Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1402/22

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 25 stycznia 2021 r. znak: GD-7.6725.5.59.2017 nr 11/2021 działając na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3,4, 6,11 i art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwały Nr LXI/1324/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej - Bieńczycka" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 4 stycznia 2017 r. poz.

1. 26) oraz art. 104 K.p.a. orzekł o ustaleniu w stosunku do E. K. - zbywcy:
2. - udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości gruntowej położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,1835 ha i nr [...] o powierzchni 0,0494 ha obr. [...] jedn. ewid. N. H., objętej - w dniu zbycia - księgą wieczystą [...] (zwana dalej częścią nieruchomości nr [...]),
3. - udziału wynoszącego [...] części w nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0033 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej w dniu zbycia księgą wieczystą [...], (zwana dalej częścią nieruchomości nr [...]),
4. - udziału wynoszącego [...] części w części nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,0099 ha i nr [...] o powierzchni 0,0014 ha obr. [...] jedn. ewid. N. H., objętej w dniu zbycia księgą wieczystą [...] (zwana dalej częścią nieruchomości nr [...]);

jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) w wysokości 3 237,60 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca 31 sierpnia 2017 r. zawarła w formie aktu notarialnego umowę sprzedaży A nr [...], którą zbyła wskazane w sentencji udziały w nieruchomościach. Organ stwierdził, że przedmiotowe nieruchomości podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej - Bieńczycka", zatwierdzonego uchwałą nr LXI/1324/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2016 r. obowiązującego od 19 stycznia 2017 r., zgodnie z którym:

1. 1) działki nr [...] i nr [...] znajdują się w terenie zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi, oznaczonym na rysunku planu symbolem U.16,
2. 2) działka nr [...] znajduje się w terenie zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi, oznaczonym na rysunku planu symbolem U.16 oraz terenie zabudowy usługowej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi lub budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, oznaczonym na rysunku planu symbolem [...],
3. 3) działki nr [...] i nr [...] znajdują się w terenie zabudowy usługowej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi lub budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]

Bezpośrednio przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej - Bieńczycka", tj. przed 19 stycznia 2017 r., przedmiotowe nieruchomości nie podlegały ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści § 15 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej - Bieńczycka" wynika, że stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi 30 % dla wszystkich terenów objętych granicami planu. Sprzedaż udziałów w przedmiotowych nieruchomościach nastąpiła po dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej - Bieńczycka" i równocześnie przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie powyższego planu miejscowego.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 zdanie 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym zbycie nieruchomości musi nastąpić przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 i art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Po przeprowadzeniu analizy przedłożonego przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. G. operatu szacunkowego organ stwierdził, że jest on prawidłowy. Dla odzwierciedlenia wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości spowodowanego wyłącznie uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca majątkowy przyjął stan nieruchomości z dnia wejścia w życie powyższego planu miejscowego, tj. 19 stycznia 2017 r.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że według stanu na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej - Bieńczycka" istniały:

1. 1) nieruchomość gruntowa, położona w K., oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,1206 ha i nr [...] o powierzchni 0,1123 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], objęta księgą wieczystą [...] (nazywana dalej nieruchomością pierwotną),
2. 2) nieruchomość 2 (działka nr [...]),
3. 3) część nieruchomości 3 (działki nr [...] i nr [...]).

Nieruchomość pierwotna (działki nr [...] i nr [...]), nieruchomość 2 (działka nr [...]) i część nieruchomości 3 (działki nr [...] i nr [...]) od 19 stycznia 2017 r. podlegały ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej - Bieńczycka", zatwierdzonego uchwałą Nr LXI/1324/16 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 grudnia 2016 r, zgodnie z którym:

1. 1) nieruchomość pierwotna znajdowała się w terenie zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi, oznaczonym na rysunku planu symbolem U.16 oraz terenie zabudowy usługowej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi lub budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, oznaczonym na rysunku planu symbolem [...],
2. 2) nieruchomość 2 znajdowała się w terenie zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi, oznaczonym na rysunku planu symbolem U.16,
3. 3) część nieruchomości 3 znajdowała się w terenie zabudowy usługowej i istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi lub budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]

Dla nieruchomości pierwotnej, nieruchomości 2 i części nieruchomości 3 nie została wydana, obowiązująca w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z uwagi na fakt, że bezpośrednio przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej - Bieńczycka" nie obowiązywał plan miejscowy, rzeczoznawca majątkowy dla ustalenia renty planistycznej przy określaniu wartości nieruchomości 1 (działek nr [...] i nr [...]) przyjął faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości pierwotnej (działek nr [...] i nr [...]), natomiast przy określaniu wartości nieruchomości 2 (działki nr [...]) i części nieruchomości 3 (działek nr [...] i nr [...]) - ich faktyczny sposób wykorzystywania przed uchwaleniem planu miejscowego. Faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości pierwotnej i nieruchomości 2 przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, że stanowiły one spójny obszarowo kompleks o wspólnym społeczno-gospodarczym przeznaczeniu (nazywany dalej kompleksem 1) przyjęto jako teren zabudowany budynkiem mieszkalnym w złym stanie technicznym i garażem, w pozostałej części porośnięty roślinnością, niezagospodarowany, a dla części nieruchomości 3 - jako teren niezabudowany, stanowiący drogę wewnętrzną.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił ponadto, że do 1 stycznia 2003 r. nieruchomość pierwotna, nieruchomość 2 i część nieruchomości 3 podlegały ustaleniom miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., zmieniającą uchwałę nr XXXVII/229/88 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 25 kwietnia 1988 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zgodnie z którym:

1. 1) nieruchomość pierwotna znajdowała się w Obszarze Tras Komunikacyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] oraz Obszarze Urządzeń Komunikacyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem KU 304, w którym to obszarze ponadto obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...],
2. 2) nieruchomość 2 znajdowała się w Obszarze Tras Komunikacyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem KT/L [...],
3. 3) część nieruchomości 3 znajdowała się w Obszarze Urządzeń Komunikacyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem KU 304, w którym to obszarze ponadto obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

Rzeczoznawca majątkowy dokonał określenia wartości rynkowych nieruchomości 1, nieruchomości 2 i części nieruchomości 3 jako przedmiotu prawa własności, według stanu na dzień wejścia w życie planu miejscowego oraz cen z dnia zbycia udziałów w nieruchomości - 31 sierpnia 2017 r., według trzech kryteriów:

1. 1) przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej - Bieńczycka",
2. 2) przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania,
3. 3) przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

Dla określenia wszystkich trzech wartości jednostkowych kompleksu 1, stanowiącego nieruchomość pierwotną (działki nr [...] i nr [...]) i nieruchomość 2 (działkę nr [...]) oraz części nieruchomości 3 (działek nr [...] i nr [...]) rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej - Bieńczycka" wartość jednostkową kompleksu nieruchomości pierwotnej (działek nr [...] i nr [...]) i nieruchomości 2 (działki nr [...]) rzeczoznawca majątkowy określił na podstawie pięciu nieruchomości porównawczych. Nieruchomości te zostały wybrane przez rzeczoznawcę majątkowego po przeprowadzeniu przez niego analizy rynku niezabudowanych lub zabudowanych budynkami do remontu lub w złym stanie technicznym nieruchomości gruntowych, będących przedmiotem prawa własności, położonych w tym samym obrębie co wyceniany kompleks (obręb [...] jedn. ewid. [...]) oraz w całej jednostce ewidencyjnej [...], a następnie w obrębach pobliskich sąsiedniej jednostki ewidencyjnej Ś., na terenach o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej - Bieńczycka" oraz innych obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego podobnym do przeznaczenia wycenianego kompleksu w powyższym planie miejscowym.

Analiza została rozszerzona na całą jednostkę ewidencyjną [...], a następnie na obręby pobliskie sąsiedniej jednostki ewidencyjnej Ś. z uwagi na brak transakcji wyżej wymienionymi nieruchomościami, położonymi w tym samym obrębie co wyceniany kompleks (obręb 7 jedn. ewid. [...]). Analiza obejmowała transakcje zawarte w okresie od stycznia 2015 r. do sierpnia 2017 r. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości wpływ ma siedem cech rynkowych, tj. położenie, lokalizacja ogólna; otoczenie i sąsiedztwo; dojazd, dostępność; powierzchnia i kształt; parametry kształtowania zabudowy, uwarunkowania planistyczne; ograniczenia. Ceny nieruchomości porównawczych z bazy, po dokonaniu korekty ze względu na upływ czasu na datę określenia wartości, tj. datę zbycia udziału w nieruchomości 1 i udziału w nieruchomości 2, tj. 31 sierpnia 2017 r., zawierały się w przedziale od 492,00 zł/m2 do 705,39 zł/m2.

W dalszej części wyceny rzeczoznawca majątkowy porównał kolejno cechy wycenianego kompleksu z cechami każdej z nieruchomości porównawczych, wyliczył poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnicy cech i przypisanych im wag pomiędzy wycenianym kompleksem a nieruchomościami porównawczymi oraz skorygował ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych o sumę poprawek kwotowych. Następnie obliczył wartość jednostkową wycenianego kompleksu jako średnią arytmetyczną z uzyskanych poprawionych cen - 604,96 zł/m2. Wartość rynkowa części nieruchomości 1 (działki nr [...]) wynosi 1 110 102,00 zł. Wartość rynkowa części nieruchomości 1 (działki nr [...]) wynosi 298 850,00 zł. Wartość rynkowa nieruchomości 2 (działki nr [...]) wynosi 19 964,00 zł. Wartość jednostkową części nieruchomości 3 (działek nr [...] i nr [...]) rzeczoznawca majątkowy określił na podstawie pięciu nieruchomości porównawczych na 57 508,00 zł. Wartość jednostkową kompleksu nieruchomości pierwotnej (działek nr [...] i nr [...]) i nieruchomości 2 (działki nr [...]) rzeczoznawca majątkowy określił na podstawie czterech nieruchomości porównawczych.

Przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania kompleksu nieruchomości pierwotnej i nieruchomości 2 przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej - Bieńczycka" wartość rynkowa części nieruchomości 1 (działki nr [...]) wynosi 944 731,00 zł. Wartość rynkowa części nieruchomości 1 (działki nr [...]) przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania kompleksu nieruchomości pierwotnej i nieruchomości 2 wynosi 254 331,00 zł. Wartość rynkowa nieruchomości 2 (działki nr [...]) przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania kompleksu nieruchomości pierwotnej i nieruchomości 2 wynosi 16 990,00 zł. Wartość jednostkową części nieruchomości 3 (działek nr [...] i nr [...]) rzeczoznawca majątkowy określił na podstawie trzech nieruchomości porównawczych. Wartość rynkowa części nieruchomości 3 (działek nr [...] i nr [...]) wynosi 26 926,00 zł.

Przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa wartość jednostkową kompleksu nieruchomości pierwotnej (działek nr [...] i nr [...]) i nieruchomości 2 (działki nr [...]) rzeczoznawca majątkowy określił na podstawie pięciu nieruchomości porównawczych. Wartość rynkowa części nieruchomości 1 (działki nr [...]) wynosi 856 101,00 zł. Wartość rynkowa części nieruchomości 1 (działki nr [...]) wynosi 230 471,00 zł. Wartość rynkowa nieruchomości 2 (działki nr [...]) wynosi 15 396,00 zł. Wartość jednostkową części nieruchomości 3 (działek nr [...] i nr [...]) rzeczoznawca majątkowy określił na podstawie pięciu nieruchomości porównawczych. Wartość rynkowa części nieruchomości 3 (działek nr [...] i nr [...]) wynosi 45 608,00 zł.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że operat szacunkowy zawiera wszelkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Na podstawie przedłożonego operatu szacunkowego organ stwierdził, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej - Bieńczycka" spowodowało wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości.

Na podstawie przedłożonego operatu szacunkowego ustalono, że wzrost wartości nieruchomości 1 i nieruchomości 2 stanowi różnicę między wartościami nieruchomości 1 i nieruchomości 2 określonymi przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej - Bieńczycka" a ich wartościami określonymi przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania kompleksu nieruchomości pierwotnej i nieruchomości 2 przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego i wynosi: - 165 371,00 zł - dla części nieruchomości 1 (działki nr [...]), 44 519,00 zł - dla części nieruchomości 1 (działki nr [...]), 2 974,00 zł - dla nieruchomości 2.

Wartość części nieruchomości 3 określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jest większa niż wartość części nieruchomości 3 określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W odniesieniu do wzrostu wartości części nieruchomości 3 spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej - Bieńczycka" zastosowanie ma zatem art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie jej art. 37 ust. 1 zdanie drugie i co za tym idzie wzrost wartości części nieruchomości 3 stanowi różnicę między wartością części nieruchomości 3 określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Marii Dąbrowskiej - Bieńczycka" a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i wynosi 11 900,00 zł.

Biorąc pod uwagę powyższe wartości organ ustalił rentę planistyczną.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E. K. zarzucając w nim oparcie ustalenia opłaty planistycznej na wadliwie wykonanym operacie szacunkowym, sporządzonym z naruszeniem § 4 ust. 3 i § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także naruszenie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, wobec braku wykazania, że skutkiem wejścia w życie planu miejscowego wartość przedmiotowych nieruchomości wzrosła, zaś wzrost wartości wyniósł kwotę wskazaną w zakwestionowanym operacie szacunkowym. Wskazując na powyższe zarzuty, rozwinięte następnie w uzasadnieniu odwołania, strona wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 4 października 2022 r. nr SKO-ZP-415/126/21 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, oceniając że zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że kluczowym dowodem w rozpatrywanej sprawie, na podstawie którego ustalono wysokość renty planistycznej był operat szacunkowy z dnia 20 października 2020 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. W wyniku przeprowadzonej analizy, rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość wycenianych nieruchomości, według faktycznego sposobu ich wykorzystania przed zmianą planu miejscowego na kwoty (po zaokrągleniu): 944,731,00 zł - w przypadku działki nr [...]; 254.331,00 zł - w przypadku działki nr [...]; 16.990,00 zł w przypadku działki nr [...]; 26.926,00 zł - łącznie w przypadku działek nr [...] i [...].

Natomiast wartość przedmiotowych działek według ich przeznaczenia po uchwaleniu obecnie obowiązującego planu miejscowego rzeczoznawca majątkowy ustalił na kwoty (po zaokrągleniu): 1 110 102,00 zł - w przypadku działki nr [...]; 298.850,00 zł - w przypadku działki nr [...]; 19 964,00 zł - w przypadku działki nr [...] oraz 57.508,00 zł - w przypadku działek nr [...] i [...].

Nadto, rzeczoznawca majątkowy ustalił również wartość wycenianych nieruchomości, przy uwzględnieniu ich przeznaczenia w obowiązującym do dnia l stycznia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, na kwoty (po zaokrągleniu): 856.101,00 zł - w przypadku działki nr [...]; 230.471,00 zł - w przypadku działki nr [...]; 15.396,00 zł w przypadku działki nr [...] oraz 45.608,00 zł - w przypadku działek nr [...] i [...].

Powyższa opinia pozwoliła organowi pierwszej instancji na ustalenie, że różnice między wartościami działek nr [...] i [...] określonymi przy uwzględnieniu ich przeznaczenia po uchwaleniu obecnie obowiązującego planu miejscowego, a wartościami, określonymi przy uwzględnieniu faktycznego sposobu ich wykorzystania przed uchwaleniem tego planu wyniosły: 165.371,00 - w przypadku działki nr [...]; 44.519,00 zł - w przypadku działki nr [...],00 zł - w przypadku działki nr [...]. W przypadku tych działek organ ustalił bowiem - opierając się na treści operatu szacunkowego - że wartość działek przy uwzględnieniu faktycznego sposobu ich wykorzystania przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu miejscowego była wyższa, aniżeli ich wartość ustalona przy uwzględnieniu przeznaczenia w obowiązującym do dnia 1 stycznia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

Z kolei w odniesieniu do działek nr [...] i [...] organ pierwszej instancji stwierdził, że ich wartość uwzględniająca przeznaczenie w obowiązującym do dnia 1 stycznia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa była wyższa aniżeli ich wartość uwzględniająca faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu miejscowego. W związku z powyższym, stosownie do postanowień art. 87 ust. 3a u.p.z.p., organ ustalił różnicę między wartością ww. działek określoną przy uwzględnieniu ich przeznaczenia po uchwaleniu obecnie obowiązującego planu miejscowego, a wartością ustaloną przy uwzględnieniu przeznaczenia w obowiązującym do dnia 1 stycznia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w kwocie 11.900,00 zł.

W konsekwencji powyższego, przyjmując stawkę procentową opłaty planistycznej, wynikającą z § 15 planu miejscowego - wynoszącą 30 % - organ ustalił, że w przypadku działki nr [...] wyniosła ona 49 611,30 zł, w przypadku działki nr [...] – 13 355,70 zł, w przypadku działki nr [...] - 892,20 zł, natomiast w przypadku działek nr [...] i [...] – 3 507,00 zł. Jednocześnie, organ pierwszej instancji uwzględnił wielkość zbytych przez stronę udziałów we współwłasności ww. działek (3/60 części w przypadku działek nr [...] i [...] oraz [...] części w przypadku działek nr [...] i [...]) i ustalił, że w odniesieniu do tych udziałów opłata planistyczna łącznie wynosi 3.237,60 zł.

W ocenie organu odwoławczego sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy należy ocenić jako dowód rzetelny i prawidłowy, a tym samym mogący stanowić podstawę kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie.

Organ odwoławczy zarzuty strony uznał za bezzasadne. Wskazał, że stanowią one polemikę z zawartością merytoryczną operatu, sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną jego autora. Tymczasem, jak podkreśla się w orzecznictwie, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Zakwestionowanie operatu szacunkowego jest dopuszczalne, ale wyłącznie w oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Tego rodzaju wad nie zawiera jednakże oceniany operat szacunkowy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła E. K. zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy między wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalający ustalić opłatę w orzeczonej wysokości;
2. 2) § 4 ust. 1 oraz § 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na porównaniu do nieruchomości wycenianych nieruchomości nie spełniających podstawowych kryteriów porównawczych przy szacowaniu wartości nieruchomości,
3. 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie niezgodnej z prawem decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 25.01.2021 r. o ustaleniu renty planistycznej pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia;
4. 4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w związku ze wskazanymi niżej przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów dotyczącego wyceny nieruchomości, oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że operat szacunkowy stanowiący podstawę naliczenia renty planistycznej jest jasny, pełny, niesprzeczny, nie narusza wskazanych niżej przepisów i dowodzi on wzrostu wartości nieruchomości a w konsekwencji dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego, pomimo że:
5. - w odniesieniu do nieruchomości nr [...] oszacowano jedynie jej część, bowiem działki nr [...] i [...] stanowiły część nieruchomości obejmującej również dz. nr [...] o pow. łącznej 168 m2, której cech i przeznaczenia pianistycznego nie ustalono w operacie;
6. - narusza art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych do przedmiotu wyceny w każdym stanie planistycznym;
7. - przy wycenie gruntu pod rządami obowiązującego planu miejscowego rzeczoznawca majątkowy pominął możliwości inwestycyjne wycenianych nieruchomości i próby porównawczej, a więc kształtowane aktami planistycznymi ich parametry (w tym wysokość zabudowy i wskaźnik zabudowy), co przy zabudowie usługowej ma podstawowe znaczenie;
8. - błędnie za rynek lokalny autor operatu uznał cały Kraków i przyjął do porównań nieruchomości w większości ze Śródmieścia (lokalizacji najbardziej atrakcyjnej lokalizacyjnie i najdroższej) - podczas gdy przedmiot wyceny znajduje się w Nowej Hucie, gdzie grunty w każdym segmencie rynku nieruchomości osiągają najniższe ceny;
9. - w operacie nie uwzględniono niekorzystnych cech nieruchomości nr [...] tj. nieregularny, wydłużony i wąski kształt (działka była wykorzystywana jako droga wewnętrzna) oraz bardzo małą powierzchnię i brak faktycznej możliwości jej zabudowy;
10. - przy wycenie nieruchomości według ich faktycznego wykorzystywania nie uwzględniono wydanej dla przedmiotowej nieruchomości decyzji z dnia 29.07.2015 r., która wyraźnie dowodzi innych możliwości inwestycyjnych gruntu w okresie tzw. luki planistycznej, niż ustalił to autor operatu naruszając tym samym art. 37 ust. 1 u.p.z.p. i art- 154 ust. 2 i 3 u.g.n.;
11. 5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów polegającej na dokonaniu jednostronnej i selektywnej oceny na niekorzyść skarżącej, bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, z pominięciem części zarzutów i twierdzeń skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, m. in. zarzutów nr 2,4, 5, 6 odwołania co do których SKO nie odniosło się zupełnie - błędnie przyjmując, że zarzuty te stanowią polemikę z zawartością merytoryczną operatu - podczas gdy obowiązkiem organu była ocena całego operatu, jak każdego dowodu w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej, że podniesione w odwołaniu kwestie dotyczące podobieństwa nieruchomości porównawczych, niedostatecznego opisu cech tynkowych i wag czy sposobu obliczenia trendu czasowego bądź analizy określonych tynków lokalnych nie dotyczą wiedzy specjalistycznej, jaką dysponuje rzeczoznawca majątkowy, zaś sformułowane zarzuty wykazują sprzeczności wewnętrzne operatu, jego braki i wady podważające sens ustaleń końcowych opinii,
12. 6) art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 3, § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 6) i 7) rozporządzenia przez uznanie za dowód operatu szacunkowego sporządzanego przez rzeczoznawcę majątkowego pomimo okoliczności, że operat nie spełnia wymogów określonych w ww. rozporządzeniu z uwagi na przyjęcie do porównania nieruchomości niemających cech nieruchomości podobnej;
13. 7) art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do poczynionych przeze mnie zarzutów i rezygnację tym samym z realizacji zasady przekonywania.
14. 8) art. 107 § 1 pkt 9 i ust. 3 k.p.a. poprzez:
15. - przepisanie w istocie ustaleń decyzji organu I instancji i operatu szacunkowego bez własnych ustaleń organu II instancji i merytorycznej oceny dowodu,
16. - wadliwie oczekiwanie, że odwołująca ma obowiązek przedstawić kontroperat dla wykazania zasadności swoich zarzutów podczas gdy oczekiwanie to pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem organu gromadzenia dowodów z urzędu w postępowaniu administracyjnym i wynikającym z art. 157 ust. 2 u.g.n. zakazem podważania ustaleń jego operatu innym operatem
17. - błędne pouczenie o wysokości wpisu stosunkowego od skargi - podczas gdy obowiązuje opłata w wysokości 500 zł, co stanowi celowe wprowadzenie strony przez organ w błąd celem, a poprzez wskazanie na obowiązek uiszczenia wyższej opłaty ograniczenie prawa do skargi.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak - to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Uczestnicy postępowania nie odpowiedzieli na to wezwanie. Dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Na wstępie rozważań poczynić należy kilka uwag o charakterze ogólniejszym.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 503 ze zm.), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W myśl art. 37 ust. 1 ustawy wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Wyjątek od tej zasady ustanowił przepis art. 87 ust. 3a u.p.z.p., dodany przez art. 1 ustawy z 26.05.2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 153, poz. 901) i obowiązujący od 10.08.2011 r., wprowadzający unormowanie szczególne w stosunku do art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. – mające dopasować brzmienie tego artykułu do wyroku TK z 9.02.2010 r., P 58/08. Uzasadniono je koniecznością wyraźnego przesądzenia na gruncie ustawy, że w przypadku, gdy plan miejscowy został uchwalony dla obszaru, który uprzednio był objęty planem miejscowym uchwalonym przed 1.01.1995 r., miernikiem wzrostu wartości zbywanej nieruchomości powinna być różnica między wartością określoną z uwzględnieniem postanowień nowego planu oraz przeznaczenia tej nieruchomości w planie, który utracił moc zgodnie z art. 87 ust. 3 u.p.z.p.

Natomiast jeśli kryterium faktycznego sposobu wykorzystania danej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego okazałoby się korzystniejsze dla właściciela (użytkownika wieczystego), w tym wypadku ustawodawca przewidział zastosowanie zasady ogólnej, kierując się określoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Tak więc, w przypadku, gdy przed wejściem w życie obowiązującego obecnie planu miejscowego uchwalonego po 31 grudnia 2003 r. obowiązywał plan miejscowy uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc obowiązującą z upływem 2003 r., co powoduje, że pomiędzy obowiązywaniem obu planów zaistniała luka czasowa, dopuszczalność pobrania renty planistycznej wymaga określenia wartości nieruchomości:

1. - po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym,
2. - po drugie, według przeznaczenia w starym planie miejscowym oraz
3. - po trzecie, według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów (M. Wolanin, Zasadnicze problemy dopuszczalności ustalenia i pobrania opłaty planistycznej oraz jej zwrotu, cz. II, Nieruchomości 2011, nr 10, s. 8-9). Dopiero ustalenie tych wartości będzie pozwalało na prawidłowe zastosowanie do obliczania wzrostu wartości nieruchomości powstałej na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo zasady określonej w art. 37 ust. 1 albo w art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższych regulacji, wynika że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia tego planu. Musi zatem istnieć związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 20 czerwca 2007 roku, sygn. II OSK 919/06 i WSA w Krakowie z dnia 29 października 2021 roku, sygn. II SA/Kr 778/21).

Zgodnie z art.37 ust.12 ustawy w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej (Dz.U.2021.1899 t.j. z dnia 2021.10.21). W myśl art.4 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości gruntowej - należy przez to rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (pkt 1), działce gruntu - niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (pkt 3), szacowaniu nieruchomości - czynności związane z określaniem wartości nieruchomości (pkt 8), nieruchomości podobnej - nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (pkt 16), stanie nieruchomości - stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (pkt 17).

Nie może zatem budzić wątpliwości, że z woli ustawodawcy na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która zawiera odrębne definicje nieruchomości i działki - pojęcia nieruchomości nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu. Z treści powołanych przepisów w jasny sposób wynika, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Gdyby było to wolą ustawodawcy, zostałoby to jasno wyartykułowane w przepisach prawa.

Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art.151 ust.1 u.g.n.).

Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art.152 ust.2 u.g.n.). Stosownie zaś do art. 153 ust.1 ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Podejście porównawcze, o którym mowa w art. 153 ust. 1 u.g.n., zakłada, że wartość rynkowa szacowanej nieruchomości odpowiada cenom, jakie uzyskane zostały za nieruchomości podobne, które wcześniej były przedmiotem rynkowego obrotu.

Podejście porównawcze (metoda porównywania parami) zakłada, że istnieją uprzednio sprzedane nieruchomości porównywalne do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie dokonanie korekty o cechy różniące. Metoda ta nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych cechach. Wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego nie ma bowiem możliwości kontroli, że nieruchomości porównywane odpowiadają definicji nieruchomości podobnej. Podejście porównawcze stosuje się bowiem tylko wtedy, gdy są znane nie tylko ceny, ale też i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Nieruchomości przyjęte do porównań powinny charakteryzować się możliwie najbardziej zbliżonymi cechami cenotwórczymi. "porównywalność", o której tu mowa nie oznacza identyczności parametrów, tylko wspólność istotnych cech rynkowych mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości.

Tak więc oczywistym jest, że ustalenie, że przyjęte do porównań nieruchomości są podobne, ma zasadniczy wpływ na wycenę nieruchomości.

Rzeczoznawca powinien więc zawrzeć w operacie szacunkowym uzasadnienie przyjęcia takiego, a nie innego materiału porównawczego, gdyż umożliwia to organowi orzekającemu ocenę rzetelności i prawidłowości sporządzenia operatu (por. wyrok NSA z 8.02.2008 r., II OSK 2013/06, LEX nr 401667).

Co istotne, w myśl art.154 ust.1 – 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Zasygnalizowania jeszcze wymaga, że stosownie do art.156 ust.1, 3 i 4 ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników mających wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, w szczególności cen. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu 12 miesięcy, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany w/w czynników.

Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników wpływających na ceny.

Operat szacunkowy winien nadto spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.). Przepis § 4 rozporządzenia stanowi, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Stosownie do § 27 ust.1 rozporządzenia Jeżeli na rynku nieruchomości właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości.

Jak wynika z § 51 rozporządzenia wykonawczego przy określaniu wartości nieruchomości na potrzeby określenia skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych określa się wartość nieruchomości reprezentatywnych dla każdego obszaru o jednorodnym przeznaczeniu w planie miejscowym.

Zwrócić także należy uwagę, że operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego (§ 55).

Organ administracji nie jest związany opinią rzeczoznawcy majątkowego, która każdorazowo podlega swobodnej ocenie co do jej wiarygodności i mocy dowodowej. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak obowiązany jest dokonać oceny tego dowodu i - w razie powstania uzasadnionych wątpliwości - podjąć stosowne działania zmierzające do ich usunięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1250/18, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo)

Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne zatem wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Ocena mocy i wartości dowodowej operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego (por. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 2269/16, z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2023/17, z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 3367/18, z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 557/19, z dnia 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 384/19)

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, skonstatować należy, że nie budzą wątpliwości i w istocie są bezsporne ustalenia faktyczne dotyczące samego zbycia przedmiotowej nieruchomości oraz dotyczące kwestii temporalnych, w tym wszczęcia postępowania przed upływem terminu pięcioletniego. Spornym jest wynik przeprowadzonego szacunku, jak też sposób jego przeprowadzenia, polegający na szacowaniu poszczególnych działek, z rozbiciem na: 1) nieruchomość 1 (działki nr [...] i nr [...]), 2) nieruchomość 2 (działka nr [...]), 3) część nieruchomości 3 (działki nr [...] i nr [...]). Nie wiadomo, jaki był cel tego zabiegu. Z mapy znajdującej się na k.186 akt wynika, że wszystkie działki przylegały do siebie, tworząc zwarty kompleks, przy czym działki nr [...] i nr [...], oznaczone na tej mapie symbolem "dr" stanowiły dojazd do tego kompleksu. Dlaczego zatem biegły osobno szacował działki drogowe oraz osobno działki, do których droga ta prowadziła, nie wiadomo.

Nawiasem mówiąc, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia, rzeczoznawca podał, że kompleks nr [...] nie posiadał prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej, działka nr [...] posiada pośredni dostęp do ul. M. przez działkę nr [...], a działka nr [...] nie ma prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej. Nie wiadomo co było podstawą przyjęcia takich założeń. Natomiast organy administracji nie poczyniły w tej mierze żadnych ustaleń.

Jak wynika z art. 46 § 1 kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Definicja ta jest zgodna z art.4 pkt 1) ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei w myśl zasady wynikającej z art.24 ust.1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U.2019.2204 t.j.) dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą. W przypadku założenia księgi obowiązuje więc zasada "jedna księga - jedna nieruchomość".

W przepisach całego działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami mowa jest o wycenie nieruchomości i określaniu wartości nieruchomości. Przedmiotem wyceny powinna więc być cała nieruchomość. Wyceny nie powinno robić się dla poszczególnych działek ewidencyjnych wchodzących w skład danej nieruchomości, ale dla nieruchomości. (por. wyrok NSA z 7.03.2017 r., I OSK 1146/15, LEX nr 2273250). Pomimo zgłoszenia w odwołaniu takiego zarzutu, organ odwoławczy się do niego nie odniósł. Biegły nigdzie nie określił, z jakich działek ewidencyjnych składa się nieruchomość nr [...]. Jedynie z ujawnionego na stronie 8 operatu opisu badania księgi wieczystej wynika, że w księdze wieczystej nr [...] wpisano 3 działki: nr [...], [...] i [...], przy czym te dwie ostatnie według ewidencji gruntów stanowiły drogi. Dlatego też zarzut skarżącej, że biegły wycenił jedynie część nieruchomości (działki nr [...] i [...]) jest uzasadniony.

W aktach administracyjnych brak jest mapy uwidaczniającej położenie działki nr [...]. Okoliczność ta winna być wyjaśniona, gdyż rzeczoznawca nie uzasadnił dlaczego wyceniał tylko część nieruchomości (nieruchomość nr [...]). Fakt, że działka nr [...] nie została sprzedana, nie ma znaczenia dla wyceny nieruchomości. Zasada jest bowiem taka, że szacuje się całą nieruchomość (stan z daty wejścia w życie planu), a następnie, na potrzeby ustalenia wysokości opłaty planistycznej – jej część będącą przedmiotem zbycia.

Na stronie 22 operatu rzeczoznawca podał, że kompleks nr [...] nie posiadał prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej, a na stronie 15 operatu, że działka nr [...] posiada pośredni dostęp do ul. M. przez działkę nr [...], a działka nr [...] nie ma prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej, dojazd przez współwłasność działek [...] i [...]. Jest to o tyle niezrozumiale, że działki nr [...] stanowią jedną nieruchomość, a współwłaścicielem działek nr [...] i [...] są zbywcy udziałów z umowy notarialnej z dnia 31 sierpnia 2017 r., nr rep. A nr [...]. Jak się więc wydaje, działki nr [...] miały prawnie zagwarantowany dostęp do drogi – ul. J. i ul. D.. Organy okoliczności tej nie dostrzegły, a niewątpliwie brak dostępu do drogi ma wpływ na wartość nieruchomości.

Na stronie 26 operatu, w rozdziale dotyczącym analizy i charakterystyki rynku, przedstawiono "średnie ceny działek" w zależności od dzielnicy. Cena działek usytuowanych w Ś. jest około 3 razy wyższa niż w [...], a w K. i P. – prawie 2 razy wyższa niż w N. H.. W tabeli na stronie 29 operatu przedstawiono 5 nieruchomości przyjętych do porównań, z czego 3 położone w Ś., a 2 w [...]. Nieruchomości opisano w sposób ogólnikowy i lakoniczny, posługując się sformułowaniami: "w bliższej odległości od centrum", "w dalszej odległości od centrum", "lokalizacja przy głównym ciągu komunikacyjnym", "ekspozycja działki korzystna", "powierzchnia i kształt działki dobre – umożliwiają lokalizację swobodnej zabudowy usługowej", "powierzchnia i kształt działki średnie – w mniejszym stopniu ograniczają możliwości zabudowy". Na stronie 34 operatu przestawiono 4 nieruchomości podobne, będące działkami niezabudowanym, a usytuowanych w P., Ś. i K., ich cechy opisano w podobny sposób, jak przedstawiony w poprzedniej tabeli. To samo można powiedzieć o opisie nieruchomości uznanych za podobne na stronie 37 operatu.

Nadto, rzeczoznawca nie przedłożył odpowiedniego wyrysu z rysunku planu ogólnego, który wygasł 1 stycznia 2003 r., stąd informacje dotyczące nieruchomości szacowanej nie nadają się do weryfikacji. Na stronie 163 i 164 akt administracyjnych znajdują się jedynie nie potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopie jakiejś mapy, bez metryki, bez możliwości odczytania numerów działek, będące prawdopodobnie nieczytelnymi kopiami z rysunku planu ogólnego miasta Krakowa.

Operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto konkretne nieruchomości, a nie inne będące w obrocie na określonym obszarze. Informacja ta jest niezbędna i dla strony i dla organu, który powinien mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie. Jak stwierdził NSA w wyroku z 17.10.2019 r., II OSK 2455/18, LEX nr 2750502, podobne wymagania można sformułować także w odniesieniu do pozostałych elementów operatu, jak analiza zmian cen nieruchomości wskutek upływu czasu, zastosowanie współczynnika korygującego cenę oraz do informacji niezbędnych dla określenia cen rynkowych i ich wag.

Tak więc ocenić należy, że rzeczoznawca nie przedstawił uzasadnienia wskazującego na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych, mających spełniać wymogi nieruchomości podobnych (ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość) oraz uzasadnienia okoliczności, które zadecydowały o rozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości.

Operat zawiera także wewnętrzne sprzeczności. Najpierw wskazano w nim, że w obrębie kompleksu nieruchomości nr 1 (obejmującego: nieruchomość pierwotną dz. nr [...] i nieruchomość nr 2 dz. nr [...]) oraz w części nieruchomości nr 3 (składającej się z dz. nr [...] i [...]) na dzień wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego nie istniała zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w związku z związku z czym przyjęto, że cały ten teren kompleksu nieruchomości nr 1 oraz część nieruchomości nr 3 przeznaczony został pod zabudowę usługową (por. s. 27 operatu).

Następnie, na stronie 32 operatu wskazano, że zgodnie z faktycznym sposobem wykorzystania kompleksu nieruchomości nr 1 (między wrześniem 2014 a sierpniem 2017 roku – podczas gdy plan miejscowy wszedł w życie w dniu 19 stycznia 2017 roku) jest to "zabudowa budynkiem mieszkalnym w złym stanie technicznym i garażem". Tymczasem z aktu notarialnego zbycia udziałów w tej nieruchomości wynika, że była ona zabudowana budynkiem mieszkalnym przy ul. J. nr [...]. Sprzeczności tej organy nie dostrzegły i nie wyjaśniły.

Organ winien ustosunkować się do zarzutów strony, dotyczących prawidłowości ustaleń dokonanych w operacie, a w przypadku, gdy wypowiedzenie się co do określonych zarzutów wymaga fachowej wiedzy, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii i ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów. Poprzez zaniechanie tych czynności naruszony został art.7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Zauważyć także należy, że organ poprzestał jedynie na zwróceniu się do rzeczoznawcy o aktualizację operatu, nie próbując wyjaśnić przedstawionych wyżej okoliczności. Nawiasem mówiąc, żądanie dokonania aktualizacji operatu było zbędne, bowiem przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n. Chociaż przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. wymaga uaktualnienia operatu szacunkowego, który ma być wykorzystany po upływie 12 miesięcy od dnia jego sporządzenia, to celem wprowadzenia tego wymogu przez ustawodawcę było dążenie do zachowania aktualności wyceny w kontekście ewentualnych zmian w cenach transakcyjnych nieruchomości przyjmowanych do porównania.

Natomiast w stanie faktycznym sprawy, w którym wycena nieruchomości odnosiła się do zdarzeń przeszłych i bazowała na archiwalnych transakcjach przyjętych do porównania, przepis ten nie znajdował zastosowania (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2019 r., II FSK 315/17, oraz powołane tam orzecznictwo).

Jak już wyżej przedstawiono, organ II instancji nie ustosunkował się do podniesionych zarzutów odwołania, podnosząc w tym zakresie niemożliwość wchodzenia w sferę wiedzy specjalistycznej biegłego. Stanowisko organu odwoławczego, że kwestie spójności czy logiczności operatu stanowią polemikę z zawartością merytoryczną operatu, należy uznać za bezzasadne. Podkreślić należy, że obowiązkiem organu – nawet niezależnie od podniesionych zarzutów w odwołaniu – jest ocena całego operatu, tak samo jak każdego innego dowodu. Skarżąca wprost podnosiła określone zarzuty pod adresem operatu, te jednak organ całkowicie zbagatelizował.

Trzeba również zauważyć, że do uzasadnienia decyzji przepisano obszerne fragmenty operatu. Analiza uzasadnienia decyzji skłania do wniosku, że organy nie dokonały jego samodzielnej oceny, o czym świadczy zaniechanie wyjaśnienia wskazywanych przez skarżącą błędów, wątpliwości i nieścisłości, którymi operat jest obarczony.

Podkreślić zatem jeszcze raz należy, że operat szacunkowy ma ze swej istoty stanowić dla organu pomoc, ale tylko w takim zakresie, w jakim dla oceny ustalonego stanu faktycznego konieczna jest wiedza specjalistyczna i w jakim kompetencje biegłego określone zostały odpowiednimi przepisami. Rzeczoznawca nie może wyręczać organu w jego podstawowym zadaniu: ustaleniu stanu faktycznego sprawy i przyporządkowaniu go właściwym przepisom.

Bezzasadny jest natomiast zarzut nieuwzględnienia w operacie decyzji o warunkach zabudowy. Trafne w tym zakresie jest stanowisko organu, że wskazana decyzja nie weszła do obrotu prawnego, w związku z czym nie było podstaw do jej uwzględniania w operacie.

Poza kontrolą sądu pozostają podniesione zarzuty, dotyczące nieprawidłowego określenia właściwego rynku transakcji nieruchomości podobnych, czy też jego charakterystyki, podobnie jak zarzuty dotyczące zasadności, czy trafności wyboru nieruchomości porównawczych. Sąd zarzucił organom nie to, że zaakceptowały wzięte do porównań – jako podobne do szacowanej - nieruchomości, ale to, że nie zażądały od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu przez precyzyjny opis tych nieruchomości, pozwalający na weryfikację ich podobieństwa.

Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji trzeba się zgodzić z tym zarzutem skargi, w którym organom rozstrzygającym zarzucono błędne ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego tj. norm z art. 7, art. 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, wbrew stanowisku organów obu instancji nie można uznać analizowanego operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. G. - za spójny, logiczny, zupełny, nie zawierający niejasności i braków istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości. W świetle przedstawionych uwag jest wręcz odwrotnie.

Nie sposób nie zauważyć, że do uzasadnień decyzji bezrefleksyjnie przepisano obszerne fragmentu operatu, bez dokonania samodzielnej jego oceny.

Uprawniona jest zatem konstatacja, że operat szacunkowy stanowiący podstawowy dowód w sprawie nie został sporządzony prawidłowo, a organy zaniechały jego właściwej oceny.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższe wskazania i oceny.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji, na podstawie art. 200 p.p.s.a.