Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, decyzją nr [...], z dnia 15 maja 2019r., sygn. ROIK [...], nakazał inwestorom: M. B., i T. B., właścicielom działki nr [...] obr. 74 przy ul. [...] w Krakowie, rozbiórkę muru oporowego o konstrukcji żelbetowej o wysokości 2,50 m, grubości ok. 0,20 m, długości ok. 40,00 m - biegnącego przez całą długość działki [...] obr. 74 Podgórze, na którego szczycie obsadzono metalowe ceowniki w formie słupków do ogrodzenia z wypełnieniem siatką stalową, grubość muru ok. 20 cm, zrealizowanego na działce nr [...] obr. 74 Podgórze przy ul. [...] w Krakowie, zrealizowanego bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, wobec braku wypełnienia przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 5.10.2015r., znak: PJOK [...], w zakresie terminu.
W uzasadnieniu organ podkreślił, iż postanowieniem z dnia 23 lipca 2015r., znak: ROIK [...], PINB nałożył na inwestorów przedmiotowego obiektu budowlanego, tj. muru oporowego: M. i T. B., obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do jego legalizacji. PINB w niniejszym postanowieniu odstąpił od wstrzymania robót budowlanych dotyczących budowy muru oporowego ze względu na faktyczne ich zakończenie.
Postanowieniem z dnia 13 listopada 2015r., znak: ROIK [...], PINB zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 października 2015r., znak: [...] o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. PINB postanowieniem nr [...] z dnia 20 marca 2019r., znak: ROIK [...], podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego muru oporowego. W związku z tym upłynął termin do przedłożenia dokumentów, żądanych w/w postanowieniem. Obowiązek nie został wypełniony.
Od wyżej wymienionej decyzji odwołanie złożył T. B. podnosząc, iż mur wzniesiony został na długo przed uchwaleniem miejscowego planu, w decyzji nie wskazano jak zabezpieczyć teren, w sytuacji kiedy możliwe będzie obsuniecie zbocza.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją Nr [...] /2019z dnia 10 września 2019r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., póz. 1186 z późn. zm., dalej: upb), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wskazano, że PINB wywiązał się z obowiązku ustalenia czy obiekt podlega przepisom prawa budowlanego, co nie budziło żadnych wątpliwości. Poczynił również ustalenia co do daty powstania przedmiotowego muru oporowego oraz ustalenia inwestora. Obecny właściciel, T. B., podczas przyjęcia stron w PINB, w dniu 26 lipca 2010r., oświadczył w protokole, że działkę z przedmiotowym murem zakupił w roku 2006r. natomiast żadne dokumenty dotyczące w/w muru, nie zostały mu przekazane. Podczas oględzin w dniu 12 kwietnia 2019r., w protokole z czynności kontrolnych, zanotowano, iż wg oświadczenia A. H., mur powstał w 2002r., natomiast wg oświadczenia Państwa B., inwestorem był S. D.. Z treści pisma Urzędu Miasta K. z dnia 19 lipca 2019r. do A. H. (akta PINB - karta 44) wynika jasno, że w sprawie rzeczowego muru oporowego została wydana wyłącznie decyzja z dnia 14 stycznia 2002r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja pozwolenia na budowę nie została wydana.
W dniu [...]. PINB przeprowadził oględziny, podczas których stwierdził, iż nie naruszono przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem po których to w związku z ust. 2 organ I instancji zastosował się do ust. 3 przywołanego nałożył na inwestora, postanowieniem z dnia 11 lipca 2019r., obowiązek przedstawienia w wyż terminie przywołanych wyżej dokumentów. W ocenie odwoławczego PINB w/w postanowieniem nie zastosował w pełni normy z art. 48 ust.2 budowlanego bowiem nie zastosował obligatoryjnie nakaz wstrzymania robót budowlanych mimo stwierdzenia, że budowa jest zakończona.
Natomiast prawidłowo ustalił obecny stan faktyczny, prawidłowo wdrożył procedurę legalizacyjną, umożliwiając inwestorowi legalizację obiektu z uwzględnieniem występujących warunków geotechnicznych w terenie. Powyższe uchybienie nie ma jednak wpływu na poczynione ustalenia w przedmiocie niewykonania nałożonego postanowieniem obowiązku. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ pierwszej instancji nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.
Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca nie dostarczyła w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, powołując się na brak zaświadczenia Prezydenta Miasta Krakowa o zgodności inwestycji z zapisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Osiedle" (zatwierdzonego Uchwałą Nr LXIII/898/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2012r. Dz. Urz. Małopolskiego z dnia 8 stycznia 2013r. póz. 238). Dostarczył jedynak ekspertyzy techniczne oraz opinie geotechniczne, zapewniające, że "ze względu na znaczne nachylenie stoku, wykonanie rozbiórki istniejącego muru oporowego, może doprowadzić do utraty stateczności skarpy i powstania osuwiska, które znajdzie się na drodze utwardzonej i sąsiednich posesjach" (treść opinii geotechnicznej autorstwa K. G.-K. i J. K.) oraz "istnieje duże prawdopodobieństwo, że wyburzenie istniejącego muru oporowego doprowadzi do utraty stateczności skarpy" (ekspertyza techniczna autorstwa B. P., W. W. oraz J. R.).
W odwołaniu do tutejszego organu skarżący również powoływał się na potencjalne problemy techniczne oraz możliwość stworzenia warunków katastrofy budowlanej na skutek wykonania czynności nakazanych w skarżonej decyzji.
Organ odwoławczy stwierdził, że prawdopodobieństwo ewentualnego osunięcia się obiektu nie będzie stanowić następstwa wykonania decyzji nakazującej jego rozbiórkę, lecz będzie następstwem nieprawidłowego wykonania nakazu przez inwestora. Aby uchronić się od tego typu zagrożeń, inwestor winien roboty rozbiórkowe wykonywać pod nadzorem osoby uprawnionej, posiadającej aktualne zaświadczenie o przynależności do izby inżynierów budownictwa. Wynika to również z art. 18 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienia objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy, opracowanie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania robót budowlanych lub warunkami gruntowymi, nadzoru nad wykonaniem robót budowlanych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych.
Ponieważ niewątpliwie rozbiórka, także przymusowa, stanowi wykonywanie robót budowlanych, w sytuacji, gdy inwestor przewiduje możliwość osunięcia mas ziemi w trakcie wykonywania rozbiórki, uzasadnione jest objęcie nadzorem osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Wykonanie nakazanej rozbiórki muru oporowego pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia pozwoli na zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych w celu uniknięcia powstania zagrożeń, na które wskazuje pełnomocnik skarżącego. Wbrew jednak twierdzeniom zawartym w odwołaniu, prawdopodobieństwo wystąpienia takich zagrożeń, nie uzasadnia odstąpienia przez organ nadzoru budowlanego od zastosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa.
Ponadto organ wydający decyzję o nakazie rozbiórki nie jest uprawniony do wiążącego dla inwestora określenia sposobu wykonania robót rozbiórkowych" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 21/13 z dnia 18 października 2013r.)
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył T. B. zarzucając naruszenie art. 7, art. 7a § 1, art. 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu wskazał, iż S. D., będący pierwotnym właścicielem nieruchomości wybudował mur oporowy posiadając decyzję ustalającą warunki zabudowy z 14.01.2002r., lecz nie dopełnił obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Kiedy M. B. i T. B. w 2006 roku nabyli działkę nr [...] obr. 74 Podgórze, mur już istniał. Kupując nieruchomość nie wiedzieli, że mur został wybudowany bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat Grodzki wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej w 2010 roku, to jest około 8 lat od powstania muru i na dwa lata przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec Osiedle" (UCHWAŁA NR LXIII/898/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2012 r.).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 19.06.2012 roku nakazał rozbiórkę muru. Decyzja ta została uchylona przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. W konsekwencji prowadzonego od 2010 roku postępowania dopiero w dniu 23.07.2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił podjąć czynności zmierzające do legalizacji budowli, W postanowieniu z dnia 23.07.2015 roku nałożył na M. B. i T. B. obowiązek uzyskania zaświadczenia Prezydenta Miasta Krakowa o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak Prezydent Miasta Krakowa odmówił wydania takiego zaświadczenia stwierdzając, iż budowa muru oporowego nie jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec-Osiedle". Postępowanie legalizacyjne można było podjąć już w 2010 roku, zatem przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Tyniec Osiedle".
Dlaczego w postępowaniu rozpoczętym w 2010 roku nie stosuje się przepisów prawa miejscowego obowiązujących w dniu jego wszczęcia, kiedy brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Odrębną sprawą jest, że przedmiotowy mur oporowy jest niezbędny. Utrzymuje on zbocze podcięte przy budowie drogi na dz. nr [...] obr. 74 Podgórze. Droga nie jest własnością M. B. ani T. B.. Ponad murem na dz. nr [...] i dz. nr [...] znajdują się budynki. W murze została umieszczona skrzynka przyłącza gazowego, a pod murem przebiega przyłącz wodociągowy i elektroenergetyczny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki w decyzji nr [...] oraz Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji nr [...] nie wskazali, co należy zrobić z drogą i przyłączami. Przyłącza, podobnie jak droga, nie są własnością M. B. ani T. B., tylko firm dostarczających gaz, wodę i energię.
Rozbiórka przyłączy pozbawi wody i gazu budynek położony przy ul. [...] nr [...] oraz energii elektrycznej budynek położony przy ul. [...] nr [...]. W obu decyzjach brak również odniesienia się do dokumentacji geologicznej oraz ekspertyzy, z których jasno wynika, że likwidacja muru bez zastąpienia go inną konstrukcją oporową nie jest możliwa. Zatem należy wykonać nową budowlę, która według Prezydenta Miasta Krakowa nie jest wymieniona w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tyniec Osiedle".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Ponadto należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 roku o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na istotne błędy w ustaleniu stanu faktycznego, których skutkiem było naruszenie prawa materialnego i oczywiście wadliwe rozstrzygnięcie.
Jak wynika z motywów, którymi kierowały się organy wydając decyzje, przyjęły one, że przedmiotowy mur oporowy znajduje się na działce nr [...] obr. 74 przy ul. [...] w Krakowie, której właścicielami są M. B. i T. B., a organ I instancji przyjął ponadto – zresztą bez żadnego w tym względzie uzasadnienia - że byli oni inwestorami tego muru. Tymczasem z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że skarżący nie byli inwestorami muru oporowego i kiedy w 2006 roku nabyli działkę nr [...] obr. 74 Podgórze, mur już istniał, a kupując nieruchomość nie wiedzieli, że mur został wybudowany bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie zresztą są w tym zakresie także ustalenia organu II instancji, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Co jednak najistotniejsze, z postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 października 2018r., znak: [...] o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 298 akt administracyjnych organu I instancji) wynika natomiast, że przedmiotowy mur oporowy położony jest częściowo na działce nr [...], a częściowo – w większej części – na działce nr [...], do której jak wynika z akt sprawy skarżący nie mają żadnych praw, a która wg. dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, stanowi własność uczestnika niniejszego postępowania, spółki Firma A
O ile w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że nakaz rozbiórki może zostać skierowany do podmiotu, który nie ma praw do działki, na której wybudował on jako inwestor obiekt budowlany, to jednak uzasadnieniem takiego poglądu jest to, aby właściciel nieruchomości, na której bez jego wiedzy i zgody zrealizowano samowolę budowlaną, nie był obciążany kosztami rozbiórki takiego obiektu. W niniejszej sprawie, taka sytuacja jednak nie zachodzi. Jak już wskazano, z materiału dowodowego wynika bowiem, że skarżący nie byli inwestorami muru oporowego i kiedy w 2006 roku nabyli działkę nr [...] obr. 74 Podgórze, mur już istniał, a kupując nieruchomość nie wiedzieli, że mur został wybudowany bez decyzji o pozwoleniu na budowę.
W tym stanie rzeczy brak jakichkolwiek podstaw, aby właśnie do nich kierować nakaz rozbiórki całego muru oporowego, tj. także tej części muru, który znajduje się na działce do nich nie należącej o nr [...].
Dlatego w ponownym postępowaniu organ precyzyjnie ustali jaka dokładnie część muru znajduje się na poszczególnych w/w działkach i przeprowadzi odnośnie jego części stosowne odrębne postępowania, kierując stosowne nakazy do podmiotów, którym przysługuje tytuł prawny do tych działek. Przypomnieć w tym miejscu też należy, że jak wynika z w/w postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 31 października 2018r., mur oporowy, który znajduje się na działce o nr [...] jest zgodny z miejscowym planem, a zatem może zostać zalegalizowany. Szczególnie, ze formalnie i faktycznie, nie ma przeszkód do orzeczenia rozbiórki części takiego obiektu budowlanego jakim jest mur oporowy.
Ponadto organ dokładnie ustali jaka jest rzeczywista długość muru. W decyzji przyjęto, że biegnie on wzdłuż całej działki nr [...] i wynosi ok. 40 metrów. Tymczasem długość działki nr [...] wynosi 36,4 metra, co stanowi 9% różnicę w stosunku do długości przyjętej przez organ. Tak znacznej dysproporcji, nie można określić zwrotem "około".
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1"a" i "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 w/w ustawy.