Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia 16 października 2020 r., znak [...], działając na podstawie na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania spółki firma A od decyzji Starosty [...] z dnia 3 lutego 2020 r., znak [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwu, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Starosta [...] decyzją z dnia 3 lutego 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), art. 128 ust. 1 i 4, art. 129 ust. 5 pkt. 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 6 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65), po rozpatrzeniu wniosku M. S. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] położonej w miejscowości W. R. gm. T. – orzekł: - w pkt. 1 o ustaleniu na rzecz M. S. odszkodowania w kwocie 2 582,00 zł w związku z ograniczeniem prawa własności dla nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w miejscowości W. R. gm. T., objętej KW nr [...], w związku z budową napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia 400 kV relacji Połaniec-Tamów na podstawie decyzji Naczelnika Gminy T. znak [...] z dnia 26 lutego 1979 r.; - w pkt. 2 o ustaleniu na rzecz M. S. odszkodowania w kwocie 180 000,00 zł wynikającego ze szkód majątkowych będących następstwem konieczności zmiany funkcji nieruchomości w pasie budowy infrastruktury i w pasie ochronnym nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w miejscowości W. R. gm.
T., objętej KW nr [...], w związku z budową napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia 400 kV relacji Połaniec-Tamów na podstawie decyzji Naczelnika Gminy T. znak [...] z dnia 26 lutego 1979 r.; - w pkt. 3 o zobowiązaniu spółki firma A wpisanej do Krajowego Rejestru Sądowego - Rejestru Przedsiębiorców prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla W. w W., XIV Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem KRS [...] będącego następcą prawnym firma B i właścicielem linii elektroenergetycznej 400 kV relacji Połaniec-Tamów, do wypłaty ustalonego w pkt. 1 i 2 odszkodowania jednorazowo na rzecz M. S. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W przypadku zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, zastosowanie mają odpowiednie przepisy Kodeksu Cywilnego; - w pkt. 4 o zobowiązaniu spółki firma A do dostarczenia organowi orzekającemu dowodu wpłaty wskazanego w pkt 1 odszkodowania.
Ustalając wysokość odszkodowania organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym z dnia 18 października 2019 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego B. S., który został zmieniony aneksem do operatu szacunkowego z dnia 6 stycznia 2020 r.
Działając na skutek odwołania spółki firma A Wojewoda wydał opisaną na wstępnie decyzję kasacyjną z dnia 16 października 2020 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił w szczególności, że przedmiotem postępowania jest sprawa dotycząca ustalenia i wypłaty na rzecz M. S. odszkodowania w trybie przepisów art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 u.g.n. w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oraz ze zmniejszeniem wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w miejscowości W. R. gm. T., w związku z budową napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia 400 kV relacji Połaniec-Tarnów na podstawie decyzji Naczelnika Gminy T. znak [...] z 26 lutego 1979 r. wydanej w oparciu o plan realizacyjny budowy ww. linii elektroenergetycznej zatwierdzony decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z 5 lutego 1979 r. znak WBPP- [...] Organ ocenił, że sprawie tej nie ma powagi rzeczy osądzonej, ponieważ wcześniejsze rozstrzygnięcie dotyczyło tylko strat w zasiewach, a nadto zauważył, że trzyletni termin przedawnienia odnosił się tylko do odszkodowania "za straty w zasiewach, uprawach i plonach", a zatem nie dotyczył roszczenia o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości podlegającej ograniczeniu.
Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie określenie wartości szkód odpowiadających zmniejszeniu wartości nieruchomości na skutek zezwolenia na przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość linii sieci elektroenergetycznej 400 kV i posadowienie na tej nieruchomości jednego słupa nośnego powyższej linii zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 18 października 2019 r. zmienionego aneksem z dnia 6 stycznia 2020 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. S. – i w dalszej części uzasadnienia swojej decyzji przystąpił do analizy tego operatu. W tym kontekście przytoczył art. 130 ust. 1 i art. 154 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zaznaczył, że w ich świetle podstawowe znaczenie ma ustalenie właściwego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw.
Analizując wspomniane przeznaczenie, Wojewoda wskazał, że w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy T. znak [...] z dnia 26 lutego 1979 r. przedmiotowa nieruchomość w miejscowości W. R., znajdowała się na terenie, na którym nie powstał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W dniu wydania wspomnianej decyzji dla terenu obejmującego przedmiotową nieruchomość nie istniało także Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Tarnów, bowiem dokument ten został uchwalony dopiero w dniu 30 stycznia 2008 r. uchwałą Rady Gminy nr XIX/161/2008. Aktualne przeznaczenie terenu, w obrębie którego położona jest działka nr [...] obr. W. R., nie ma żadnego wpływu na ustalenie wartości odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości w roku 1979, bowiem zgodnie z treścią art. 130 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie takie jest ustalane "według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw", a wówczas działka [...] (z której powstała działka nr [...]) była działką o przeznaczeniu rolnym i wykorzystywana była pod zasiewy zbóż.
O przeznaczeniu działki nr [...], położonej w miejscowości W. R. gm. T., decydowało w okresie braku dokumentów planistycznych gminy jej faktyczne zagospodarowanie, które jak wynika z akt sprawy było przeznaczeniem pod uprawy rolne. Jednoznacznie potwierdza to pismo Naczelnika Gminy T. z dnia 23 lutego 1979 r., znak [...], w którym m. in. M. S. udzielono odpowiedzi o braku możliwości włączenia do terenów budowlanych działek nr: [...], uzasadniając powyższe "wydaną informacją o terenie dla projektowanej linii 400 kV Połaniec-Tamów". Ponadto decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w T. z dnia 5 lutego 1979 r., znak [...], zatwierdzono plan realizacyjny dla linii 400 kV i 220 kV Połaniec-Tarnów. Zgodnie z powyższym działka nr [...] (powstała z działki nr [...]) nie była działką budowlaną i wykorzystywana była przez M. S. do celów produkcji roślinnej, co znajduje również potwierdzenie w decyzji Starosty [...] z dnia 14 maja 2002 r., znak [...], w której przedmiotem było ustalenie odszkodowania za straty w zasiewach, co jednoznacznie wynika z punktu 1 sentencji ww. decyzji oraz uzasadnienia.
Ponadto decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w T. z dnia 5 lutego 1979 r., znak [...], określiła uwarunkowania planistyczne, m.in. dla przedmiotowej nieruchomości, poprzez zatwierdzenie planu realizacyjnego dla linii 400 kV i 220 kV Połaniec-Tamów. Nie można zatem przyjąć, iż skutkiem decyzji Naczelnika Gminy T. znak [...] z dnia 26 lutego 1979 r. zezwalającej na przeprowadzenie linii elektrycznej 400 kV i 220 kV Połaniec-Tamów m.in. przez przedmiotową nieruchomość, doszło do zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość ta do czasu opracowania Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Tarnów, uchwalonego w dniu 30 stycznia 2008 r. uchwałą Rady Gminy nr XIX/161/2008, stanowiła nieruchomość rolną wykorzystywaną do produkcji roślinnej.
Natomiast Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w T. w decyzji z dnia 5 lutego 1979 r., znak [...], określiło uwarunkowania planistyczne, m.in. dla przedmiotowej nieruchomości, poprzez zatwierdzenie planu realizacyjnego dla linii 400 kV i 220 kV Połaniec-Tarnów.
Następnie Wojewoda zauważył, że w operacie szacunkowym z dnia 18 października 2019 r. zmienionym aneksem do z dnia 6 stycznia 2020 r., stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji, biegła w punkcie 9 opracowania oszacowała wysokość odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przedmiotowej nieruchomości stanowiącej pierwotnie działkę nr [...] na kwotę: 2 582,00 zł przyjmując przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości według stanu z dnia wydania decyzji Naczelnika Gminy T. znak [...] z dnia 26 lutego 1979 r. zezwalającej na posadowienie m. in. na ww. nieruchomości urządzeń przesyłowych linii elektroenergetycznej 400 kV Połaniec-Tarnów. Według ustalenia biegłego w pkt. 8a aneksu do operatu szacunkowego ww. nieruchomość na dzień wydania powyższej decyzji była przeznaczona na cele rolnicze.
Następnie w punkcie 10 swojej opinii biegła oszacowała wysokość odszkodowania na łączną kwotę 180 000,00 zł za szkody powodujące konieczność zmiany funkcji nieruchomości w pasie budowy infrastruktury i w pasie ochronnym, na nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obr. W. R. w związku z budową linii napowietrznej 400 kV. Niemniej biegła w swoich wyliczeniach przyjęła przeznaczenie przedmiotowej działki wynikające ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Tarnów, uchwalonego w dniu 30 stycznia 2008 r. uchwałą Rady Gminy nr XIX/161/2008, według którego działka [...] (powstała z działki [...]) znajduje się w terenach A – tj. podstawowa przestrzeń rozwoju funkcji osadniczych Gminy – tereny wyznaczone dla zabudowy mieszkaniowej, usługowo-mieszkaniowej, usługowej i zagrodowej, czym naruszyła dyspozycję art. 130 ust. 1 u.g.n. według którego winien to być stan przedmiotowej nieruchomości z daty ostateczności decyzji Naczelnika Gminy T. znak [...] z dnia 26 lutego 1979 r., który przecież biegła ustaliła wcześniej w punkcie 8a i 9 swojej opinii.
W sporządzonym operacie szacunkowym biegła nie dokonała oszacowania odszkodowania za zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości skutkiem jej zajęcia w celu posadowienia urządzeń przesyłowych sieci elektroenergetycznej 400 kV, zgodnie z przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień ostateczności decyzji Naczelnika Gminy T. znak [...] z dnia 26 lutego 1979 r., które biegła ustaliła w pkt. 8a aneksu do operatu szacunkowego, jako przeznaczenie na cele rolnicze. Natomiast w pierwszej kolejności biegła dokonała oszacowania zwiększenia się wartości przedmiotowej nieruchomości w skutek powstania Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Tarnów, uchwalonego w dniu 30 stycznia 2008 r., według którego działka [...] obr. W. R. aktualnie znajduje się w terenach A – tj. podstawowa przestrzeń rozwoju funkcji osadniczych Gminy – tereny wyznaczone dla zabudowy mieszkaniowej, usługowo-mieszkaniowej, usługowej i zagrodowej, i dopiero od tak dokonanej oszacowanej wartości przeprowadziła wyliczenie dla przedmiotowej działki zmniejszenia jej wartości jako różnicy wartości nieruchomości bez obciążenia oraz wartości nieruchomości z obciążeniem strefą ochronną przedmiotowej linii elektroenergetycznej – co narusza dyspozycję zawartą w art. 130 ust. 1 u.g.n.
Oznacza to – zdaniem Wojewody – że operat szacunkowy z dnia 18 października 2019 r., zmieniony aneksem z dnia 6 stycznia 2020 r., autorstwa rzeczoznawcy majątkowego B. S., jako oparty na błędnych założeniach, nie może stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie, bowiem sposób wyliczenia obniżenia wartości przedmiotowej nieruchomości nie uwzględnia jej przeznaczenia w dniu ograniczenia prawa własności, tj. w dacie ostateczności decyzji Naczelnika Gminy T. znak [...] z dnia 26 lutego 1979 r.
W ocenie Wojewody, wskazane wyżej okoliczności powodowały konieczność uchylenia w całości decyzji Starosty [...] z dnia 3 lutego 2020 r. znak [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez zaaprobowanie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego oraz brak poczynienia stosownych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, co w świetle przytoczonych argumentów, w zasadniczy sposób wpłynęło na treść wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Wojewoda przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie tezy, że w takiej sytuacji uzasadnione jest wydanie decyzji kasacyjnej, gdyż ponowne przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Pismem z dnia 10 listopada 2020 r. sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody złożył M. S.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniem wytkniętym przez organ odwoławczy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, że wprawdzie granice rozpoznania sprzeciwu określa przepis art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak w praktyce ustalenie, czy decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, wymaga także dokonania oceny z uwzględnieniem treści przepisów prawa materialnego, których dotyczy decyzja. Wojewoda stwierdził, że biegła, a co za tym idzie organ I instancji, naruszyła dyspozycję art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biegła ustaliła bowiem wysokość odszkodowania przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości skarżącego na cele budowlane, podczas gdy w momencie wydawania decyzji ograniczającej prawo własności brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie istniało Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Gminy T., a zatem należało ustalić odszkodowanie uwzględniając przeznaczenie nieruchomości na cele rolnicze, zgodnie z jej ówczesnych wykorzystywaniem.
W ocenie skarżącego, Wojewoda dokonuje błędnej wykładni przepisu art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przez przeznaczenie i stan nieruchomości należy rozumieć również zamierzone przez właściciela przeznaczenie nieruchomości, pod warunkiem, że podejmuje on rzeczywiste starania mające na celu przekształcenie jego nieruchomości. Ponadto uwzględnia się też rozwój gospodarczy terenów położonych w sąsiedztwie (postanowienie Sądu Najwyższego z 18.09.2014 r., V CSK 594/13). Wprawdzie orzeczenie Sądu Najwyższego zostało wydane w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej z jednoczesnym ustaleniem wynagrodzenia za ustalenie tej służebności, jednak ww. pogląd ma charakter uniwersalny.
Skarżący już w 1978 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji Naczelnika Gminy T. nr [...] ograniczającej jego prawo własności, wystąpił wraz z właścicielami działek sąsiednich o włączenie jego nieruchomości do terenów budowlanych, a zatem nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że podjął on realne starania, by jego nieruchomość rolna uzyskała status budowlanej. Gdyby nie budowa na jego nieruchomości napowietrznej linii energetycznej wysokiego napięcia 400 kV relacji Połaniec-Tarnów, nieruchomość ta stałaby się budowlaną, o czym świadczy chociażby fakt, że w niedługim czasie działki sąsiednie uzyskały taki status i zostały zabudowane. Potwierdza to też ustalenie biegłej określającej wysokość odszkodowania na potrzeby postępowania w I instancji, która w protokole badania przeznaczenia nieruchomości w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Tarnów z 18 października 2019 r. (zał. nr 4 do wyceny) stwierdza: "(...) działka nie mogła zostać przekształcona na działkę budowlaną wyłącznie z uwagi na planowaną linię wysokiego napięcia".
Skoro więc skarżący podjął działania zmierzające do zmiany przeznaczenia charakteru nieruchomości jeszcze przed wydaniem decyzji ograniczającej jego prawo, a nawet przed uzyskaniem jakiejkolwiek wiadomości o planowanej na jego działce inwestycji, to odszkodowanie winno być ustalane w taki sposób, jakby działka skarżącego ostatecznie została przekształcona w działkę budowlaną. Wojewoda dysponował pismem Naczelnika Gminy T. z dnia 23 lutego 1978 r. nr [...] odmawiającym włączenia działki skarżącego do terenów budowlanych, jednak wyciągnął z niego odmienne wnioski. Stwierdził bowiem, że skoro skarżącemu odmówiono włączenia nieruchomości do terenów budowlanych z uwagi na informację o terenie dla projektowanej linii 400 kV Połaniec-Tarnów, to nieruchomość skarżącego nie mogła być uznawana za budowlaną i nie mogło być w taki sposób ustalone odszkodowanie. Jednakże to właśnie z uwagi na ww. inwestycję nie doszło do przekształcenia nieruchomości, a więc tym bardziej odszkodowanie winno być ustalane tak, jakby nieruchomość skarżącego została ostatecznie przekształcona.
Rozstrzygnięcie organu II instancji byłoby słuszne jedynie w przypadku, gdyby skarżący w latach 70. nie podejmował żadnych starań w celu zmiany przeznaczenia nieruchomości. Ostatecznie zaś doszło do tego, że spośród sąsiadujących działek jedynie działka skarżącego nie mogła zostać zabudowana, a jednocześnie Wojewoda odmawia skarżącemu odszkodowania w należytej wysokości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało jednak znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć (art. 64b § 3 p.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.) – niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej.
Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania;
2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uzasadnił wydanie decyzji kasacyjnej potrzebą sporządzenia nowego operatu szacunkowego (operatu szacunkowego opartego na odmiennych niż dotychczas założeniach), podkreślając, że jest ona spowodowana naruszeniem prawa procesowego przez organ pierwszej instancji (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.) i zarazem stanowi zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie zgodzić się należy co do tego, że ilekroć na etapie postępowania odwoławczego w sprawie o odszkodowanie ujawni się potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego, tylekroć podstawa do wydania decyzji kasacyjnej istnieje. Jak bowiem wskazano w jednym z cytowanych przez organ odwoławczy wyroków, operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2012 r., I OSK 226/10, CBOSA).
Istota rzeczy sprowadza się zatem do tego, czy sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego B. S. rzeczywiście jest nieprawidłowy, opiera się na wadliwych założeniach i tym samym w obecnym kształcie nie stanowi miarodajnego dowodu. Rozważając tę kwestię należy wpierw zauważyć, że analiza przedmiotowego operatu potwierdza spostrzeżenia Wojewody, iż biegła zrazu skonstatowała rolne przeznaczenie nieruchomości w dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy T. znak [...] z dnia 26 lutego 1979 r., a następnie – już przy szacowaniu wartości odszkodowania – przyjęła przeznaczenie przedmiotowej działki wynikające ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Tarnów, uchwalonego w dniu 30 stycznia 2008 r. uchwałą Rady Gminy nr XIX/161/2008, według którego działka [...] (powstała z działki [...]) znajduje się w terenach A – tj. podstawowa przestrzeń rozwoju funkcji osadniczych Gminy – tereny wyznaczone dla zabudowy mieszkaniowej, usługowo-mieszkaniowej, usługowej i zagrodowej.
Wojewoda uznał to za zasadniczy błąd operatu i naruszenie art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wedle którego w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Nietrudno zatem zauważyć, że ocena Wojewody co do nieprawidłowości operatu zasadza się na określonych założeniach materialnoprawnych – przede wszystkim na ścisłej wykładni wspomnianego art. 130 ust. 1 u.g.n. Przy przyjęciu tych założeń materialnoprawnych – a ich w postępowaniu wywołanym sprzeciwem Sąd zasadniczo weryfikować nie może – rzeczywiście zachodzi potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego i tym samym istnieją podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Implikuje to konieczność oddalenia sprzeciwu.
W sprzeciwie skarżący prezentuje odmienną wykładnię 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując w szczególności, iż "przez przeznaczenie i stan nieruchomości należy rozumieć również zamierzone przez właściciela przeznaczenie nieruchomości, pod warunkiem, że podejmuje on rzeczywiste starania mające na celu przekształcenie jego nieruchomości" (zdaniem skarżącego, ten warunek jest w niniejszej sprawie spełniony). Pomiędzy organem odwoławczym a skarżącym zarysował się zatem spór materialnoprawny co do wykładni i sposobu stosowania relewantnych przepisów. Podkreślić w związku z tym jeszcze raz trzeba, że w postępowaniu wywołanym sprzeciwem, zważywszy na jego uwarunkowania, Sąd nie jest władny przedmiotowego sporu definitywnie rozstrzygnąć, wobec czego odnośna kwestia pozostaje otwarta. Gdy chodzi o wykładnię i sposób stosowania relewantnych przepisów prawa materialnego (w tym art. 130 ust. 1 u.g.n.), wyrok niniejszy nie może być odczytywany jako przesądzający o racji którejkolwiek ze stron; na marginesie warto dodać, że na dalszych etapach postępowania administracyjnego również zajęte obecnie stanowisko Wojewody nie jest wiążące i może podlegać reasumpcji.
Dla podkreślenia i uwypuklenia przyczyn, dla których Sąd nie może obecnie zająć stanowiska wobec kluczowej w niniejszej sprawie kwestii materialnoprawnej, wypada zwrócić uwagę przede wszystkim na procesową nieobecność podmiotu, którego sprawa ta bezpośrednio dotyczy – spółki firma A w postępowaniu wywołanym sprzeciwem nie ma uczestników (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2020 r., II OSK 2864/20, CBOSA).
Antycypując wyniki dalszego postępowania dowodowego przed właściwymi organami administracji publicznej, można zakładać, że będą one obejmowały dwa operaty szacunkowe: operat dotychczasowy i operat nowy, oparty na wskazaniach Wojewody. Taki materiał dowodowy pozwoli – niezależnie od przyjętego finalnie kierunku rozstrzygnięcia – na wydanie decyzji merytorycznej w obu instancjach. I wtedy też, w razie uruchomienia kontroli sądowej takiej decyzji za pomocą skargi, Sąd będzie mógł zająć stanowisko także co do kwestii materialnoprawnych.
Artykuł art. 138 § 2 k.p.a. nie został naruszony, a w każdym razie nie został naruszony w sposób, który Sąd mógłby stwierdzić bez uwikłania się w niedopuszczalną ocenę materialnoprawnych aspektów sprawy. Z tych względów Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.