Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 31 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 137/21

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. decyzją z 16.06.2020 r. Nr [...] orzekł o ustaleniu na wniosek M.S. i B.J. warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem i usługami, nawierzchniami utwardzonymi oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...]A. oraz wydłużenie ciągów kominowych istniejącego budynku działce nr [...] obr. [...] A. przy ul. G. w K.".

Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych od tej decyzji przez J.B., L.B. i B.J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 20 listopada 2020 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 - dalej też jako u.p.z.p.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr [...], poz. [...]), dalej jako "rozporządzenie" oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej także jako "k.p.a.".

W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z uwagi na toczące się analogiczne postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy z odwołania od decyzji Nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta K. w dniu 14.01.2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem i usługami, nawierzchniami utwardzonymi oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] A. oraz wydłużenie ciągów kominowych istniejącego budynku na części działki nr [...] obr. [...] A. przy ul. G. w K." oraz umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie części wnioskowanych robót budowlanych obejmujących przebudowę zjazdu z drogi publicznej ul. G. w K., zarządzeniem z dnia 30.09.2020 r. Kolegium dołączyło do akt niniejszego postępowania dokumenty zebrane w ramach postępowania dowodowego w przywołanej powyżej sprawie.

W równoległym postępowaniu pismem z dnia 27.05.2020 r. Kolegium zwróciło się do stron o wyjaśnienie, czy którykolwiek ze współwłaścicieli działki nr [...] obr. [...] A. posiada tytuł prawny w postaci służebności przejazdu przez działki nr [...], [...], [...] obr. [...] A., a jeśli tak, to w którym miejscu służebność ta przebiega i czy na terenie działek nr [...], [...], [...] obr. [...] A. została ustanowiona droga konieczna na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] obr. [...] A., a jeśli tak to w którym miejscu droga ta przebiega. W odpowiedzi pismami z dnia 24.06.2020 r., 23.06.2020 r. i 30.06.2020 r. R.W., J.N. i E.C. wskazały, że działki nr [...], [...], [...] były w użytkowaniu i posiadaniu Państwa G. i ich następców prawnych, wyjazd z dz. nr [...] do ul. G. wyznaczony był północną częścią tych działek pasem 3 metrowym. Droga została utwardzona i stanowi drogę konieczną oraz ppoż dla posesji przy ul. B. [...].

Po pożarze mieszkania w 2017 r. wszyscy współwłaściciele wspólnie zakupili i wymienili uszkodzoną bramę wyjazdową. Ww. strony potwierdziły, że korzystają z tej drogi bez pisemnego zapisu, jedynie za zgodą ustną od dotychczasowych właścicieli. Nie mają tytułu prawnego odnośnie służebności czy drogi koniecznej na terenie inwestycji. R.W. i E.C. podniosły też, że w postępowaniu nie bierze udziału właściciel mieszkania przy ul. B. [...] w K.. Nadto pismem z dnia 08.07.2020 r. Kolegium wystąpiło do pełnomocnika inwestorów o złożenie dowodu potwierdzającego zaopatrzenie inwestycji w energię elektryczną. Pismem z dnia 14.07.2020 r. B.J. wyjaśnił, że służebność przejazdu ani droga konieczna nie zostały nigdy ustanowione na dz. nr [...], [...], [...] na rzecz jakiegokolwiek właściciela dz. nr [...], co można zweryfikować w księdze wieczystej nieruchomości. Złożył też do akt oświadczenie dostawcy energii elektrycznej z dnia 10.07.2020 r.

Pismem z dnia 30.09.2020 r. Kolegium skierowało do P.W. zawiadomienie uzupełniające o prowadzonym postępowaniu odwoławczym oraz informacją o uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a..

O pozyskanych nowych dowodach organ odwoławczy poinformował strony zawiadomieniem z dnia 30.09.2020 r., umożliwiając stronom zapoznanie się z materiałem dowodowym oraz zajęcie stanowiska w sprawie.

W dniu 07.10.2020 r. do akt sprawy [...] wpłynęło pismo P.W. informujące, że dołączone do akt sprawy wypisy z rejestru gruntów z 14.08.2019 r. dotyczące dz. nr [...] są nieaktualne, gdyż M.S. i B.J. od 18.02.2019 r. nie byli już właścicielami mieszkania przy ul. B. [...] i współwłaścicielami dz. nr [...]. Prawo własności tego mieszkania przysługuje stronie, która przesłała w tej sprawie pismo do Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK, lecz nie otrzymała odpowiedzi. Strona uważa, że nie jest oficjalnie informowana o toczących się sprawach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że w obszarze, w którym znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś planowana inwestycja nie kwalifikuje się jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 50 ust. 1 u.p.z.p.

Na gruncie niniejszej sprawy bezsporne jest, że teren przeznaczony pod inwestycję kubaturową obejmujący działki nr [...], [...], [...], [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. G. oraz ul. B.. Zatem zapewniony jest prawny i faktyczny dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej.

W aktach sprawy znajdują się też aktualne warunki techniczne potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w wodę (na zasadzie przyłączy wod - kan. - oświadczenie MPWiK S.A.), energię elektryczną (oświadczenie TAURON Dystrybucja S.A.), gaz (oświadczenie Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o.) na warunkach określonych przez dysponentów poszczególnych sieci, a także odprowadzanie wód opadowych (oświadczenie MPWiK S.A.). Istniejące uzbrojenie terenu - w tym w zakresie obsługi komunikacyjnej od ul. G. (zgodnie z opinią zarządcy ww. dróg publicznych Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 22.08.2019 r.) - jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zaś w załączniku nr 1 do decyzji pkt II.4 lit. e ustalony został wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia -zgodnie z art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr [...], poz. [...]) oraz przy uwzględnieniu wytycznych ujętych w uchwale Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 29.08.2012 r. Program obsługi parkingowej dla miasta K..

Nie budzi również wątpliwości, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z uwagi na treść art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zatem spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p., co zresztą nie było sporne w sprawie.

Pozostaje zatem kwestia spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi wyraz wprowadzonej na grunt prawa polskiego tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że zebrany w toku postępowania I instancji materiał dowodowy pozwala na ustalenie parametrów dla projektowanej inwestycji na poziomie określonym w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw, aby zakwestionować prawidłowość sporządzonej w dniu 13.11.2019 r. analizy urbanistyczno - architektonicznej autorstwa mgr inż. arch. D.S. (akta sprawy k. 267-273). Analiza ta sporządzona została zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia. Analiza ta zawiera część graficzną - mapę poświadczoną za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której prawidłowo zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości poszerzonej do normatywnego minimum 50 m od granic terenu inwestycji. W analizie wyjaśniono też, że granice obszaru określono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji przylegającego do dz. nr [...] ul. G.) i nie mniejszej niż 50 m.

Odnosząc się zaś do twierdzenia jednego z odwołań Kolegium wyjaśnia, że to przepisy prawa determinują uznanie za front działki tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Zatem słusznie za front terenu inwestycji oraz następczo elewację frontową organ I instancji uznał część działki od strony ul. G., z której ma się odbywać obsługa komunikacyjna terenu inwestycji.

W ramach tak, prawidłowo wyznaczonych granic ustalono, że istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. G., zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów. Wymienić należy wśród nich min. działki nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] A.. Wszystkie te działki zabudowane są zabudową mieszkaniową, a zatem ze względu na taki sposób zagospodarowania działek sąsiednich zasadnie przyjęto, że funkcja wnioskowana - mieszkalna jest zgodna z funkcją dostępną z tej samej drogi publicznej.

Jednocześnie na dz. nr [...] przy ul. G. występuje funkcja usługowa (usługi stomatologiczne), natomiast na dz. nr [...] i nr [...] realizowane są drobne usługi i cukiernia. Teren inwestycji w części obejmuje dz. nr [...], która zabudowana jest budynkiem wielorodzinnym. Słusznie więc podano w analizie, że w obszarze analizowanym wzdłuż ul. B., G., R. na fragmentach występuje pierzejowa zabudowa mieszkalna, jednorodzinna i wielorodzinna uzupełniona drobną funkcją usługową. Odnotowano też, że w obszarze uzupełnieniem zabudowy mieszkalnej są budynki gospodarcze i garaże wolnostojące oraz w dobudowie do budynków istniejących.

W przedmiotowej sprawie wykazane zostało, że nowa zabudowa o funkcji mieszkaniowej z garażem i usługami stanowić będzie kontynuację funkcji istniejącej na tym terenie (ze względu na występującą zabudowę mieszkaniową uzupełnioną funkcją usługową).

Przechodząc do dalszej oceny dokumentu analizy urbanistyczno - architektonicznej wskazano, że autorka analizy dokonała wystarczającej charakterystyki terenu inwestycji, zwracając uwagę, że obejmuje on min. część dz. nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Opisała jego lokalizację w obszarze o dużej intensywności, na terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowo - usługowej znajdującym się pomiędzy ulicami B., G. i R..

W dalszej części analizy opisano szczegółowo formę architektoniczną zabudowy występującej w badanym obszarze. Następnie autorka analizy scharakteryzowała ukształtowanie linii zabudowy, wskazując na konkretne odległości budynków od granic działek drogowych, zwłaszcza tych po wschodniej stronie ul. G., po której znajduje się też teren inwestycji. Zwróciła uwagę, że planowana inwestycja winna kontynuować układ zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej nr [...], tj. 3 m od granicy z działką drogową nr [...]. Natomiast wzdłuż północnej krawędzi ul. B. wszystkie budynki zlokalizowane są w granicach działek drogowych. Autorka analizy dokładnie przedstawiła też, jak kształtuje się wskaźnik powierzchni istniejącej zabudowy w badanym obszarze. Wykazała jego zróżnicowanie podając, że oscyluje on w przedziale od ok. 16% (dz. nr [...]) do 100% (dz. nr [...]). Opisała charakterystyczne parametry dla działek znajdujących się w obszarze analizy (przedstawione w zestawieniu tabelarycznym), jak i ustaliła średni wskaźnik dla wszystkich działek w obszarze - na poziomie 51 %. Ponadto przybliżyła w wartościach procentowych udział powierzchni biologicznie czynnej podając, że wskaźnik ten pozostaje zróżnicowany i mieści się w przedziale od ok. 10% do 60%.

Analizatorka w sposób dostateczny opisała też, jak kształtują się w terenie szerokości elewacji frontowej istniejących budynków. W oparciu o posiadane dane ustaliła średnią wartość tego parametru w obszarze na poziomie ok. 13 m. Dokładnie także scharakteryzowała występujące w obszarze analizy wysokości G. krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, liczoną zarówno do okapu, jak i do kalenicy oraz jako wysokość G. krawędzi attyki przy dachach płaskich/wypłaszczonych. Ustaliła średnie wartości tego parametru w badanym obszarze: na poziomie ok. 7 m - do okapu i ok. 11 m -do głównej kalenicy, a także ok. 10 m do G. wysokości gzymsu/attyki. Dostatecznie opisana została geometria dachów (rodzaj zadaszenia, kierunki ukształtowania kalenic, kąty nachylenia połaci dachowych, występujące dodatkowe formy geometrii dachu - lukamy i okna połaciowe).

Tym samym znajdujący się w aktach sprawy dokument analizy spełnia wymogi stawiane dowodom w postępowaniu administracyjnym należycie obrazuje istniejący ład przestrzenny, a zatem może stanowić podstawę wyznaczenia poszczególnych warunków zabudowy.

Również zawarte w decyzji warunki nowej zabudowy nie budzą zastrzeżeń Kolegium. Warunki te znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy i jej uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, brak zatem podstaw do kwestionowania ich prawidłowość.

Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania sposobu wyznaczenia przez organ I instancji w decyzji linii nowej zabudowy w odległości 3,0 m od granicy działki drogowej nr [...] oraz w granicy działek drogowych nr [...], [...], [...] stanowiących skrajne nieruchomości ul. B.. Dodatkowo organ dopuścił przekroczenie linii przez części budynku lokalizowane pod powierzchnią istniejącego terenu, o ile będzie to zgodne z przepisami właściwymi dla dalszych etapów przygotowani realizacji inwestycji. W wynikach analizy wskazano, że po stronie terenu inwestycji linie zabudowy kształtują się w odległości od ok. 2 m - dz. nr [...] do ok. 3 m - dz. nr [...], [...], [...] od granicy z dz. nr [...] ul. G..

Z kolei wzdłuż północnej krawędzi ul. B. wszystkie budynki zlokalizowane są w granicach działek drogowych. Z tych względów przestrzennych organ I instancji zastosował w sprawie przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wobec różnych odległości zabudowy po wschodniej stronie ul. G. od działki drogowej tej ulicy (2 m i 3 m), istotnie nie było możliwe wyznaczenie linii zabudowy na podstawie zasadniczych metod ustalania linii z § 4 ust. 1 - 3 rozporządzenia, tj. jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich - § 4 ust. 1, w nawiązaniu do przepisów odrębnych - 4 ust.

2. Zdaniem Kolegium jednak, skoro linia zabudowy na działkach sąsiednich przebiega uskokowo, to w rzeczywistości omawiana linia została wyznaczona decyzji na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia, czyli jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Linię wyznaczono bowiem w odległości 3 m od granicy działki drogowej nr [...].

Zdaniem Kolegium wyznaczenie linii nowej zabudowy w oparciu o przepis dopuszczający odstępstwa zostało należycie uzasadnione w wynikach analizy sposobem położenia zabudowy w obszarze analizowanym względem ul. G. i ul. B..

Prawidłowo wyznaczono dla planowanej inwestycji wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni części terenu objętego wnioskiem przewidzianej pod inwestycję kubaturową na poziomie 51% z tolerancją 1%, tj. w przedziale od 50 % do 52 %, przy zastosowaniu treści § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wskaźnik 51% nawiązuje do średniej z całego obszaru analizy, która jest wartością reprezentatywną dla badanego obszaru, zaś odwzorowanie średniej stanowi zasadniczą metodę wyznaczania omawianego parametru z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast zastosowana tolerancja stanowi dopuszczalną granicę błędu i pozwala na minimalną swobodę projektową - wskazaną celem dostosowania planowanej zabudowy do obowiązujących norm i rozwiązań technicznych na etapie projektowym.

Organ I instancji uwzględnił charakterystyczne uwarunkowanie, że w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji większość istniejącej zabudowy generuje wskaźniki zbliżone do średniej (tak na działce nr [...] - 49%, nr [...] - 46 %, nr [...] - 52%, nr [...] - 68%), jedynie na dz. nr [...] wskaźnik plasuje się na znacznie niższym poziomie 31%. Tym samym, nawet przy zastosowanej nieznacznej tolerancji, w wyniku realizacji inwestycji nie dojdzie do znacznego zagęszczenia zabudowy. Takie działanie należy ocenić jako zasadne i zmierzające do zapobiegania nadmiernemu zwiększeniu intensywności zabudowy. Jednocześnie obie granice przedziału dopuszczonych wartości odpowiadają zaobserwowanym ww. parametrom w obszarze analizy.

Jako pożądane należy uznać działanie organu polegające na wprowadzeniu na terenie inwestycji konieczności zachowania minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 30 %, jako odzwierciedlenie opisywanego wyżej sposobu zagospodarowania zielenią w obszarze analizy. Wskazać należy, że nie jest to warunek zaniżony, przeciwnie plasuje się w pobliżu średnich wartości zaobserwowanych w obszarze (najwyższy zaobserwowany wynosi 60%, a najniższy 10%). Tym samym zarzut jednego z odwołań, jakoby brakowało 25% powierzchni działki, która powinna być powierzchnią terenu biologicznie czynnego, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Analogicznie należy ocenić uwagę, że warunki zabudowy nie przewidują części zieleni - tym bardziej, że nie została w żaden sposób rozwinięcia i uprawdopodobniona.

Szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy (elewacji zachodniej) od strony ul. G. została ustalona w decyzji w przedziale na 13 m z tolerancją ± 1 m, czyli od 12 m do 14 m - na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, czyli jako powielenie średniej wartości szerokości elewacji frontowej z obszaru analizowanego. W wynikach analizy wyjaśniono, że szerokości frontowe zabudowy z obszaru są zróżnicowane wynoszą od ok. 8 m (dz. nr [...]) do ok. 18 m (dz. nr [...]). Średnia z obszaru analizowanego wynosi 13 m, zaś po zastosowaniu przewidzianej w § 6 ust. 1 rozporządzenia tolerancji +/- 20 % szerokość wyznaczona na podstawie metody zasadniczej wyniosłaby od 10,4 m do 15,6 m. Tym niemniej organ odstąpił od zastosowania tego przepisu z uwagi na mniejszą określoną przez inwestora we wniosku planowaną szerokość nowej zabudowy (ok. 14 m).

Wysokość G. krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, jej gzymsu lub attyki została wyznaczona na poziomie od 8 m do 10 m. Organ zastosował przy ustalaniu parametru wysokości przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza rezygnację z zastosowania zasadniczych metod wyznaczania tego parametru z § 7 ust. 1-3 rozporządzenia, jeżeli znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy.

W analizie zobrazowano dokładnie sposób kształtowania się wysokości budynków w obszarze analizowanym. Zaobserwowano, że wysokość budynków w obszarze jest zróżnicowana, jednak nie przekracza poziomu 10 m do okapu (dz. nr [...], [...]) oraz 15 m do kalenicy (dz. nr [...]), przy czym budynki z dachami płaskimi/wypłaszczonymi mają G. krawędź attyki na poziomie od ok. 8 m (dz. nr [...], [...], [...]) do 16 m (dz. nr [...]). Wyniki analizy dowodzą, że taka, jak wskazana w decyzji, wysokość elewacji frontowej nowej zabudowy znajduje dowiązanie w parametrach zabudowy istniejącej, a co istotne należycie wkomponowuje nową zabudowę w jej najbliższe otoczenie: budynek na dz. nr [...] o dachu płaskim na wysokości 8m i budynek na dz. nr [...] o dachu połaciowym z okapem na wysokości 8m i kalenicą główną na poziomie 13m. Tym samym planowana zabudowa wyraźnie nawiązuje do ww. budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, tworząc wraz z nimi jednolity sposób zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium podkreśla, że gabaryty wysokościowe nowej zabudowy nawiązują do działek z bezpośredniego sąsiedztwa, aczkolwiek z racji różnych wysokości G. krawędzi elewacji frontowej tych budynków zasadnie organ I instancji wykluczył możliwość zastosowania podstawowego sposobu wyznaczania wysokości elewacji frontowej z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Z kolei zgodnie z przepisem § 7 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że średnia wysokości budynków do okapu w obszarze analizowanym wynosi ok. 7 m, a średnia wysokość kalenicy budynków w tym obszarze wynosi 11 m, zaś G. krawędzi gzymsu/attyki ok. 10 m. Do tych wartości zbliżone są granice przedziału parametrów wysokościowych ustalonych dla przedmiotowej inwestycji. Jednak z uwagi na najbliższy kontekst przestrzenny terenu inwestycji organ I instancji zdecydował się na podanie wysokości w przedziale, którego dolny poziom nawiązuje do działki z zabudową o dachu płaskim z najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji (dz. nr [...]) i poziomu okapu na dz. nr [...], zaś górny do wysokości 10 m, czyli wartości obniżonej względem kalenicy budynku na dz. nr [...] (13m). Słusznie więc został w sprawie zastosowany § 7 ust. 4 rozporządzenia, przy czym wzięto pod uwagę również wysokość bezwzględną, związaną z różnicami poziomu terenu występującymi w obszarze.

Dla planowanej zabudowy wyznaczono dach płaski o nachyleniu połaci dachowych od 0° do 15°. Ustalając geometrię dachu organ podał również nieprzekraczalną rzędną, nie wyżej niż 224,50 m n.p.m. W analizie zaprezentowano w sposób szczegółowy geometrię dachów zabudowy z obszaru analizowanego, w tym zabudowy na działkach stanowiących bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji. Podano (m.in. wyżej wskazane) poziomy kalenic budynków z obszaru analizowanego i pozostałe cechy geometrii dachów istniejących budynków. Z danych tych wynika, że w obszarze występuje zabudowa z dachami spadzistymi, lecz przeważają dachy płaskie zakończone czasem attyką. Poddasza w wielu obiektach pełnią funkcję mieszkalną. Kierunek kalenicy jest dla pierzei głównej równoległy do ulicy. Dodano, że występują doświetlenia w formie lukarn i okien połaciowych.

Reasumując, ustalone w decyzji parametry znajdują odzwierciedlenie w stanie i cechach zabudowy zlokalizowanej w badanym obszarze.

W przedmiotowej sprawie analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie nie budzi wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności. Wobec zaś szczegółowego podania przez organ w warunkach zabudowy podstaw dokonanych ustaleń parametrów, z odwołaniem się do uzasadnienia ujętego w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji oraz przy wyjaśnieniu powodów, dla których dowód ten został uznany za miarodajny w sprawie, badana decyzja odpowiada wymogom z art. 107 k.p.a. Zasadnym jest zatem ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ wnioskowana zabudowa mieści się w parametrach istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Organ I instancji określił ponadto w badanej decyzji szczegółowe warunki zabudowy wynikające z przeprowadzonych uzgodnień i opinii organów współdziałających w sprawie, a także warunki w zakresie ochrony zieleni, ochrony przyrody, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii i melioracji wodnych, ochrony powietrza i ochrony przed hałasem i polami elektromagnetycznymi, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Określono także warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Wobec powyższego Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania. W zakresie, w jakim Kolegium nie omówiło uwag Stron powyżej wyjaśnić należy, że chybionym jest zarzut naruszenia przez organ przepisów k.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Strony zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów

Trafny okazał się natomiast zarzut pominięcia P.W. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jako strony. P.W. będący od dnia 18.02.2019 r. właścicielem lokalu nr 4 przy ul. B. [...] w K., dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...] i właścicielem udziałów w nieruchomości wspólnej stanowiącej dz. nr [...], nie brał bowiem udziału w postępowaniu, nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu postępowania ani nie została u doręczona decyzja organu I instancji. Tym niemniej wada ta została konwalidowana w toku postępowania odwoławczego. W ramach którego Kolegium zawiadomieniem z dnia 30.09.2020 r. powiadomiło P.W. o toczącym się postępowaniu i uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a.

Chybionym są również uwagi odwołań dotyczące nieuwzględnienia przez organ I instancji negatywnej opinii Rady Dzielnicy [...] B. na temat inwestycji oraz zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego K.. Studium nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, zaś jego ustalenia nie wiążą organów procedujących w sprawie warunków zabudowy. Natomiast ww. opinia nie była dla organu wiążąca z uwagi na fakt, że wystąpienie o wydanie opinii znajduje oparcie w przepisach wewnętrznych organu I instancji, a nie wynika z przepisów powszechnie obowiązujących i podlega ocenie, jak każdy dowód.

Zastrzeżenia co do pogorszenia warunków oświetlenia, nasłonecznienia i przewietrzenia w sąsiednich blokach są przedwczesne na tym etapie procesu inwestycyjnego. Co do uwag odnośnie układu komunikacyjnego na ul. G. wypowiedział się zarządca tej drogi publicznej, który w swojej opinii ustalił warunki transponowane do decyzji. Zatem przeciwne stanowisko Rady Dzielnicy -niepoparte dowodami - nie może stanowić podstawy do zakwestionowania ustaleń Zarządu Dróg Miasta K. - jednostki wyspecjalizowanej w kwestiach, w których wyraziła ona swoje stanowisko w sprawie.

Zwrócić uwagę należy, że ustalenie warunków zabudowy nie zależy od zgody stron, ponieważ po myśli art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.B., zarzucając jej, że w sentencji niepoprawnie wskazano numer decyzji organu I instancji. Zarzucił również nieuwzględnienie zarzutów podniesionych w toku postępowania administracyjnego a nadto dokonanie przez Kolegium Odwoławcze ustaleń odnośnie elewacji frontowej błędnie ustalając jej położenie a w konsekwencji bezprzedmiotowość ustaleń o spełnieniu w tym zakresie warunków zabudowy.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że Kolegium dokonując obszernej analizy usytuowania elewacji frontowej w istocie przyjmuje błędnie jej położenie, co wynika z mapy sytuacyjnej. Stąd też wszelkie rozważania o jej prawidłowych wymiarach i usytuowaniu z natury rzeczy są wadliwe. Taka długość elewacji zbliża planowany budynek do działki skarżącego na odległość poniżej wymaganą prawem od granicy parceli.

Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zawiadomienia stron o zabraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W wymienionym postępowaniu zmieniano zakres wniosku, zatem należało zawiadomić strony postępowania w celu umożliwienia wypowiedzenia się na temat wprowadzonych zmian i wykonania czynności np. zgłoszenia zastrzeżeń, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dalej wskazano, że uchwała Rady Dzielnicy [...] B. z 12.l2.2019r. opiniuje negatywnie wymienione zamierzenie ze względu na zbyt dużą kubaturę planowanego budynku i brak dostosowania układu komunikacyjnego (ul. G.) do obsłużenia mieszkańców budynku wielorodzinnego. Należy zwrócić uwagę, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego K. rejon ulicy G. objęty jest zabudową jednorodzinną. Decyzja o warunkach zabudowy zezwalająca na budowę w tym obszarze budynku wielorodzinnego jest zatem niezgodna z wytycznymi Studium i tak jak zauważa w swej uchwale Rada Dzielnicy wprowadza zbyt intensywną zabudowę oraz generuje ruch, do którego układ komunikacyjny nie jest przystosowany.

Wyznaczenie długości elewacji od strony ulicy G. (13m+/-1m) jest niewłaściwe. Biorąc pod uwagę szerokość działki od ulicy G., ustaloną nieprzekraczalną linię zabudowy, a także konieczność zachowania odległości od granicy działki nr [...] - długość elewacji powinna być mniejsza. Taka długość elewacji jaką ustalono w WZ spowoduje konieczność przesunięcia planowanego budynku w kierunku wschodnim co będzie skutkowało nieutrzymaniem linii zabudowy ulicy G..

Biorąc pod uwagę, że planuje się budynek u zbiegu ulic linie zabudowy powinny być określone jako obowiązujące a nie jako nieprzekraczalne. Celem wydawania warunków zabudowy jest kształtowanie i porządkowanie przestrzeni. Nie można mówić o kształtowamu pierzei ulicy, jeśli budynek może stać w dowolnej od niej odległości. Warunki zabudowy muszą być tak sprecyzowane, by fragmenty miasta stanowiły zwartą zabudowę a nie były zespołem dowolnie rozrzuconych budynków.

Urząd powinien zwrócić uwagę na to, że elewacją frontową jest elewacja od ul. B., a elewacja od strony ul. G. jest jedynie umownie nazywana frontową ze względu na miejsce wjazdu na teren inwestycji.

Decyzja o WZ powinna jednoznacznie odnieść się do pisma Zarządu Dróg określającego odległość planowanego budynku od ul. G. na 6m.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).

Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 6 listopada 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie natomiast z art. 134 § p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że nie jest uzasadniony zarzut skargi dotyczący rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania J. B., L.B. i B.J. od decyzji Prezydenta Miasta nr [...], gdy tymczasem decyzja organu I Instancji z dnia 16 czerwca 2020 r. nosi numer [...]. Błąd ten został sprostowany przez Kolegium po złożeniu skargi, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., znajdującym się w aktach sprawy.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji, są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.)., zwanej w dalszej części uzasadnienia u.p.z.p.

W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości G. krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W pierwszej zatem kolejności wskazać należy na sposób ustalenia szerokości elewacji frontowej, wskazując jednocześnie, że elewacja od strony ul. G. została przez organ wskazana prawidłowo – zgodnie bowiem z § 2 pkt. 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wjazd na działkę został wskazany od strony ul. G., a zatem ta część budynku stanowić będzie elewację frontową.

W załączniku nr 1 do decyzji organu I Instancji szerokość elewacji frontowej (zachodniej, od strony ul. G.) wyznaczono na 13 metrów +/- 1 metr, co oznacza, że organ wyznaczył szerokość elewacji frontowej od 12 do 14 metrów.

Jak wynika natomiast z załącznika graficznego nr 1 do decyzji organu I Instancji, sporządzonego na kserokopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, szerokość działki inwestycyjnej przylegającej do ul. G. tj. działki nr [...] wynosi około 14 mm czyli około 14 metrów w terenie. Oznacza to, że już w chwili wydawania decyzji o warunkach zabudowy wiadomym jest, że inwestor sporządzając projekt budowlany nie będzie w stanie zaprojektować budynku w zgodzie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.), regulującego odległość budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną, w tym przypadku z działką nr [...].

Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 rozporządzenia, zasadą jest, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Z ust. 2 tego przepisu wynika natomiast, że sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy działki budowlanej dopuszczone zostało w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, tylko jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Skoro w obszarze planowanej inwestycji nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to z góry wiadomo, że zaprojektowanie odległości budynku według tej zasady (w granicy lub 1,5 m od granicy) nie będzie możliwe.

Nadto ust. 3 § 12 przewiduje, że dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Także i to rozwiązanie to nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem jak wynika z mapy ewidencyjne stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organu I instancji, na działce nr [...] istnieje już budynek, oddalony od granicy terenu inwestycji, zatem nie ma mowy o "przyleganiu" do niego projektowanego budynku.

Wszystko to oznacza, że projektowany budynek będzie musiał zostać posadowiony na działce zgodnej z § 12 ust. 1 rozporządzenia, czyli co do zasady odpowiednio 3 lub 4 metry od granicy z działką nr [...] (jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie będą wynikały inne wymagania).

Oczywiście Sąd ma świadomość, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, co do zasady nie stosuje się przepisów właściwych dla kolejnego etapu projektowania inwestycji, tj. etapu wydawania pozwolenia na budowę. Niemniej jednak, nie można tracić z pola widzenia treści przepisu wiążącego ściśle oba te etapy inwestycji ze sobą tj. przepisu art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. a oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 (oraz w art. 32 ust. 4), organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie jest zatem zdaniem Sądu możliwe takie ustalanie warunków zabudowy, które z góry zakłada konflikt pomiędzy ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy a treścią obowiązujących przepisów, którymi posługiwał się będzie autor projektu budowlanego i inwestor, a następnie organ administracji architektoniczno – budowlanej, na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wobec powyższego ponownie prowadząc postępowanie organ będzie obowiązany wyznaczyć szerokość elewacji frontowej w taki sposób, aby możliwe było realne jej uwzględnienie w przyszłym projekcie budowlanym.

Dalej wskazać należy na kwestie ustalenia w decyzji linii zabudowy oraz innych warunków wskazanych przez zarządcę drogi - Zarząd Dróg Miasta K. (ZDMK).

Zgodnie z § 4 rozporządzenia:

1. 1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.
2. 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.
3. 3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.
4. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się od strony drogi publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy", a to, czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, musi wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. II OSK 1218/11).

Na k. 133 akt administracyjnych znajduje się przywoływane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pismo z dnia 22 sierpnia 2019 r. ZDMK, dotyczące obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. W piśmie tym wskazano, że: "Obiekty budowlane winny być usytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. G. oraz ul. B. w odległości zgodnej z art. 43 pkt. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych".

Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.), obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w terenie zabudowanym w odległości co najmniej 6 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zgodnie natomiast z art. 43 ust. 2 tej ustawy: "w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio."

Oznacza to, że zarządca drogi określił de facto, że linia zabudowy od ul. G. oraz od ul. B. co do zasady ma przebiegać w odległości 6 metrów od krawędzi jezdni tych dróg, a odstępstwo od tej zasady będzie możliwe dopiero po uzyskaniu zgody zarządcy drogi w trybie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

W załączniku nr 1 i nr 3 do decyzji organu I Instancji (warunki zabudowy i wyniki analizy) wskazano, że inwestycja winna kontynuować układ zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] tj. 3 metry od granicy działki drogowej nr [...] oraz w granicy działek drogowych [...], [...], [...] stanowiących skrajne nieruchomości ul. B. – zgodnie z załącznikiem graficznym.

Takie sformułowanie wskazuje, że linia zabudowy – choć tego wprost nie wyrażono - wyznaczona została jako linia obowiązująca. Ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno – architektonicznej, a w konsekwencji z decyzji o warunkach zabudowy nie wynika też, czy może owe 3 metry od granicy z działką drogową ul. G. są równoznaczne z 6 metrami od krawędzi jezdni ul G.. Podobnie nie wiadomo czy od granicy działek drogowych ul. B. do krawędzi jezdni ul. B. zachowana jest odległość 6 metrów, co hipotetycznie byłoby możliwe, gdyby od granic działek drogowych do krawędzi jezdni znajdowały się np. chodniki czy pasy zieleni o odpowiednich szerokościach.

Jednocześnie w zaskarżonej decyzji warunku ZDMK tj. konieczności uzyskania zgody na odstępstwo przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, nie uwzględniono. Oznacza to, że linia zabudowy, jako linia obowiązująca (czyli taka, która musi zostać zachowana dokładnie tak jak ją określono w decyzji o warunkach zabudowy) wyznaczona została bezwarunkowo niezgodnie z przepisem ustawy o drogach publicznych. Nie chodzi przy tym o to, aby inwestor już na etapie decyzji o warunkach zabudowy legitymował się stosowną zgodą zarządcy drogi, ale o to, aby warunek taki został w decyzji jednoznacznie ustalony, jeśli wyjaśnione zostanie, że odległość 6 metrów od pasa jezdni nie została zachowana wyznaczoną linią zabudowy. Nie może być bowiem tak, żeby ustalenia decyzji administracyjnej dokonane na podstawie rozporządzenia wykonawczego do jednej ustawy, pozostawały w sprzeczności z przepisem innej ustawy.

Zatem takie określenie linii zabudowy, jak wskazane w decyzji, jest nieprawidłowe.

Kolejna kwestia, która wynika z pisma z dnia 22 sierpnia 2019 r. ZDMK, dotyczącego obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, dotyczy warunku, który ZDMK zawarł w swym uzgodnieniu, o następującej treści: " W decyzji o warunkach zabudowy należy ująć następujące warunki: (...) Realizacja przedmiotowej inwestycji wymaga najpóźniej na etapie ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, podpisania z tut. Zarządem umowy o realizację projektowanego uzbrojenia terenu (zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wz. z ust. 5 powyższej ustawy oraz w zw. z art. 16 ustawy o drogach publicznych), przez które rozumie się rozbudowę drogi publicznej – ul. G. w zakresie realizacji chodnika."

Warunek ten nie został uwzględniony w zaskarżonej decyzji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie obowiązany ustalić warunki zabudowy w sposób uwzględniający zarówno opinie zarządcy drogi, jak i powszechnie obowiązujący przepis rangi ustawowej tj. art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych.

W pozostałym zakresie parametry ustalone dla planowanej zabudowy tj. wysokość G. krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu, wielkość powierzchni nowej zabudowy wyznaczone zostały prawidłowo, wynikają ze sporządzonej analizy i stanowią średnią z obszaru analizowanego.

Nie są uzasadnione zarzuty dotyczące braku uwzględnienia zapisów Studium oraz opinii Dzielnicy w zakresie planowanej inwestycji - w tym zakresie wyjaśnienia Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji są prawidłowe i Sąd podziela je w całości.

Zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a., jako naruszająca przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania. Decyzja organu I Instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 500 zł składa się wpis od skargi.