpa). Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek przywołanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stanowi zatem odstępstwo od reguły, wedle której organ odwoławczy rozpoznaje sprawę merytorycznie. Dlatego też przesłanki uprawniające organ II instancji do podjęcia decyzji kasacyjnej muszą być interpretowane zawężająco.
Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pozostaje zatem związany ocenami i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 429/13, oddalającym skargę na wydaną w sprawie, kasacyjną decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [....] z dnia 12 lutego 2013 r. W wyroku tym Sąd pozytywnie ocenił tryb załatwienia sprawy. Wskazał, że obiekt został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, należało zatem zastosować regulację z art. 48 p.b. Uznał Sąd, że decyzja Burmistrza Gminy B. z dnia 18 lipca 1996 r. dotycząca zmiany sposobu użytkowania dawniej istniejącego jednokondygnacyjnego budynku gospodarczego nie jest decyzją o pozwoleniu na budowę i do wykonania robót budowlanych nie uprawniała.
Sąd jednoznacznie przesądził, że podstawę dla oceny możliwości legalizacji opisywanej samowoli budowlanej przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji stanowić ma obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy B. Wyraził też pogląd, że "organ I instancji błędnie przyjął, że w obszarze M3 wykluczona jest lokalizacja wolnostojącego, czyli niepołączonego z budynkiem mieszkalnym, budynku usługowego".
Wskazywane przez organ odwoławczy braki i uchybienia w zakresie oceny zgodności inwestycji z zapisami planu oraz przedwczesne przerwanie procedury legalizacyjnej uznał Sąd za wystarczające dla sformułowania pozytywnej oceny badanej decyzji kasacyjnej.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powielił wyrażone już wcześniej (a skrytykowane przez organ odwoławczy i Sąd) stanowisko o niezgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nowością jednak było poszerzenie argumentacji tego stanowiska: organ w swej ocenie, obok dotychczas prezentowanej tezy o niemożności lokalizowania usług w odrębnym obiekcie na terenie M3, uwzględnił ustalenia planu dotyczące ochrony przeciwpowodziowej. Stwierdził organ, że skoro teren inwestycji znajduje się na obszarze "bezodpływowym", to mają doń zastosowanie zakazy określony w 5.11.2 lit. a, w tym zakaz realizacji zabudowy mieszkaniowej, przemysłowej, usługowej.
Ten, nowy aspekt sprawy, został zupełnie pominięty przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy skupił się wyłącznie na krytyce ponownie błędnego założenia, że w obszarze M3 wykluczona jest lokalizacja wolnostojącego, czyli niepołączonego z budynkiem mieszkalnym, budynku usługowego. Wskazał przy tym, że możliwość taką wprost przewiduje punkt 2.1.3 lit. c tiret trzecie (rozdział II załącznika nr 1) Planu, który stanowi, że w tym obszarze dopuszczalna jest "lokalizacja usług poza budynkiem mieszkalnym, jako wydzielonego lokalu użytkowego o powierzchni użytkowej nie przekraczającej 30% powierzchni użytkowej planowanego na działce budynku mieszkalnego lub nie zajmującego więcej niż 15% powierzchni działki, a także parterowych budynków gospodarczych i garaży, pod warunkiem zachowania maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy na działce – 50% jej powierzchni".
[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie odniósł się w żadnej mierze do ustaleń organu I instancji co do położenia terenu inwestycji na terenie bezodpływowym i przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń prawa wolności zabudowy wynikających z takiego usytuowania danej nieruchomości. Z przedstawionych dokumentów planistycznych oraz zaświadczenia Burmistrza Gminy B. z dnia 5 września 2014 r. zdaje się wynikać, że działka nr [....] w B. wraz z usytuowanym na niej warsztatem samochodowym rzeczywiście mieści się w obszarze opisywanych ograniczeń zabudowy, a dokładnie na skraju obszaru bezodpływowego (k. 6 verte i k. 18-19 "projektu budowlanego").
Wskazana okoliczność ma w sprawie znaczenie istotne, skoro od ustalenia, czy teren inwestycji podlega czy też nie w/w zakazom, zależeć mogła treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Materiał sprawy, który miał stanowić podstawę ustaleń w tej mierze, był w aktach zgromadzony i wymagał jedynie dokonania przez organ II instancji właściwej oceny. Organ odwoławczy od takiej oceny uchylić się nie może. Potwierdzenie wszak oceny organu I instancji prowadzić by musiało, przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach, do wydania decyzji merytorycznej. To na organie odwoławczym ciąży obowiązek oceny wskazanych powyżej okoliczności pod kątem ich wpływu na ewentualną zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co pozwoli w sposób bezsprzeczny stwierdzić, czy legalizacja przedmiotowej inwestycji jest w świetle prawa możliwa, czy też istnieje konieczność utrzymania w mocy wydanego przez organ I instancji nakazu rozbiórki.
W ponownym postępowaniu organ odwoławczy opisane kwestie musi poddać analizie, w ramach której oceni także czy i jakie znaczenie w sprawie ma przedłożone przez inwestorów pismo [....] S.A. Oddział KWK "[....] " z dnia 23 lutego 2015 r. dotyczące planowanej budowy systemu odprowadzania wód opadowych. Szczegółowo też wyjaśni i umotywuje przyjętą w uzasadnieniu swej decyzji a priori tezę o "niemożliwości uznania działalności [....] za działalność uciążliwą".
Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jako wydanej z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 kpa.