Uzasadnienie
Wojewoda, decyzją z dnia 3 września 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania Gminy K. od punktów: 1, 2, 3, 4 i 5 decyzji Starosty [...] z dnia 31 stycznia 2019 r., znak: [...], sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z dnia 4 marca 2019 r., znak: [...] – uchylił punkty: 1, 2, 3, 4 i 5 zaskarżonej decyzji Starosty [...], sprostowanej postanowieniem z dnia 4 marca 2019 r. i orzekł o odmowie zwrotu udziału wynoszącego łącznie [...] części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0738 ha, poł. w obr. [...]. ewid.
P. m. K., powstałej z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. P. na rzecz: J. K. w [...] cz., P. K. w [...] cz., H. S. w [...] cz., M. F. w [...] cz., M. S. w [...] cz., R. P. w [...] cz., P. P. w [...], G. M. w [...] cz., M. Z. w [...] cz., B. Z., c. W. i J. w [...] cz., J. Z. w [...] cz., E. Ś. w [...] cz., B. Z., c. J. i J. w [...] cz., M. C. w [...] cz., K. G. w [...] cz., D. Z. w [...] cz., R. Z. w [...] cz., J. A. Z. w [...] cz., G. S. w [...] cz., M. C. w [...] cz., W. J. w [...] cz., W. J. w [...] cz., A. Z. w [...] cz., M. K. w [...] cz., M. S. w [...] cz., J. O. w [...] cz., A. R. w [...] cz., K. Z. w [...] cz., M. M. w [...] cz., D. Z. w [...]., R. vel R. Z. w [...]
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r., znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 4 marca 2019 r., Starosta [...] orzekł o zwrocie udziału wynoszącego łącznie [...] części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0738 ha, poł. w obr[...]. ewid. P. m. K., powstałej z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. P. na rzecz następujących osób oraz w udziałach w stosunku do całej nieruchomości: J. K. w [...] cz., P. K. w [...] cz., H. S. w [...] cz., M. F. w [...] cz., M. S. w [...] cz., R. P. w [...] cz., P. P. w [...], G. M. w [...] cz., M. Z. w [...] cz., B. Z., c. W. i J. w [...] cz., J. Z. w [...] cz., E. Ś. w [...] cz., B. Z., c. J. i J. w [...] cz., M. C. w [...] cz., K. G. w [...] cz., D. Z. w [...] cz., R. Z. w [...] cz., J. A. Z. w [...] cz., G. S. w [...] cz., M. C. w [...] cz., W. J. w [...] cz., W. J. w [...] cz., A. Z. w [...] cz., M. K. w [...] cz., M. S. w [...] cz., J. O. w [...] cz, A. R. w [...] cz., K. Z. w [...] cz., M. M. w [...] cz., D. Z. w [...] cz., R. vel R. Z. w [...] cz. oraz o rozliczeniach finansowych z tym związanych (punkty: 1, 2, 3, 4 i 5 decyzji) oraz o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. [...]. ewid.
P., powstała z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. P., na rzecz: P. K., S. M., G. K., E. Z., J. Z., S. Z. i S. I. (pkt 6 decyzji).
Odwołanie od powyższej decyzji w zakresie punktów 1-5 złożyła Gmina K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K., która podniosła, że E. Ś. została powiadomiona pismem z dnia 6 lutego 2006 r. o zamiarze użycia przedmiotowej nieruchomości na inny cel i możliwości złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości i pomimo tego nie złożyła przedmiotowego wniosku w terminie określonym w art. 136 ust. 5 u.g.n., lecz w dniu 24 sierpnia 2017 r. Powyższe zaś oznacza, że roszczenie wyżej wymienionej wygasło, gdyż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. "opowiedziano się za samodzielnością uprawnienia każdego z współuprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i dopuszczalnością zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w udziałach. Retroaktywność wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. skutkować musi przyjęciem, iż stwierdzona w nim niekonstytucyjność przepisu art. 136 ust. 3 zd. pierwsze dotyczy okresu od jego wejścia w życie tj. od dnia 1 stycznia 1998 r., a nie od daty wydania ww. wyroku".
Ponadto odwołująca się podniosła, iż "według przyjętego w orzecznictwie poglądu przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Wynika stąd, iż badając realizację celu wywłaszczenia organy powinny brać pod uwagę zainstalowanie na spornych działkach obiektów użyteczności publicznej, instalacji infrastruktury technicznej, zieleni itd." Ponadto odwołująca się wskazała, że organ I instancji nie rozważył, czy w przedmiotowej sprawie nie doszło do dopuszczalnej modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.
Odwołująca się stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie rezygnacja z budowy obiektów o charakterze usługowym i pozostawienie terenów zielonych jako zieleni osiedlowej – oddzielającej istniejące bloki mieszkalne od ruchliwej ulicy (ul[...]) nie może skutkować uznaniem nieruchomości za zbędną, skoro zrealizowano główny cel wywłaszczenia – bloki mieszkalne z infrastrukturą (drogi, szkoły, parki, ośrodek zdrowia itp.). Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia 31 stycznia 2019 r. w części dotyczącej punktów 1-5 naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Działając na skutek odwołania, Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję reformatoryjną z dnia 3 września 2019 r., znak [...], którą w części uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 31 stycznia 2019 r. i w tym zakresie odmiennie orzekł co do istoty sprawy.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał i wyjaśnił art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w znowelizowanym brzmieniu oraz zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 – a następnie zauważył, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze nieruchomość oznaczona jako parcela l. kat. [...], b. gm. kat. P. została wywłaszczona decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 22 grudnia 1972 r., znak: [...], z przeznaczeniem pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego, zgodnie z Uchwałą Nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 27 czerwca 1966 r. zatwierdzającą szczegółowy plan zagospodarowania osiedla "[...]".
Po drugie z wnioskiem o zwrot udziałów w przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby, wskazane w punkcie 1 zaskarżonej decyzji, co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy, stosowne dokumenty. Organ odwoławczy nie podzielił przy tym stanowiska Gminy K. o wygaśnięciu roszczenia E. Ś. (spadkobiercy w udziale A. Z.).
Przechodząc do trzeciej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tj. jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, Wojewoda wskazał, że zarówno art. 136, jak i art. 137 u.g.n., posługując się pojęciem celu wywłaszczenia, utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Jednakże często zdarzało się tak, iż cel ten jest określony w decyzji lub umowie sprzedaży w sposób ogólnikowy bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym.
Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, czyli dokumentacji ściśle związanej z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia, której szczegółowa analiza jest niezbędna do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia. Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli.
Decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 22 grudnia 1972 r., znak: [...] wywłaszczono parcelę l. kat. [...], b. gm. kat. P. z przeznaczeniem pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego, zgodnie z uchwałą Nr [...] Prezydium Rady Narodowej n. K. z 27 czerwca 1966 r. zatwierdzającą szczegółowy plan zagospodarowania osiedla "P. N.". Na podstawie zgromadzonych dokumentów geodezyjnych i wykonanej przez geodetę uprawnionego mgr. inż. D. B. mapy podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w granicach parcel l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] b. gm. kat. P., stwierdzić należy, że działce nr [...] (z której powstała działka nr [...]), obr[...]. ewid. P. m. K. odpowiada część parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. P.. Jak wskazał Starosta [...], z załącznika graficznego do ww. uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z 27 czerwca 1966 r. wynika, że wywłaszczona parcela l. kat. [...], b. gm. kat.
P. – w części objętej wnioskiem o zwrot – weszła w skład obszaru zarezerwowanego pod tereny usługowe. Z kolei na podstawie planszy zatytułowanej "Zespół Osiedli [...] organ I instancji ustalił, że ww. część parceli l. kat. [...], b. gm. kat. P., znalazła się w granicach projektowanego osiedla [...]. Dla tego osiedla sporządzony został następnie plan realizacyjny, zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia 7 sierpnia 1975 r., wydaną przez Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K.. W oparciu o w/w dokument Starosta [...] stwierdził, że objęta wnioskiem o zwrot część działki nr [...], obr. [...]. ewid. P. m. K. znalazła się w obszarze przeznaczonym pod budowę apteki oznaczonej na planie symbolem U -32 B wraz z towarzyszącą infrastrukturą temu obiektowi w postaci dojazdu od strony ul. [...] oraz placu parkingowego. W dniu 27 września 2017 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna połączona z oględzinami terenu.
W trakcie oględzin Starosta [...] stwierdził, że działka nr [...], w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. P., stanowi teren porośnięty koszoną trawą. Przy granicy zachodniej znajduje się część skarpy, której pozostała część usytuowana jest na sąsiednich działkach: nr [...] i nr [...] oraz w części działki nr [...], poza obszarem roszczenia. Na podstawie rastru archiwalnej mapy sytuacyjno-wysokościowej, sporządzonej według stanu na marzec 1986 r., tj. na 14-ty rok od daty wywłaszczenia, organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość była wolna od zabudowy i sieci uzbrojenia. Stan nieruchomości, jak wynika z oględzin i aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej nie zmienił się. Na tej podstawie, jak również na podstawie zdjęć lotniczych, wykonanych w dniach 22 sierpnia 1975 r., 4 maja 1982 r., 24 września 1993 r., 10 maja 1998 r. i 14 kwietnia 2004 r., organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość była wolna przez cały czas od zabudowy, w związku z powyższym jest zbędna na cel jej wywłaszczenia i orzekł o zwrocie udziałów w nieruchomości.
Organ odwoławczy podkreślił następnie, że nie podziela stanowiska organu I instancji. Przed wywłaszczeniem teren objęty wnioskiem o zwrot w niniejszym postępowaniu stanowił użytki rolne (wyraźnie widoczne są granice pól uprawnych). Na zdjęciu wykonanym 22 sierpnia 1975 r., tj. 3 lata po wywłaszczeniu, stan jego zagospodarowania nie uległ zmianie, natomiast poza obszarem przedmiotowej nieruchomości widoczne są nowo powstałe ulice: [...] i [...] oraz trwa budowa budynków po drugiej stronie ul. [...]. Na zdjęciu wykonanym w dniu 4 maja 1982 r., tj. 10 lat po wywłaszczeniu, widoczna jest zabudowa blokami mieszkalnymi w terenie położonym na północ od ulicy odpowiadającej swym przebiegiem ul. [...], jak również budynków na działkach: nr [...], nr [...] i nr [...] – na południe w stosunku do ww. ulicy – natomiast na terenie odpowiadającym obecnej działce nr [...], obr. [...]. ewid. P. m. K., nie było żadnej zabudowy.
Powstały również wzdłuż ul. [...] ciągi piesze, a ponadto zabudowa blokami mieszkalnymi na północny-wschód od ulicy [...] i na wschód od ul. [...]. Ze zdjęć wykonanych w latach: 1993, 1998, 2004 wynika, że teren działki nr [...] był zagospodarowany jako uporządkowany teren zielony. Teren tej części osiedla jest już również uporządkowany i zagospodarowany przez bloki, ulice, ciągi piesze, tereny zielone, zaś działka nr [...] (z którą graniczy działka nr [...]) sąsiaduje z działką nr [...], na której położony jest ciąg pieszy (mapa podziału działki nr [...] - tom VII, karta nr [...]). Działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...], odpowiada części parceli l. kat. [...], b. gm. kat. P., wywłaszczonej również decyzją PRN m. K. z dnia 22 grudnia 1972 r. znak: [...]
Jak wynika zatem ze zgromadzonego materiału dowodowego (przede wszystkim decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości), celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa kompleksowo zaprojektowanego osiedla mieszkaniowego, wymagającego dla swojego prawidłowego funkcjonowania powstania również zieleni ogólnodostępnej i ciągów pieszych. Przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0738 ha, obr. [...]. ewid. P. m. K., powstała z podziału działki nr [...], została zatem, zdaniem Wojewody, wykorzystana na cel wywłaszczenia, a mianowicie pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przytoczył obszerny fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1457/17, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w którym podkreślono m. in., że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych.
W ocenie Wojewody, oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, należy stwierdzić, iż cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, a tym samym nie można orzec o zwrocie udziałów w nieruchomości na rzecz wskazanych w punkcie 1 decyzji Starosty [...] spadkobierców poprzednich współwłaścicieli nieruchomości. W związku z powyższym zasadnym było uchylenie punktów: 1, 2, 3, 4 i 5 decyzji Starosty [...] z dnia 31 stycznia 2019 r. znak: [...], sprostowanej postanowieniem z dnia 4 marca 2019 r., i orzeczenie o odmowie zwrotu udziału wynoszącego łącznie [...] części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0738 ha, poł. w obr[...]. ewid. P. m. K., powstałej z podziału działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. P. na rzecz wyżej wymienionych wnioskodawców w odpowiednich udziałach w stosunku do całej nieruchomości.
Pismem z dnia 7 października 2019 r. J. K. zaskarżył powyższą decyzję Wojewody z dnia 3 września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 137 ustawy z dnia o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe orzeczenie o odmowie zwrotu udziałów [...] we współwłasności nieruchomości składającej się z działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...] oraz wadliwe przyjęcie, że działka [...] została zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem określonym w decyzji wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja jest błędna. Organ II instancji odmówił wnioskodawcom zwrotu udziałów w nieruchomości [...], podczas gdy nie została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Nie budzi wątpliwości, że na przedmiotowej działce nie zrealizowano żadnego z obiektów związanych funkcjonalnie z osiedlem mieszkaniowym na potrzeby budowy którego nastąpiło wywłaszczenie.
Działka jest porośnięta zielenią i nie istnieją żadne obiektywne przesłanki pozwalające twierdzić, że jest częścią osiedla. Wojewoda nie wskazał w żaden sposób z jakich powodów podjął takie przekonanie.
Z kolei pismem z dnia 8 października 2019 r. skargę na decyzję Wojewody z dnia 3 września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Przedsiębiorstwo [...] spółka jawna w K.. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwą wykładnię i w konsekwencji orzeczenie o odmowie zwrotu udziałów [...] we współwłasności nieruchomości składającej się z działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...] oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę dowodów wyrażającą się w szczególności w bezpodstawnym przyjęciu, że działka [...] została wykorzystana na potrzeby wywłaszczenia, podczas gdy materiał dowodowy nie zezwala na wyprowadzenie takiego wniosku; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wykazania w uzasadnieniu w zaskarżonej decyzji, jaki konkretny dowód pozwala na ustalenie, ze działka [...] została zagospodarowana zgodnie z celem założonym w decyzji wywłaszczeniowej.
W celu wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu skarżąca spółka wskazała, że zawarła z wnioskodawcami, a to J. K., H. S., P. K., M. F., M. S., R. P. i P. P. umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości składającej się z działki [...]. Na dowód tego przedłożyła umowę z dnia 17 grudnia 2018 r., Rep. [...]
W odpowiedziach na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów skarg uznając je za niezasadne.
Sprawa ze skargi J. K. została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Kr 1316/19, a sprawa ze skargi Przedsiębiorstwo [...] spółka jawna w K. pod sygnaturą II SA/Kr 1315/19. Sąd postanowił połączyć te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – i prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Kr 1315/19.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Zgodnie z art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2).
Uwzględniając powyższe uwarunkowania, Sąd stwierdził, że Przedsiębiorstwo [...] spółka jawna w K. nie ma legitymacji skargowej i nie jest uprawniona do wniesienia skargi na decyzję Wojewody z dnia 3 września 2019 r. – i z tej przyczyny skarga spółki polegała oddaleniu. Z kolei kontrolując wspomnianą decyzję na skutek skargi J. K. Sąd stwierdził, że jest ona zgodna z prawem i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej – to stwierdzenie skutkowało oddaleniem skargi J. K..
W świetle powołanego art. 50 p.p.s.a. skuteczne wniesienie skargi uwarunkowane jest interesem prawnym skarżącego, rozumianym jako "istnienie związku między sferę jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością (T. Woś, w T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 403). O tym, czy dany podmiot ma interes w zaskarżaniu określonego aktu, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199, z aprobującą glosą P. Kucharskiego, tamże). "Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.
Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które mogą stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danego podmiotu musi wpływać na jego sytuację prawną" (wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., II OZ 783/14, CBOSA). Szczególnego podkreślenia wymaga to, że interes prawny, stanowiący podstawę legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, musi być własny i niejako pierwotny, a nie pochodny – innymi słowy, rozstrzygnięcie musi bezpośrednio wpływać na sytuacją prawną odnośnego podmiotu, nie zaś za pośrednictwem sytuacji prawnej innego podmiotu. Brak interesu prawnego jawi się jako jeszcze bardziej oczywisty, gdy ten pośredni wpływ miałby wynikać ze stosunków obligacyjnych.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że umowa przedwstępna sprzedaży dotycząca przedmiotowej nieruchomości w założeniu nie kreuje interesu prawnego skarżącej spółki w zaskarżeniu decyzji Wojewody z dnia 3 września 2019 r., wobec czego spółka ta nie ma legitymacji skargowej. Na marginesie warto dodać, że z treści umowy przedwstępnej sprzedaży w ogóle nie wynika nawet, aby miała ona związek z działalnością skarżącej spółki. Choć w istocie chodzi tu o przesłankę dopuszczalności zaskarżenia, przyjmuje się, że stwierdzenie braku legitymacji skargowej skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2013, s. 121). Dlatego też Sąd oddalił skargę spółki Przedsiębiorstwo [...] spółka jawna w K..
W ramach merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji – dokonywanej na skutek skargi J. K. – należy wpierw wskazać, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej "u.g.n.") poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wedle art. 137 ust.
1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Powołane przepisy stanowią determinantę prawną zaskarżonej decyzji, aczkolwiek jej istotnym uzupełnieniem jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Na tyle powyższych przepisów rysują się trzy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie dwie pierwsze przesłanki zostały zweryfikowane pozytywnie i są w istocie bezsporne. Postępowanie wyjaśniające oraz spór ogniskują się na trzeciej przesłance zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu), przy czym obejmuje ona w istocie dwa zagadnienia: ustalenie określonego w decyzji celu wywłaszczenia i ocenę, czy nieruchomość jest zbędna na ten cel – z uwzględnieniem ustawowych definicji odnośnych pojęć i ugruntowanego sposobu ich rozumienia.
Sąd w pełni podziela przy tym stanowisko Wojewody – mające oparcie orzecznictwie sądów administracyjnych, zwłaszcza najnowszym – że ilekroć cel wywłaszczenia obejmuje przedsięwzięcie o dużej skali w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, tylekroć o wykorzystaniu nieruchomości na ten cel świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są funkcjonalnie powiązane z osiedlem. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych, budowa placu zabaw, boiska itp. Poza tym, w przypadku realizacji tak dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w pierwotnych projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu. Zasadniczo punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być wprawdzie ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji, jednakże nawet niezrealizowanie na wywłaszczonym terenie pierwotnie planowanych jej elementów – jeżeli zrealizowano inne mieszczące się w ramach przedsięwzięcia postrzeganego jako całość – nie może prowadzić do zanegowania realizacji celu wywłaszczenia; dochodzi wtedy li tylko do modyfikacji tegoż celu.
Decydujące znaczenie w tej sytuacji ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowym bądź też innych jego elementów. Zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację. Modyfikacja oznacza zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia (por. np. wyrok NSA dnia 19 lipca 2016 r., I OSK 2600/14, CBOSA; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1457/17, CBOSA).
W ocenie Sądu, nie budzą wątpliwości i w istocie jawią się jako bezsporne ustalenia Wojewody co do celu wywłaszczenia. W tym zakresie Wojewoda – w ślad za organem pierwszej instancji – wskazał, że decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 22 grudnia 1972 r., znak: [...], wywłaszczono parcelę l. kat. [...], b. gm. kat. P. z przeznaczeniem pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego, zgodnie z uchwałą Nr [...] Prezydium Rady Narodowej n. K. z 27 czerwca 1966 r. zatwierdzającą szczegółowy plan zagospodarowania osiedla "P. N.". Ze zgromadzonych dokumentów geodezyjnych i wykonanej przez geodetę uprawnionego mgr. inż. D. B. mapy podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w granicach parcel l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] b. gm. kat. P., wynika, że działce nr [...] (z której powstała działka nr [...]), obr. [...]. ewid. P. m. K. odpowiada część parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat.
P.. Z załącznika graficznego do uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 27 czerwca 1966 r. wynika, że wywłaszczona parcela l. kat. [...], b. gm. kat. P. – w części objętej wnioskiem o zwrot – weszła w skład obszaru zarezerwowanego pod tereny usługowe. Z planszy zatytułowanej "Zespół Osiedli [...]" organ I instancji wynika, że ww. część parceli l. kat. [...], b. gm. kat. P., znalazła się w granicach projektowanego osiedla [...]. Dla tego osiedla sporządzony został następnie plan realizacyjny, zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia 7 sierpnia 1975 r., wydaną przez Wydział Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K.. Objęta wnioskiem o zwrot część działki nr [...], obr. [...]. ewid. P. m. K. znalazła się w obszarze przeznaczonym pod budowę apteki oznaczonej na planie symbolem - 32 B wraz z towarzyszącą infrastrukturą temu obiektowi w postaci dojazdu od strony ul. [...] oraz placu parkingowego.
Gdy zaś idzie o sposób zagospodarowania nieruchomości, to ustalenia organów również jawią się jako w dużej mierze bezsporne. Jak wskazał Wojewoda, przed wywłaszczeniem teren objęty wnioskiem o zwrot w niniejszym postępowaniu stanowił użytki rolne (wyraźnie widoczne są granice pól uprawnych). Na zdjęciu wykonanym 22 sierpnia 1975 r., tj. 3 lata po wywłaszczeniu, stan jego zagospodarowania nie uległ zmianie, natomiast poza obszarem przedmiotowej nieruchomości widoczne są nowo powstałe ulice: [...] i [...] oraz trwa budowa budynków po drugiej stronie ul. [...]. Na zdjęciu wykonanym w dniu 4 maja 1982 r., tj. 10 lat po wywłaszczeniu, widoczna jest zabudowa blokami mieszkalnymi w terenie położonym na północ od ulicy odpowiadającej swym przebiegiem ul. [...], jak również budynków na działkach: nr [...], nr [...] i nr [...] – na południe w stosunku do ww. ulicy – natomiast na terenie odpowiadającym obecnej działce nr [...], obr. [...]. ewid.
P. m. K., nie było żadnej zabudowy. Powstały również wzdłuż ul. [...] ciągi piesze, a ponadto zabudowa blokami mieszkalnymi na północny-wschód od ulicy [...] i na wschód od ul. [...]. Ze zdjęć wykonanych w latach: 1993, 1998, 2004 wynika, że teren działki nr [...] był zagospodarowany jako uporządkowany teren zielony. Teren tej części osiedla jest już również uporządkowany i zagospodarowany przez bloki, ulice, ciągi piesze, tereny zielone, zaś działka nr [...] (z którą graniczy działka nr [...]) sąsiaduje z działką nr [...], na której położony jest ciąg pieszy (mapa podziału działki nr [...] - tom VII, karta nr [...]); działka nr [...], powstała z podziału działki nr [...].
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem w gruncie rzeczy do wykładni prawa w zakresie pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i pojęcia realizacji celu wywłaszczenia tudzież oceny i kwalifikacji stwierdzonego stanu faktycznego przez pryzmat tych pojęć. Sąd, jak już wyżej zaznaczono, podziela w tej mierze stanowisko Wojewody, które w okolicznościach niniejszej sprawy oznacza, że konstatacja o zrealizowaniu celu wywłaszczenia nie jest bezwzględnie uwarunkowana stwierdzeniem, iż na przedmiotowej nieruchomości powstała apteka bądź inne zabudowania – wystarczające jest zidentyfikowanie na niej jakiegokolwiek elementu funkcjonalnie powiązanego z osiedlem; o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. Poczynione w toku postępowania ustalenia faktyczne wskazują, że właśnie takie zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło. Ocena Wojewody w tej mierze, zdaniem Sądu, jest prawidłowa.
W ocenie Sądu zarzuty skargi J. K. są niezasadne. Przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zostały przez Wojewodę prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. W szczególności organ odwoławczy nie popełnił żadnego błędu na etapie subsupmcji ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę wynikającej ze wspomnianych przepisów normy. Relewantne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione, toteż nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 8, art. 77 ani art. 80 k.p.a.).
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.