Uzasadnienie
Uzasadnienie wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r.
Starosta K. postanowieniem z dnia 14 marca 2012 r. znak: [....] orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29.08.1983 r. nr [....] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów na terenie wsi [....] i [....] oraz części wsi [....],[....],[....],[....],[....],, gmina M., w części dotyczącej działek: nr nr [....] obr. [....], jednostka ewidencyjna M. W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że z podaniem o wznowienie postępowania wystąpili: L.S., J.P. i A.T. powołując się na przyczynę wznowienia opisaną w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., tj. fakt, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem wyżej opisanej decyzji.
W związku z tym organ I instancji wskazał, że jakkolwiek S.T. i A.T. byli współwłaścicielami b. parcel katastralnych, z których powstały działki ewidencyjne, noszące po dalszych zmianach oznaczeń i konfiguracji, takie oznaczenie jak na wstępie, to jednak w dniu wszczęcia postępowania scaleniowego A.T. oraz spadkobiercy S.T.: L.S., J.P. i A.T. nie byli stronami tego postępowania, ponieważ nie byli wymienieni jako właściciele lub współwłaściciele działek objętych decyzją scaleniową. Starosta [....] wyjaśnił również, że w roku 1979 dla obrębu [....] została założona nowa ewidencja gruntów, która zastąpiła operat ewidencji gruntów sporządzony w oparciu o mapy katastralne, przy czym nowa ewidencja, zgodnie z § 10 obowiązującego wówczas Zarządzenia Ministrów: Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20.02.1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (MP nr 11 poz. 98 i nr 7 poz. 23), w myśl którego granice działki określał przebieg linii według faktycznego stanu władania stwierdzonego na gruncie, uwidoczniła faktyczny stan użytkowania na gruncie bez uwzględniania stanu prawnego granic nieruchomości.
Z kolei zgodnie z art. 17 obwiązującej wówczas ustawy z dnia 26.03.1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określano według danych z ewidencji gruntów, wobec czego do postępowania scaleniowego przyjęto taki stan własności oraz posiadania gruntów, jak również oznaczenie i powierzchnię nieruchomości, jaki był ujawniony w rejestrach założonej w 1979 r. ewidencji gruntów tj. właścicielem ówczesnych działek nr [....], nr [....], nr [....], nr [....], nr [....] i nr [....] był Skarb Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi, m.in. na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia 12.08.1980 r. nr [....] o przejęciu nieruchomości wpisanych w rejestrze gruntów jako mienie opuszczone; działki nr [....] - A.C., na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia 5.02.1979 r. nr [....] wydanego przez Naczelnika Gminy w M.; działek nr [....] i nr [....] - K.Z., na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia 5.02.1979 r. nr [....] wydanego przez Naczelnika Gminy w M. oraz umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia 1.09.1979 r. nr [....]; działek nr [....] i nr [....] - W.W. - na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia 6.08.1980 r. nr [....] wydanego przez Naczelnika Gminy w M. W tym stanie rzeczy organ I instancji przyjął, że w dniu podjęcia postępowania scaleniowego A.T. oraz spadkobiercy S.T., czyli L.S., J.P. oraz A.T. nie mogli być stronami tego postępowania, ponieważ nie byli wpisani w rejestrach gruntów jako właściciele lub współwłaściciele działek objętych postępowaniem scaleniowym, a zatem nie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. W uzasadnieniu podano także aktualny stan własności działek.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli L.S. i A.T. podnosząc, że przy sporządzaniu w 1979 r. nowej ewidencji gruntów, według stanu władania potwierdzonego na gruncie, pominięto właściciela hipotecznego działek, którym był S.T jego spadkobierców: żonę i dzieci:, J.P. i A.T., kwalifikując jednocześnie przedmiotowy grunt jako mienie opuszczone i wpisując jako właściciela Skarb Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi. Tym samym prawowity właściciel nieruchomości nie został potraktowany jako strona postępowania scaleniowego i w jego efekcie pozbawiony został prawa własności. Wskazano, że mimo formalnoprawnej poprawności przeprowadzonego scalenia doszło do istotnego naruszenia prawa materialnego i w rezultacie do niedopuszczalnego pozbawienia własności i uzyskania ekwiwalentu scaleniowego.
Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. [....], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest scalenie gruntów, będą mieli właściciele, współwłaściciele, względnie użytkownicy wieczyści gruntów podlegających scaleniu. W myśl zaś przepisu art. 17 obowiązującej w dacie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, ustawy z dnia 26.03.1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 11, poz.
80) stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. W ocenie organu odwoławczego, skoro wnioskujący o wznowienie postępowania, jak również ich poprzednicy prawni nie byli uczestnikami postępowania scaleniowego, gdyż nie figurowali w rejestrach gruntów odnoszących się do scalanych nieruchomości, to tym samym nie mogą się skutecznie domagać wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29.08.1983 r. nr [....]. Odnosząc się do dalszych zarzutów, Kolegium podało, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 26.05.2011 r. sygn. akt II SA/Ba 677/10, Lex nr 818486, wyjaśnił, ze "ewentualne nieprawidłowości ewidencji gruntu nie mogą mieć znaczenia dla oceny legalności zatwierdzenia projektu scalenia". Kolegium uznało, że wobec złożenia podania o wznowienie postępowania przez osoby które nie były i nie mogły być jego stronami, zasadnym było podjęcie przez Starostę K. rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli A.T. oraz L.S., zarzucając:
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 (obecnie art.
- 20) ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów (Dz. U. Nr 11, poz.
- 80) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, jakoby ów przepis miał przesądzać, iż osoba będąca właścicielem gruntu na obszarze objętym postępowaniem lecz nieujawniona jako właściciel w ewidencji gruntów i budynków miała nie być stroną postępowania scaleniowego;
- - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy polegające na pominięciu badania zapisów operatu ewidencji gruntów i jego ewentualnej aktualizacji w celu ujawnienia w nim osób, która, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w dacie prowadzenia postępowania objętego wnioskiem o wznowienie postępowania, były właścicielem nieruchomości i powinny były zostać w ewidencji ujawnione;
- - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez orzeczenie o odmowie wznowienia postępowania mimo okoliczności, że zachodzą wszelkie podstawy do orzeczenia o wznowieniu postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, a wcześniej w postanowieniu Starosty K. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania scaleniowego z uwagi na fakt, że ani S.T. ani jego następcy prawni nie figurowali w ewidencji gruntów jako właściciel nieruchomości, jest nietrafne. W ocenie skarżących krąg stron postępowania scaleniowego nie może zostać ograniczony wyłącznie do osób ujawnionych w ewidencji gruntów, ponieważ prawo własności, także w okresie, kiedy prowadzone było postępowanie scaleniowe, podlegało ochronie i nie mogło być odejmowane wyłącznie na tej podstawie, że właściciel nie był ujawniony w ewidencji gruntów, a dodatkowo stan prawny nieruchomości wynikał z ksiąg wieczystych. Zdaniem skarżących bezprawnym byłoby zatem odmówienie właścicielowi nieruchomości udziału w postępowaniu scaleniowym tylko na tej podstawie, że jego prawo nie jest ujawnione w ewidencji gruntów.
Zarzucono również, że organy administracji publicznej wyraziły swą ocenę sprawy w oparciu o zapisy ewidencji gruntów i budynków, które ukształtowane zostały przez decyzję naczelnika Gminy M. z dnia 12.08.1980 r. nr [....], przy czym decyzja ta obarczona jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., ponieważ skierowana została do S.T., który już od wielu lat nie żył. W związku z tym rzeczą organów administracji było dokonanie aktualizacji zapisów ewidencji gruntów i budynków poprzez ujawnienie praw skarżących po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwej decyzji Naczelnika Gminy M. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty K., a także o zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, nie mogły pozostać w obrocie prawnym, ponieważ dotknięte zostały naruszeniem prawa o takim właśnie charakterze.
Kwestionowane postanowienia zostały podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29.08.1983 r. nr [....] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Sprawa ta została wszczęta w wyniku podania o wznowienie postępowania L.S., J.P. i A.T., którzy powołali się na przyczynę wznowienia opisaną w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., tj. okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem wyżej opisanej decyzji.
Należy w pierwszej kolejności wskazać, że stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 oraz w art. 145a § 1, oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w m.in. w art. 148 k.p.a. Zatem postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, w toku którego można wyróżnić trzy stadia:
- 1) stadium wszczęcia postępowania,
- 2) stadium rozpoznania,
- 3) stadium rozstrzygnięcia.
W stadium wszczęcia postępowania następuje jedynie ustalenie dopuszczalności tego nadzwyczajnego trybu postępowania oraz spełnienie wymagań formalnych. W tym stadium organ bada spełnienie wymogów formalnych podania, stosując przepisy o podaniach i konsekwencjach braków oraz bada zachowanie terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a.). Dokonane ustalenia w stadium wszczęcia postępowania są podstawą do wydania:
- 1) postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do podstaw wznowienia postępowania, a następnie w razie ustalenia wystąpienia jednej z podstaw, do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 149 § 2 k.p.a.);
- 2) postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Wprawdzie odmowa wznowienia postępowania, a więc wydanie postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., może mieć miejsce w wypadku, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, tzn. gdy z podaniem wystąpiła osoba nie będąca stroną postępowania zakończonego decyzją, co do której wznowienia postępowania żąda, jednakże inna jest sytuacja, gdy z wnioskiem o wznowienie postępowania występuje osoba na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tak było w kontrolowanej sprawie. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot, który nie jest stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot, który nie jest w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej.
W niniejszej sprawie jak wyżej wskazano, we wniosku o wznowienie postępowania powołano m.in. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w toku postępowania wnioskodawcy wskazali także, iż w postępowaniu scaleniowym niesłusznie pominięto spadkobierców S.T., jako właścicieli gruntów podlegających scaleniu. Z akt sprawy wynika także, iż wnioskodawcy są spadkobiercami S.T. Zatem we wniosku o wznowienie postępowania skarżący wywiedli przymiot strony, a w związku z czym zachodziła potrzeba zbadania przymiotu strony i legitymacji do żądania wznowienia postępowania na podstawie akt sprawy, a to wymagało wznowienia postępowania w celu dokonania oceny, czy wskazywana podstawa występuje. Zbadanie powyższych okoliczności powinno być dokonane po wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, zgodnie z regułami prawa procesowego.
Reasumując, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, powołanie się przez składającego podanie o wznowienie postępowania na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, powinno skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które otwiera drogę do przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, w którym powinny brać udział wszystkie strony postępowania. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej, to jest legitymacji materialno-prawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej. Organ, poza przypadkami braku wyraźnego wskazania w żądaniu wszczęcia postępowania wznowieniowego przyczyny wznowienia z katalogu przesłanek zawartych w k.p.a. lub oczywistego braku legitymacji do występowania w charakterze strony takiego postępowania, ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).
W przeciwnym razie następowałoby badanie przyczyn wznowienia postępowania przed jego wszczęciem. Powyższe stanowisko zostało utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 29 maja 2012 roku sygn. II OSK 452/11 oraz z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. II OSK 821/1, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://www.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie odmawiając, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wznowienia postępowania z powodu braku przymiotu strony - w sytuacji kiedy wskazano jako podstawę wznowienia przesłankę z pkt 4 art. 145 § 1 k.p.a. - organy naruszyły dyspozycję art. 149 § 3, a także § 1 i 2 tego artykułu oraz art. 151 k.p.a. Naruszenie to zaś mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni koniecznym uchylenie kontrolowanych przez Sąd postanowień w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organy winny wziąć po uwagę opisane powyżej przez Sąd wskazania co do dalszego postępowania.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.