Uzasadnienie
Pismem z dnia 20 października 2020 r. Wojewoda Małopolski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXXIX/379/2018 Rady Gminy Gromnik z dnia 17 października 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Gromnik. Wojewoda Małopolski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części: 1) zakresie części tekstowej: § 17 ust. 2 pkt 1 lit. c, § 18 ust. 2 pkt 1 lit. 2 oraz ust. 3 pkt 3, § 106 ust. 2, § 140;
2) w zakresie części graficznej: obszary położone w obrębie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych GZWP 434 "Dolina Rzeki Białej Tarnawskiej" (obszary te zostały w skardze wymienione); obszary położone w strefie ochronnej Głównego Zbiornika Wód Podziemnych GZWP 434 "Dolina Rzeki Białej Tarnawskiej" (obszary te zostały w skardze wymienione); obszary bez "zgody rolnej" (obszary te zostały w skardze wymienione); obszar złoża kopalin "[...]" 15-SI1. Wojewoda Małopolski wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wojewoda Małopolski zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie trybu oraz zasad sporządzania planu przez: 1) naruszenie art. 17 pkt 2 oraz art. 17 pkt 6 lit.a tiret czwarty ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewystąpienie do właściwego organu administracji geologicznej pierwszej instancji o opinię do planu miejscowego, na którego obszarze występuje Główny Zbiornik Wód Podziemnych GZWP 434 – "Dolina Rzeki Białej Tarnawskiej;
- 2) naruszenie art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych poprzez niewystąpienie o tzw. zgodę rolną na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;
- 3) naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, poprzez naniesienie w planie miejscowym obszaru złoża kopalin "[...] ", które to złoże nie istnieje;
- 4) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 lit.c Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez dopuszczenie urządzenia miejsc postojowych poza granicami terenu inwestycji tj. poza granicami nieruchomości objętej inwestycją;
- 5) naruszenie art. 93 ust. 2a oraz art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dopuszczenie możliwości podziału działek rolnych na mniejsze niż 30 arów oraz ustalenie zasad scaleń i podziałów dla obszarów przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne;
- 6) naruszenie art. 120 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez wprowadzenie w planie miejscowym zakazu wprowadzania do środowiska przyrodniczego obcych gatunków flory.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski – w nawiązaniu do zarzutu istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego poprzez brak wystąpienia do organu administracji geologicznej o opinię do projektu planu – wskazał, że w oparciu o przepisy art. 17 pkt 2 oraz art. 17 pkt 6 lit a. tiret czwarty ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ planistyczny zobowiązany był do zawiadomienia i wystąpienia o opinię do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż wód podziemnych, ze względu na fakt, iż tereny objęte planem miej miejscowym znajdują się w obszarze Głównego Zbiornika Wód Podziemnych GZWP 434 – "Dolina Rzeki Białej Tarnawskiej". W zaskarżonej uchwale ujęty został obszar Głównego Zbiornika Wód Podziemnych GZWP 434 – "Dolina Rzeki Białej Tarnawskiej" (§136 uchwały, oznaczony na mapie symbolem 8-GZWP) oraz obszar ochronny GZWP 434 - "Dolina Rzeki Białej Tarnawskiej" (§137 uchwały, oznaczony na mapie symbolem 8-OO).
Fakt występowania w obszarze objętym planem Głównego Zbiornika Wód Podziemnych GZWP 434 – "Dolina Rzeki Białej Tarnawskiej" oraz jego granice potwierdza Centralna Baza Danych Geologicznych (CBDG) prowadzona przez Państwowy Instytut Geologiczny. Zgodnie z art. 161 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo geologiczne i górnicze do ministra właściwego do spraw środowiska, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem dokumentacji dotyczącej określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych. W dokumentacji prac planistycznych brak jest wystąpienia do ministra środowiska, a także stosownej opinii. Nawet gdyby uznać, iż to nie minister środowiska, lecz właściwy miejscowo marszałek województwa (na podstawie art. 161 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze) jest organem administracji geologicznej pierwszej instancji właściwym do opiniowania planów miejscowych w przypadku, gdy na ich obszarze znajdują się zbiorniki wód podziemnych, to również brak jest w dokumentacji prac planistycznych takiego wystąpienia, a także stosownej opinii.
Niewystąpienie przez organ planistyczny do właściwego organu administracji geologicznej pierwszej instancji o opinię do planu miejscowego, na którego obszarze występuje Główny Zbiornik Wód Podziemnych GZWP 434 - "Dolina Rzeki Białej Tarnawskiej" stanowi istotne nasuszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Ponieważ obszar występowania Głównego Zbiornika Wód Podziemnych GZWP 434 – "Dolina Rzeki Białej Tarnawskiej", jak również obszar ochronny tego zbiornika, obejmują tylko część terenu pokrytego skarżonym planem miejscowym, organ skarżący, kierując się zasadą proporcjonalności, nie wnioskuje o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
Uzasadniając zarzut braku uzyskania tzw. "zgody rolnej" na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne Wojewoda Małopolski wskazał, że organ planistyczny nie wystąpił do właściwego ministra o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Analiza konturów terenów objętych wnioskiem oraz ogólnodostępnych informacji z portalu geodezyjnego Starostwa Powiatowego w Tarnowie (w zakresie ewidencji gruntów oraz użytków gruntowych i klasyfikacji gruntów) wykazała, że w skarżonym planie miejscowym dopuszczono przeznaczenie nierolnicze na gruntach rolnych klas I-III i leśnych, na które Gmina nie uzyskała wymaganej zgody (planem miejscowym ustanowiono dla nich przeznaczenie inne niż rolne tj. np. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną): 1) wyznaczono teren B223-MN w obszarze użytku RIIIb na działce nr 26/1, 2) wyznaczono teren D417-MNU w obszarze użytku RIIIb na działce nr 1036, 3) wyznaczono teren D433-MNU w obszarze użytku RIIIb na działce nr 121/1, 4) wyznaczono teren D406-MNU w obszarze użytku Ls na działce nr 1108, 5) wyznaczono teren G221-MNU,UTL w obszarze użytku RIIIb na działce nr 484, 6) wyznaczono teren B228-U-S w obszarze użytku RIIIa na działce nr 924, 7) wyznaczono teren B264-MNU-S w obszarze użytku RIIIb na działce nr 753/1, 8) wyznaczono teren A39-MNU w obszarze użytku RIIIb na działce nr 663/1 i 671. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych, gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, do których zgodnie z § 68 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zalicza się: m.in. grunty orne, oznaczone symbolem – R, sady oznaczone symbolem S oraz pastwiska trwałe, oznaczone symbolem Ps.
Natomiast grunty orne zabudowane, zaliczone do użytków rolnych, oznaczone są symbolem Br. Ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi, rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych. Przeznaczenie w skarżonym miejscowym planie terenów gruntów rolnych oznaczonych symbolem R klas I-III i gruntów leśnych Ls pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dla których organ planistyczny nie uzyskał zgody, o której mowa w powołanych przepisach, jest istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dalej Wojewoda Małopolski wskazał, że w zaskarżonym planie miejscowym naniesiono występowanie obszaru złoża kopalin "[...]" (§ 140 uchwały; oznaczonego symbolem na rysunku planu 15-SI1). W bazie danych "System Gospodarki i Ochrony Bogactw Mineralnych [...]" Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego na terenie Gminy Gromnik nie ujawniono granicy złoża "[...]", a także granic terenu i obszaru górniczego. W dokumentacji planistycznej zawarta jest odpowiedź Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie, znak KRA.5111.292.2017.MD, z dnia 2 stycznia 2018 r., w którym to stwierdzono, że " zgodnie z materiałami będącymi w posiadaniu tut. Urzędu na przedmiotowym obszarze nie ma terenów górniczych nadzorowanych przez Okręgowy Urząd Górniczy w Krakowie".
Dodatkowo, z uzyskanych informacji telefonicznej od Geologa Województwa Małopolskiego oraz Powiatu Tarnowskiego wynika, że organy te nie posiadają dokumentów dotyczących udokumentowania złoża "[...]". Wobec powyższego, brak jest podstaw do naniesienia w planie miejscowym występowania obszaru złoża kopalin "[...].
W nawiązaniu do zarzutu wadliwego określenie zasad obsługi parkingowej Wojewoda Małopolski wskazał, że w § 106 ust. 2 tekstu uchwały (umieszczonym w Dziale V poświęconemu systemom komunikacji – dotyczącym całego obszaru objętego planem) ustalono szczegółowe zasady obsługi parkingowej w następujący sposób: "Miejsca do parkowania pojazdów winny być realizowane w granicach terenu inwestycji, przy czym dopuszcza się urządzanie tych miejsc systemem zewnętrznym w zakresie max 50% ustalonych planem tych miejsc – poza granicami terenu inwestycji". Wymóg określenia miejsc parkingowych wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz z § 4 pkt 9 lit.c rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nakazuje ustalenie wskaźników miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
Natomiast § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje, iż zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W tym kontekście Wojewoda Małopolski przytoczył orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak też mają one mieć charakter trwały, a nadto że wykładnia systemowa przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, szczególnie zwrotu "zagospodarowując działkę budowlaną", prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w przepisie tym mowa o działce budowlanej, na której ma być realizowana inwestycja.
W przeciwnym razie (na etapie pozwolenia na budowę) możliwe byłoby pominięcie na określonym terenie miejsc parkingowych, tylko dlatego, że miejsca te znajdują się na terenie sąsiednim, co do którego inwestor może dysponować jedynie prawem obligacyjnym np. w ramach umowy najmu miejsca postojowego (co prowadziłoby do całkowitego pomijania ustawowego wymogu dotyczącego minimalnej liczby miejsc parkingowych, a także trwałości urządzenia i zapewnienia miejsc postojowych).
W związku z zarzutem dopuszczenia możliwości podziału działek rolnych o powierzchni mniejszej niż 30 arów oraz nieprawidłowego ustalenia zasad scaleń i podziałów dla działek rolnych Wojewoda Małopolski wskazał, że w § 18 zaskarżonej uchwały wprowadzono zapisy odnoszące się do szczegółowych zasad scalania oraz podziałów nieruchomości: – w zakresie kształtowania powierzchni działek (§18 ust. 2 pkt 1 lit. c) w brzmieniu: "dla pozostałych kategorii - w dostosowaniu do przeznaczenia terenów, nie mniej niż 0,10 ha"; – w zakresie podziału terenów na działki budowlane (§18 ust. 3 pkt 3) w brzmieniu: "dla pozostałych kategorii – w dostosowaniu do przeznaczenia terenów, nie mniej niż 0,10ha".
Zatem jako minimalną powierzchnię działki wyznaczono 10 arów, a przez "pozostałe kategorie" (terenów) należy rozumieć wyznaczone w uchwale tereny inne niż wskazane w (§ 18 ust. 2 pkt 1 lit. a-b oraz ust. 3 pkt 1-2 (zatem inne niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (wolnostojąca) rekreacyjna, turystyczno-letniskowa), czyli również tereny użytków rolnych oraz użytków zielonych. W związku z powyższym należy przyjąć, iż zapisy planu dopuszczają podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, także na działki mniejsze niż 30 arów, co pozostaje sprzeczne z postanowieniami art. 93 ust. 2a oraz art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że: "Podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, (...), powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami".
Natomiast zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisów dotyczących scaleń i podziałów nie stosuje się dla obszarów przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne. Z cytowanych przepisów jednoznacznie wynika, że tereny przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne można podzielić na działki gruntu, o powierzchni nie mniejszej niż 0,3 ha (czyli 30 arów), a na działki mniejsze wyłącznie w dwóch przypadkach wymienionych w przepisie art. 93 ust. 2a ustawy gospodarce nieruchomościami. Natomiast procedurą scalenia i podziału nie można objąć nieruchomości przeznaczonych w planie na cele rolne lub leśne.
W związku z zarzutem nieprawidłowego nałożenia zakazu wprowadzania do środowiska przyrodniczego obcych gatunków flory Wojewoda Małopolski wskazał, że w § 17 ust. 2 pkt 1 lit.c uchwały wprowadza się "zakaz wprowadzania do środowiska przyrodniczego oraz przemieszania w środowisku obcych gatunków flory". Nie sprecyzowano co jest rozumiane pod pojęciem "środowisko przyrodnicze". W § 5 pkt 50 uchwały zdefiniowano pojęcie "środowisko", poprzez odwołanie do art. 3 pkt 39 ustawy Prawo ochrony środowiska. Definicja pojęcia "środowisko przyrodnicze" znajduje się natomiast w art. 5 pkt 20 ustawy o ochronie przyrody.
Niezależnie od przyjętej definicji, należy zauważyć, iż zgodnie z treścią cytowanego zapisu, zasadniczo w całym obszarze objętym planem nie jest możliwe wprowadzenie obcych gatunków flory. Przywołany zapis 17 ust. 2 pkt 1 lit.c uchwały wprawdzie stanowi powtórzenie treści art. 120 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jednakże nie uwzględnia włączeń przewidzianych w art. 120 ust. 4 tej ustawy, który stanowi: "Zakazu, o którym mowa w ust. 1, z wyjątkiem gatunków, które w przypadku uwolnienia do środowiska przyrodniczego mogą zagrozić gatunkom rodzimym lub siedliskom przyrodniczym, nie stosuje się do wprowadzania do środowiska przyrodniczego i przemieszczania w tym środowisku roślin: 1) przy zakładaniu i utrzymywaniu terenów zieleni oraz zakładaniu i utrzymywaniu zadrzewień poza lasami i obszarami objętymi formami ochrony przyrody;
- 2) wykorzystywanych w ramach racjonalnej gospodarki leśnej i rolnej". Przepisy § 17 ust. 2 pkt 1 lit. c) planu pozostają w sprzeczności z art. 120 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody.
W końcowej części skargi Wojewoda Małopolski wskazał także inne uchybienia występujące jego zdaniem w zaskarżonej uchwale: 1) niezgodność załącznika graficznego (sekcja 29) zaskarżonej uchwały z jej wersją z wyłożenia publicznego, w której znikł teren osuwisk i lasów ochronnych;
2) w § 5 ust. 1 pkt 15 uchwały, pod pojęciem "zieleni urządzonej" zdefiniowano "tereny wraz z infrastrukturą techniczną oraz obiektami i urządzeniami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w obszarach o zwartej zabudowie"; na podstawie tak sformułowanej definicji nie można jednoznacznie wymienić o jakie tereny chodzi – czy są to jedynie komponowane zespoły zieleni, czy też wlicza się do tej grupy układy naturalne lub półnaturalne, grupy samosiewów występujące w obszarach o zwartej zabudowie – zgodnie z przywołaną treścią;
3) w § 5 ust. 1 pkt 57 lit.c uchwały zdefiniowano, iż: "dach jednospadowy lub pulpitowy to dach jednospadowy obiektu wolnostojącego"; definicja ta nie wnosi w sobie żadnej treści merytorycznej, ani też nie odnosi się do słownikowej klasyfikacji pojęcia;
4) w § 5 pkt 61 wprowadzono pojęcie "architektura współczesna", przez które zgodnie z brzmieniem zapisów planu, należy rozumieć "współcześnie kształtowane obiekty budowlane, korzystające do prawa swobody do artystycznych poszukiwań, ograniczone lokalizacją, względami użytkowymi oraz ustaleniami planu"; taka definicja w zasadzie nie uściśla pojęcia; brak jest jednoznacznych wskazań, bądź ograniczeń pod względem artystyczno-projektowym, pozwalających na ukształtowanie zabudowy z zachowaniem ładu przestrzennego oraz lokalnych wartości krajobrazowych; bazujące na pojęciu architektury współczesnej pojęcie zdefiniowane w § 5 pkt 64 zdaje się być niedookreślone, czyniąc ustalenia planu nieprecyzyjnymi;
5) powszechnie w tekście uchwały stosowane są określenia, dla których nie przedstawiono jednoznacznej definicji, m.in. cechy krajobrazu, cechy zabudowy, zieleń rekreacyjna, zieleń izolacyjna, zieleń parawanowa, bryła zwarta, średnia rzędna przyległego terenu; zapisy te nie stanowią pojęć powszechnie stosowanych i jednoznacznie rozumianych; stosowane pojęcia w treści planu jeżeli nie są powszechnie znane lub definiowane aktami wyższego rzędu, powinny zostać jednoznacznie zdefiniowane w planie, w celu prawidłowego odczytania ustaleń w nim zawartych.
W odpowiedzi na skargę Gmina Gromnik wniosła o oddalenie skargi. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 2 oraz art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zawiadomienia oraz wystąpienia o opinię do Ministra Środowiska odnośnie projektu planu w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych, organ wskazał obszar miejscowego planu znajduje się w granicach udokumentowanego głównego zbiornika wód podziemnych (GZWP nr "Dolina rzeki Białej Tarnowskiej"), co znajduje potwierdzenie w zapisach planu, tj. w § 4 ust.
1. W trakcie procedury planistycznej organ planistyczny zawiadomił o przystąpieniu oraz zaopiniował projekt planu m.in. ze Starostą Powiatu Tarnowskiego oraz z Zarządem Województwa Małopolskiego, w przekonaniu, że Zarząd konsultuje uzgodnienia z Marszałkiem, m.in. w zakresie złóż kopalin. Ponieważ na terenach objętych planem nie występują udokumentowane złoża kopalin oraz plan nie dotyczył dokumentacji geologicznych odnoszących się m.in. do określania warunków hydrogeologicznych w związku z ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych – organ planistyczny pozostawał w przekonaniu, że projekt planu opinii Ministra Środowiska nie wymaga.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez brak wystąpienia do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o tzw. zgodę rolną na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze organ przytoczył art. 7 ust. 2 i 2awyżej wymienionej ustawy – podał, że "powyższa sytuacja wynikła z faktu, iż w okresie opracowywania planu miejscowego wykluczono wiele nowych wniosków o cele budowlane nierolnicze na gruntach klas III i jednocześnie zaniechano wycofania kilku terenów z przeznaczenia budowlanego – nierolniczego, których przeznaczenie wynikało wprost ze Studium oraz w przekonaniu, że znajdują się one w obszarach zwartej zabudowy".
W odniesieniu do naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 7 ustawy oraz art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez naniesienie w planie miejscowym obszaru złoża kopalin "[...] " organ wyjaśnił, [...], już w poprzednim planie miejscowym, zarezerwowano teren pod działalność górniczą. Rozpoznano tu w przeszłości niewielkie złoże glin czwartorzędowych – o powierzchni 0,167 ha, średnia miąższość złoża 4,9 m, średni nadkład 0,1 m, zasób około 818 m3; potencjalne wykorzystanie surowca – produkcja cegły ceramicznej; obecnie złoże nie eksploatowane. Przedmiotowa rezerwa została utworzona w celu umożliwienia w przyszłości podjęcie lokalnej działalności gospodarczej zw. z wydobyciem gliny i jej przetwarzaniem.
W odniesieniu do zarzutu wadliwego określenia zasad obsługi parkingowej organ przytoczył § 106 ust. 2 tekstu planu i wskazał, że przepis ten został wprowadzony w przekonaniu, że będzie on przydatny w nietypowych sytuacjach, np. plombowych w centrum Gromnika, w obrębie których nie może zostać spełniony pełny zakres parkingów i miejsc postojowych oraz w przekonaniu, że jeżeli ten zapis dotyczy całego obszaru Gminy Gromnik i cały obszar Gminy Gromnik jest objęty planem miejscowym, to wprowadzona zasada jest prawidłowa (np. w sytuacji powiększania terenu inwestycji o teren sąsiedniej działki, gdy parkingi dla użytkowników i odwiedzających, czy też klientów znajdują się poza tą działką i lokalizowanie na takim terenie parkingów mija się z celem). Z przepisu § 18 rozporządzenia jasno wynika, iż przy zagospodarowaniu działki budowlanej należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo.
Jednakże nie określa on literalnie liczby i sposobu urządzenia miejsc, jaka z takim zagospodarowaniem miałaby się wiązać. Co w przedmiotowej sprawie szczególnie istotne, przepis ten uzależnia określenie tychże miejsc od sposobu przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych.
W odniesieniu do zarzutu wadliwego określenia zasad scalania i podziałów działek rolnych organ przytoczył § 18 planu i wskazał, że przepisy te zostały wprowadzone w przekonaniu, że nie są sprzeczne z przepisami odrębnymi ustalonymi dla terenów rolnych i dotyczy terenów nierolniczych nie wymienionych szczegółowo w tym paragrafie – stąd zapis § 18 ust. 2 lit.d.
W odniesieniu do zarzutu niepełnego przytoczenia (zastosowania) przepisów o ochronie przyrody organ wskazał, że w § 17 tekstu planu sformułowano zakaz z pominięciem wyjątków określonych w ustawie o ochronie przyrody. Jednakże przepis art. 120 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody obowiązuje niezależnie od zapisów w zaskarżonej uchwale i dopełnia zapisy tej uchwały. Zatem nie ma potrzeby powtarzania zapisów ustawowych w treści uchwały w całości. W tym kontekście zapisy § 17 ust. 2 pkt. 1 lit.c planu nie pozostają w sprzeczności z art. 120 ust. 4 ustawy.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów co do treści planu miejscowego organ zauważył, że mają one ogólny charakter bez nawiązania do konkretnych przepisów uchwały, ani nawet zarzutów sformułowanych w petitium skargi. Organ wyjaśnił, że na obszarze Gminy Gromnik występują różnorodne uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego, m.in. znaczna liczba form ochrony przyrodniczo-krajobrazowej i kulturowej, skomplikowane warunki geologiczne i zagrożenie powodzią – wymagające odniesienia się w planach miejscowych do wszystkich występujących uwarunkowań. Plan nie jest mniej zwięzły i syntetyczny, ani też bardziej szczegółowy niż szereg ustaw i rozporządzeń, co w szczególności można odnieść np. do ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług. W przedmiotowym akcie prawa miejscowego zastosowano środki adekwatne do specyfiki obszaru – jego różnorodności przyrodniczej, urbanistycznej itd.
Przedmiotowy tekst i rysunek planu był formułowany w sposób zapewniający przyczynienie się do poprawy wyrazu architektonicznego osadnictwa i spowodowanie bezkonfliktowe wpisanie nowej zabudowy w krajobraz naturalny Gminy Gromnik z uwzględnieniem pilnych potrzeb społecznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Z kolei art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p.") – postrzegany na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
"Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA).
Wojewoda Małopolski – jako organ nadzoru – ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Gromnik. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy – może natomiast zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Kontrolując zaskarżoną uchwałę z uwzględnieniem powyższych reguł, Sąd stwierdził, że część zarzutów skargi jest zasadna. Implikowało to konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części – w zakresie wskazanym w punkcie I sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił (punkt II sentencji wyroku).
W ocenie Sądu, Wojewoda Małopolski zasadnie wskazuje, że § 17 ust. 2 pkt 1 lit.c planu, zgodnie z którym zakazuje się wprowadzania do środowiska przyrodniczego oraz przemieszczania w środowisku obcych gatunków flory – pozostaje w sprzeczności z art. 120 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie przyrody i stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Ustawa wprowadza bowiem zakaz o charakterze względnym (z wyjątkami), a plan statuuje zakaz o charakterze bezwzględnym – a zatem w niedopuszczalny sposób zmienia treść normy ustawowej. Nie można przy tym podzielić stanowiska organu, jakoby w procesie wykładni § 17 ust. 2 pkt 1 lit.c możliwe było odwoływanie się – w zakresie wyjątków – wprost do ustawy. Takie rozumowanie w ogóle przekreślałoby rację bytu odnośnej regulacji w planie. Paragraf 17 ust. 2 pkt 1 lit.c nie odsyła do przepisów ustawy, a jego redakcja wskazuje na to, że zawiera kompletną normę – bezwzględny zakaz. Stąd, zdaniem Sądu, zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego przepisu planu.
Jako zasadny należało również ocenić zarzut naruszenia art. 93 ust. 2a oraz art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dopuszczenie możliwości podziału działek rolnych na mniejsze niż 30 arów oraz ustalenie zasad scaleń i podziałów dla obszarów przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne. Zgodnie z art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Przepisu nie stosuje się w przypadku podziałów nieruchomości, o których mowa w art.
95. Z kolei art. 101 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że przepisy rozdziału drugiego (scalanie i podział nieruchomości) stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne.
Zdaniem Sądu, Wojewoda Małopolski trafnie zauważył, że z powołanych przepisów wynika, iż tereny przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne można podzielić na działki gruntu, o powierzchni nie mniejszej niż 0,3 ha (czyli 30 arów), a na działki mniejsze wyłącznie w dwóch przypadkach wymienionych w przepisie art. 93 ust. 2a ustawy gospodarce nieruchomościami. Natomiast procedurą scalenia i podziału nie można objąć nieruchomości przeznaczonych w planie na cele rolne lub leśne. Kwestionowane przez Wojewodę Małopolskiego § 18 ust. 2 pkt 1 lit.c oraz § 18 ust. 3 pkt 3 istotnie pozwalają na wydzielanie działek – także na terenach przeznaczonych na cele rolne i leśne, mieszczących się w pojęciu "pozostałych kategorii" terenów – mniejszych niż 30 arów, nie tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Takie rozwiązanie narusza powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest to istotne naruszenie zasad sporządzania planu.
Powołany w odpowiedzi na skargę § 18 ust. 2 pkt 1 lit.d nie zmienia tej konstatacji – przepis ten zdaje się ustanawiać regułę wyjątkową w odniesieniu do przypadków, w których minimalne parametry działek, ustalone w ust. 2 pkt 1 lit. a-c nie obowiązują (a zatem w których mogą być wydzielane działki jeszcze mniejsze – i do tego zakresu zrelatywizowane jest odesłanie do przepisów odrębnych).
W ocenie Sądu, zasadny jest zarzut skargi wskazujący na wadliwe określenie zasad obsługi parkingowej przez dopuszczenie w § 106 ust. 2 planu możliwości urządzania miejsc do parkowania "systemem zewnętrznym" – "poza granicami terenu inwestycji". Sąd podziela przytoczony przez Wojewodę Małopolskiego pogląd, że miejsca do parkowania muszą być urządzone na terenie inwestycji i – co równie ważne – muszą mieć charakter trwały. Nawet gdyby przyjąć stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, w świetle którego w szczególnych przypadkach lokowanie miejsc parkingowych poza terenem inwestycji jawi się jako dopuszczalne – to pozostaje wymóg ich trwałości. Kwestionowany § 106 ust. 2 planu spełnienia tego wymogu w żaden sposób nie gwarantuje ani też nie precyzuje, na czym ów zewnętrzny system urządzania miejsc parkingowych ma polegać (np. przez wskazanie odległości miejsca parkingowego od terenu inwestycji bądź tytułu prawnego inwestora do terenu, na którym ma ono się znajdować). Treść § 106 ust. 2 planu została zatem, zdaniem Sądu, ukształtowana z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu.
Kwestionując § 140 planu Wojewoda Małopolski wskazał, że w bazie danych "System Gospodarki i Ochrony Bogactw Mineralnych MIDAS" Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego na terenie Gminy Gromnik nie ujawniono granicy złoża "[...]", a także granic terenu i obszaru górniczego. Skarżący zwrócił również uwagę na znajdujące się dokumentacji planistycznej pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie, znak KRA.5111.292.2017.MD, z dnia 2 stycznia 2018 r., w którym stwierdzono, że "zgodnie z materiałami będącymi w posiadaniu tut. Urzędu na przedmiotowym obszarze nie ma terenów górniczych nadzorowanych przez Okręgowy Urząd Górniczy w Krakowie".
Skarżący powołał się też na informacje pozyskane od Geologa Województwa Małopolskiego oraz Powiatu Tarnowskiego o braku dokumentów świadczących o istnieniu złoża "[...]". Z kolei organ planistyczny ani w dokumentacji planistycznej, ani w odpowiedzi na skargę nie przedstawił dowodów na okoliczność istnienia odnośnego złoża; samo powołanie się na ustalenia poprzedniego planu tudzież samo twierdzenie o rozpoznaniu w przeszłości niewielkiego złoża glin czwartorzędowych – nie pozwalają na skonstatowanie podstaw do naniesienia w planie miejscowym udokumentowanego złoża kopalin "[...]". Zdaniem Sądu, implikowało to konieczność stwierdzenia nieważności planu w odnośnym zakresie (części tekstowej w zakresie § 140, a części graficznej w zakresie obszaru udokumentowanego złoża kopalin pn. "[...]" oznaczonego symbolem 15-SI1) jako sporządzonego z naruszeniem art. 15 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. i art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne (pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) gruntów rolnych (klasy III) i leśnych bez wymaganej tym przepisem zgody właściwego organu. Dotyczy to działek: nr 26/1, użytek RIIIb, teren B223-MN; nr 1036, użytek RIIIb, teren D417-MNU; nr 121/1, użytek RIIIb, teren D433-MNU, nr 1108, użytek Ls, teren D406-MNU; nr 484, użytek RIIIb, teren G221-MNU,UTL; nr 924, użytek RIIIa, teren B228-U-S; nr 753/1, użytek RIIIB, teren B264-MNU-S; nr 663/1 i 671, użytek RIIIb, teren A39-MNU. W odpowiedzi na skargę organ planistyczny nie zanegował statusu przedmiotowych gruntów jako gruntów rolnych i leśnych, nie zanegował też ich przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową ani braku zgody właściwego organu. Organ wskazał jedynie na przekonanie, że znajdują się one w obszarach zwartej zabudowy.
Jednak z dokumentacji planistycznej, powszechnie dostępnych danych ani odpowiedzi na skargę nie wynika, by spełniały one łącznie warunki, o których mowa art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Sądu, doszło do naruszenia art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ma ono znamiona istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. W konsekwencji konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części graficznej w zakresie terenów oznaczonych symbolami B223-MN; D417-MNU; D433-MNU; D406-MNU; G221-MNU,UTL; B228-U-S; B264-MNU-S; A39-MNU.
Odnosząc się do uchybień wskazywanych przez Wojewodę Małopolskiego w punkcie szóstym uzasadnienia skargi, stwierdzić należy, że – nawet gdyby upatrywać w nich naruszenia prawa – nie stanowią one istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ani istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Tak też zdaje się je postrzegać Wojewoda Małopolski, skoro nie zostały one wyeksponowane w zarzutach skargi ani nie wpłynęły na zakres sformułowanego w skardze wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W ocenie Sądu, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 17 pkt 2 oraz art. 17 pkt 6 lit.a tiret czwarty ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewystąpienie do właściwego organu administracji geologicznej pierwszej instancji o opinię do planu miejscowego, na którego obszarze występuje Główny Zbiornik Wód Podziemnych GZWP 434 – "Dolina Rzeki Białej Tarnawskiej". W tym kontekście w pierwszej kolejności trzeba zaznaczyć, że – zdaniem Sądu – organem właściwym do opiniowania planu miejscowego, na którego obszarze znajduje się zbiornik wód podziemnych, jest marszałek województwa (art. 161 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). Obszerną i przekonującą argumentację w tej mierze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaprezentował w wyroku z dnia 14 lutego 2019 r. (II SA/Kr 1507/18, CBOSA) – i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni ją podziela. Jak wynika z dokumentacji planistycznej pismem z dnia 12 grudnia 2016 r. Wójt Gminy Gromnik zawiadomił o podjęciu przez Radę Gminy Gromnik uchwały z dnia 29 czerwca 2016 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w szczególności Marszałka Województwa Małopolskiego (pismo zostało doręczone Marszałkowi Województwa Małopolskiego w dniu 22 grudnia 2016 r.).
Z kolei pismem z dnia 12 grudnia 2017 r. Wójt Gminy Gromnik zwrócił się o zaopiniowanie projektu "Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Gromnik" w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma (wskazując na skutek z art. 25 u.p.z.p.) – w szczególności do Marszałka Województwa Małopolskiego (pismo zostało doręczone Marszałkowi Województwa Małopolskiego w dniu 18 grudnia 2017 r.). Nie ulega wątpliwości, że Marszałek Województwa Małopolskiego, otrzymawszy wystąpienie o opinię, powinien działać i działał w pełnym zakresie swojej właściwości.
W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu poprzez niewystąpienie do właściwego organu administracji geologicznej pierwszej instancji o opinię do planu miejscowego. Jedynie na marginesie wypada zatem dodać, że nawet ewentualne naruszenie przepisów o opiniowaniu planu nie musiałoby oznaczać istotnego naruszania trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 października 2018 r., II SA/Ol 417/18, CBOSA).
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III sentencji wyroku na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.