Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 lipca 2023 r. znak: WPP-II.6730.12.2023, działając na podstawie art. art. 54; art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 poz. 977) oraz art. 104 kpa Prezydent Miasta Tarnowa odmówił R. C. ustalenia warunków zabudowy dla budowy wolnostojącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w T..
Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że teren zamierzenia określonego we wniosku złożonym w dniu 4 kwietnia 2023 r. nie jest objęty miejscowym panem zagospodarowania przestrzennego. Wnioskowa inwestycja posiada możliwość przyłączenia do niezbędnych sieci. Zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Na terenie inwestycji nie znajdują się grunty leśne, podlegające ochronie na podstawie przepisów ww. ustawy.
Uzgodnienie projektu decyzji w zakresie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i trybie przewidzianym w art. 106 kpa nie jest wymagane, ponieważ prezydent miasta na prawach powiatu jest zarządcą drogi. Organ podał, że w związku z tym, że niniejszą decyzją odmówiono wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania, odstąpiono od uzgodnienia inwestycji w trybie art. art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Nie stwierdzono natomiast niezgodności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi.
Organ wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowana terenu wyznaczono obszar analizowany, którego granice zostały zaznaczone zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej rozporządzenie) i są nie mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m. Frontem działki (F) dla wnioskowanej inwestycji jest zachodnia część granicy terenu objętego wnioskiem przylegająca do drogi publicznej - ul. S.. Obszar do analizy wyznaczono w oparciu o długość części granicy działki przylegającej do ul. S. (F). Wyznaczone granice obszaru analizy są nie mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m.
Prowadząc analizę ustalono m.in., że obszar objęty analizą posiada wyraźny fizyczny rozdział funkcjonalny: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami (wraz z zabudową uzupełniającą funkcję mieszkaniową - t,g,i oraz z budynkiem opieki zdrowotnej, budynkiem usług oświaty (Uz), (Uo) i budynkiem jednorodzinnym z usługami wbudowanymi (M/U)) zrealizowana we wschodniej części obszaru (oznaczonej symbolem A) oddzielona jest do zabudowy przemysłowej szerokim pasem terenu porośniętego średniowysoką i wysoką zielenią izolującą (Zi) oraz drogą - ul. R.. Obiekt funkcji przemysłowej zajmuje wschodnią część obszaru (oznaczoną symbolem B). Całość analizowanego obszaru posiada dwa różne funkcjonalnie i urbanistycznie zespoły zabudowy A i B, co warunkuje między innymi rozdzielność komunikacyjna wynikająca z niezależnego względem siebie układu dróg, gdzie wzdłuż każdego z nich ukształtowana została odmienna tkanka funkcjonalno-użytkowa prezentująca dwie diametralnie różne zasady zabudowy, na które wpływają dwa odmienne sposoby zagospodarowania terenu o dwóch różnych zasadach kształtowania formy architektonicznej.
W "zespole mieszkalno-usługowym-A" wiodącą zasadą zagospodarowania jest forma zabudowy ekstensywnej. Widoczne są tu: wolno stojący jednorodzinny budynek mieszkalny, mieszkalno-usługowy, dwa dużo większe w obrysie budynki usługowe o średniej szerokości elewacji frontowych ok. 20 m oraz niewielkie budynki o funkcji uzupełniającej jednorodzinną funkcję mieszkaniową (tj. garaże, wiaty czy budynki gospodarcze). Wszystkie budynki wybudowane są na dużych działkach (lub nieruchomości złożonej z kilku działek). Występuje tu niski wskaźnik zabudowy kształtujący się w przedziale od ok. 2,8% do ok. 17,8%. Zróżnicowanie wskaźnika zabudowy występuje ze względu na wielkość działki jak również ze względu na istniejącą różnicę w funkcji zabudowy: usługowa - ok. 18%, mieszkalno-usługowa - ok. 3% Działka o wyłącznej funkcji mieszkalnej posiada wskaźnik zabudowy ok. 8,6% a szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 18 m. Natomiast w zespole przemysłowym - B dominuje zabudowa znacznie większa, zarówno pod względem kubatury wskaźnik zabudowy wynoszący ok. 37%, a szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 78 m. Teren wskazany do inwestycji położony jest w "zespole mieszkalno-usługowym" (A) zlokalizowanym we wschodniej części obszaru.
Dokonując przedmiotowej analizy podniesiono, że każda zabudowa niemieszkalna, a w tym przypadku przemysłowa, usługowa i inna uzupełniająca jednorodzinną funkcję mieszkaniową (tj. n p.: garaże, wiaty czy budynki gospodarcze przy budynku jednorodzinnym) generalnie zawsze realizowana jest w oparciu o odmienne uwarunkowania przestrzenne i funkcjonalno-użytkowe i z racji tego jej parametry przestrzenne i forma architektoniczna różnią się od zabudowy mieszkaniowej, co wprost przekłada się na wartość poszczególnych wskaźników i dlatego celem właściwego określenia parametrów wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej zasadnym było, by uwzględniając jej odmienność funkcjonalno-przestrzenną i architektoniczną, określić parametry wzorując się wyłącznie na istniejącej w obszarze zabudowie mieszkaniowej zrealizowanej w części obszaru oznaczonej symbolem A. Jednocześnie jednak zwrócono uwagę, że w całym obszarze analizowanym znajduje się tylko jeden budynek z wyłączną funkcją mieszkalną oraz, że wnioskowana działka posiada stosunkowo niewielką powierzchnię (w porównaniu do innych zabudowanych działek).
Uznano zatem, że dla takiego przypadku inwestycyjnego bardziej uzasadnionym jest ustalenie parametrów w oparciu o całość zabudowy zrealizowanej w "zespole mieszkalno-usługowym-A", gdzie w przeciwieństwie do zespołu przemysłowego-B wiodącą zasadą zagospodarowania jest ekstensywna forma zabudowy mieszkalnej oraz usługowej, która bardziej niż przemysłowa "przystaje" do każdej funkcji mieszkaniowej. Dlatego uznano, że zabudowa "zespołu A" stanowić winna punkt wyjściowy dla ustalenia parametrów wnioskowanej zabudowy, która dążyć winna do uzyskania współczesnej formy architektonicznej wpisującej się w sąsiadującą funkcję mieszkalnictwa jednorodzinnego, która zrealizowana w sąsiedztwie innych obiektów mieszkalnych tworzyć winna spójny układ funkcjonalny i architektoniczny charakterystyczny dla czasów współczesnych.
Dla przedmiotowej inwestycji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do w stosunku do powierzchni działki przyjęto w przedziale do 10%, gdyż w "zespole mieszkalno-usługowym" - A średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi 9,8% (w zaokrągleniu 10%).
Szerokość elewacji frontowej przyjęto w przedziale 16m (± 20%), gdyż w "zespole mieszkalno-usługowym-A" średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 16 m a 20% tolerancji dopuszczają zapisy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki przyjęto jako wysokość mierzoną do okapu i wynoszącą w przedziale od 4 do 4,5 m. Budynki znajdujące się na działkach sąsiednich są bowiem budynkami dwukondygnacyjnymi z dwu i wielospadowymi dachami stromymi o kącie nachylenia połaci dachowych od ok. 35 do ok. 40°. Budynki te nie posiadają gzymsu i attyki od strony elewacji frontowej, a jedynym elementem określającym wysokość elewacji frontowej jest tu wysokość położenia okapów. W zabudowie "zespołu A" wysokość położenia okapu w budynkach na działkach sąsiednich wynosi ok. 4,5 m i ok. 4 m, a biorąc pod uwagę różnicę tych wielkości wynosząca ok. 0,5 m (50 cm) przy ok. 9-metrowych (900 cm) wysokościach całkowitych obu sąsiednich budynków, należało przyjąć ją za nieistotną z punktu widzenia postrzegania wysokości bryły tych budynków z przestrzeni publicznej i uznać, że wysokość budynków sąsiednich jest równa wynosi ok. 4,5 m. Ustalono dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci w przedziale 35°-40° o kalenicy głównej na wysokości w przedziale 8-9 m ułożonej na orientacyjnym kierunku równoległym do frontu działki dla realizacji budynku z dachem dwuspadowym lub w przypadku realizacji budynku z dachem wielospadowym o kalenicy głównej ułożonej na orientacyjnym kierunku prostopadłym do frontu działki. Dopuszczono ustalenie przedziału położenia wysokość głównej kalenicy.
Obowiązującą linię nowej zabudowy ustalono w odległości 30 m od pasa drogowego (zgodnie z §4 ww. rozporządzeniem). Ustalono, że na działkach sąsiednich zrealizowane budynki usytuowane są w linii zabudowy znajdującej się w odległości ok. 30 m pasa drogowego. Linia zabudowy na działkach sąsiednich jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolejne budynki (o funkcji usługowej) usytuowane są niewiele bliżej pasa drogowego -w odległości ok. 22 m i 28 m. Ze względu na powyższe (i niezależnie od funkcji budynków) organ stwierdził, że linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega bez uskoku i jest zgodna z przepisami odrębnymi. Obowiązującą linię nowej zabudowy ustalono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, to jest w odległości ok. 30 m pasa drogowego. Według organu obecna zabudowa nie daje podstaw do dopuszczenia innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy.
Próba innego wyznaczenia linii zabudowy wpłynęłaby w sposób negatywny na ład przestrzenny i przyszłe zagospodarowanie sąsiednich terenów. Ustalono, że ze względu na położenie i konfigurację działki, prawie 100% jej powierzchni znajduje się przed obowiązującą linią zabudowy, a tylko niewielki fragment o głębokości wynoszącej najdłuższym miejscu ok. 3.5 m i powierzchni ok. 11 m2 położony jest za linią zabudowy. Zbyt mała powierzchnia (ok. 11 m2) i zbyt mała głębokość ok. 3.5 m) terenu położonego za linią zabudowy przesądzają o braku możliwości zabudowy działki. W związku z czym należało odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki, gdyż decyzja nie będzie możliwa do zrealizowania.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł R. C..
Decyzją z dnia 13 września 2023 r. znak: SKO.ZP/415/221/2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy powołał treść przepisów art. 59 ust. 1, 61 ust. 1 i ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyjaśnił, że szczegółowy sposób ustalenia parametrów zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588).
Organ podał następnie, że w myśl zasady dobrego sąsiedztwa planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy (Wyrok WSA w Bydgoszczy z 24.10.2012 r., II SA/Bd 720/12, LEK nr 1248593.).
Odnosząc się do §4 ww. rozporządzenia organ odwoławczy wskazał, że w analizie zaznaczono, iż obszar analizy posiada wyraźny fizyczny rozdział funkcjonalny: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami (wraz z zabudową uzupełniającą funkcję mieszkaniową oraz z budynkiem opieki zdrowotnej, budynkiem usług oświaty i budynkiem jednorodzinnym z usługami wbudowanymi) zrealizowana we wschodniej części obszaru (oznaczonej symbolem A) oddzielona jest do zabudowy przemysłowej szerokim pasem terenu porośniętego średniowysoką i wysoką zielenią izolującą oraz drogą - ul. R. Całość analizowanego obszaru posiada dwa różne funkcjonalnie i urbanistycznie zespoły zabudowy A i B, co warunkuje między innymi rozdzielność komunikacyjna wynikająca z niezależnego względem siebie układu dróg, gdzie wzdłuż każdego z nich ukształtowana została odmienna tkanka funkcjonalno-użytkowa, prezentująca dwie diametralnie różne zasady zabudowy, na które wpływają dwa odmienne sposoby zagospodarowania terenu o dwóch różnych zasadach kształtowania formy architektonicznej. Sposób zabudowy scharakteryzowano w tzw. "zespole mieszkalno-usługowym" i "zespole przemysłowym".
Oceniając linię zabudowy ustalono, że na działkach sąsiednich zrealizowane są budynki pełniące funkcję mieszkalną i usytuowane są one w linii zabudowy znajdującej się w odległości ok 30 m od pasa drogowego. Linia zabudowy na działkach sąsiednich jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolejne budynki o funkcji usługowej usytuowane są niewiele bliżej pasa drogowego- w odległości 22 do 28 m. Dalej urbanista stwierdził, że istniejąca linia zabudowy na działkach sąsiednich przebiega bez uskoku i w związku z tym obowiązującą linię zabudowy można ustalić, jako przedłużenie istniejącej tj. 30 m od pasa drogowego. Obecna zabudowa nieruchomości położonych w obszarze analizowanym dostępnych z tej samej drogi publicznej "nie daje podstaw do dopuszczenia innego wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Próba innego wyznaczenia linii zabudowy wpłynie w sposób negatywny na ład przestrzenny i przyszłe zagospodarowanie sąsiednich terenów".
Ze względu na położenie i konfigurację działki, prawie 100% jej powierzchni (znajduje się przed obowiązującą linią zabudowy, a tylko niewielki fragment o głębokości wynoszącej najdłuższym miejscu ok. 3,5 m i powierzchni ok. 11 m2 położony jest za linią zabudowy. Zbyt mała powierzchnia (ok. 11 m2) i zbyt mała głębokość (ok. 3.5 m) terenu położonego za linią zabudowy przesądzają o braku możliwości zabudowy działki.
Kolegium wyjaśniło, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozumianego, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 12.01.2023 r., IV SA/Po 677/22, LEX nr 3477082).
Zdaniem Kolegium w analizie wyjaśniono w sposób przekonujący, iż nie jest uzasadnionym ustalenie linii zabudowy w sposób odrębny od już wytworzonej i istniejącej. Sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy W analizie urbanista wskazał w sposób logiczny i przekonujący, że wyznaczenie innej zabudowy będzie równało się z negatywnym wpływem na ład przestrzenny. Obrazuje to również mapa stanowiąca załącznik do decyzji wskazująca na wytworzoną linię zabudowy od strony działki objętej wnioskiem inwestora. W istocie jest tak, że lokowanie budynku poza linią zabudowy, blisko ulicy (ze względu na usytuowanie działki) byłoby sprzeczne z zasadą zachowania ładu przestrzennego.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego konieczności poszerzenia obszaru analizowanego organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie ma potrzeby zwiększenia obszaru ze względu na "poszukiwanie" dobrego sąsiedztwa dla planowanej zabudowy. Linia zabudowy wyznaczana jest bowiem w odniesieniu do działek sąsiednich. Chodzi bowiem o zachowanie istniejącej linii zabudowy jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi, a w szczególności z przepisami ustawy o drogach publicznych.
Na powyższą decyzję R. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- - art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - obszar analizy, nieadekwatny do sąsiedniego, utrwalonego układu przestrzennego zabudowy jednorodzinnej – osiedlowej;
- - § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) - błędne ustalenia wskaźnika zabudowy i linii zabudowy.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wyznaczono zbyt mały obszar analizy, nieadekwatnie, do sąsiedniego, utrwalonego układu przestrzennego, zwartej zabudowy jednorodzinnej - osiedlowej, o dość dużej intensywności. Przyjęty obszar analizy stanowi szczątkową enklawę, zabudowaną w nikłym procencie, dla której należałoby ustalić parametry nawiązujące do zastosowanych w tej już wykształconej sąsiedniej strukturze przestrzennej, co potwierdza załącznik nr 1 do skargi obrazujący położenia przedmiotowej działki na tle sąsiedniego zainwestowania.
Zdaniem skarżącego w analizie, ze względu na ograniczony obszar, wzięto pod uwagę tylko cztery obiekty, w dodatku każdy o innej funkcji. Ponadto do wyliczenia średniej arytmetycznej powierzchni zabudowy wliczono powierzchnię całej nieruchomości, w tym części rolnej (zał. Nr 2 do niniejszej skargi obrazujący sposób użytkowania) co zaburzyło w sposób istotny faktyczny wskaźnik intensywności i stąd też ogromny rozrzut od 2,8 % do 17,8 %, doprowadzając do błędnego ustalenia tego wskaźnika na 10%.
Z kolei linię zabudowy 30.0 m wyznaczono na podstawie tylko trzech budynków na długości ulicy około 320 m, nie biorąc pod uwagę, że ulica S. to droga dojazdowa zakończona ślepo. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr XIII/575/2009 Rady Miasta Tarnowa z dnia 26 listopada 2009 r. stanowi teren o symbolu 6 KDD z linią zabudowy 8,0 m. Skarżący podniósł, że odległość linii zabudowy 30,0 m, to odległość dla autostrady zgodnie z art. 43 ustawy stawa z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych, a nie dla zabudowy jednorodzinnej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.
Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Po przeprowadzeniu postępowania w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2023 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.). Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowił, że wydanie tej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
- a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
- b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
- c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Sprecyzowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W orzecznictwie podkreśla się, że celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 357/15). Jak stanowi przy tym art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust 3). Jak stanowi art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.
Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust.
1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Niewątpliwie analiza ta stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyciągnięte z przeprowadzonej analizy wnioski przekładają się bowiem bezpośrednio na stwierdzenie możliwości ustalenia warunków zabudowy. Sposób ustalania parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: r.n.z.z.t.).
W przedmiotowej sprawie mgr inż. arch. M. M. sporządził analizę urbanistyczno-architektoniczną oraz na tej podstawie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy (k. 59-61 akt adm.). Autor analizy ustalił, że w obszarze objętym analizą występują dwa wyraźnie odrębne obszary, rozdzielone pasem zieleni średniowysokiej oraz wysokiej oraz ul. R., tj. obszar zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej (obszar A) oraz obszar zabudowy przemysłowej (obszar B). Teren objętej wnioskiem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajduje się w obszarze A. W analizie wskazano odmienne cechy tej zabudowy, wywodząc z tego, że planowane zamierzenie powinno nawiązywać do zabudowy mieszkaniowej znajdującej się w obszarze A (s. 67). W innym miejscu wskazano, że to zabudowa "zespołu A" stanowić winna punkt wyjściowy dla ustalenia parametrów wnioskowanej zabudowy (s. 69).
Ustalenia powyższe należy przyjąć jako uzasadnione i przekonujące, z tym zastrzeżeniem, że punktem wyjścia do określania poszczególnych parametrów zabudowy powinna być całość zabudowy na obszarze mieszkaniowo-usługowym, nie zaś tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
Główną przyczyną wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie były ustalenia co do linii zabudowy, które w ocenie organów, wykluczają w zasadzie zabudowę na działce skarżącego. W ocenie Sądu organy nie wykazały, że okoliczność ta uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Sposób wyznaczenia linii zabudowy określa § 4 r.n.z.z.t. w ten sposób, że po pierwsze, obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Po drugie, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Po trzecie, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Po czwarte, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4).
W analizie stwierdzono: "Na działkach sąsiednich zrealizowane są budynki z funkcją mieszkalną i usytuowane są one w linii zabudowy znajdującej się w odległości ok. 30 pasa drogowego. Linia zabudowy na działkach sąsiednich jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolejne budynki (o funkcji usługowej) usytuowane są niewiele bliżej pasa drogowego – w odległości ok. 22 i 28 m. Ze względu na powyższe (i niezależnie od funkcji budynków) stwierdzić należy, że linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega bez uskoku i jest zgodna z przepisami odrębnymi, w związku z tym obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, to jest ok. 30 m pasa drogowego".
W konsekwencji stwierdzono, że "po wrysowaniu na załącznik mapowy linii zabudowy ustalono, że ze względu na położenie i konfigurację działki, prawie 100% jej powierzchni znajduje się przed obowiązującą linią zabudowy, a tylko niewielki fragment o głębokości wynoszącej w najdłuższym miejscu ok. 3.5 m i powierzchni ok. 11 m2 położony jest za linią zabudowy".
W tym kontekście dostrzec należy w pierwszej kolejności specyfikę parametru linii zabudowy. Zasadniczo linia zabudowy ustalana jest od frontu działki, a więc od tej części działki, która przylega do drogi, z której jest główny wjazd lub wejście na działkę. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że ustalenie linii zabudowy służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zapewnienia ładu przestrzennego. Dostrzega się, że potrzeba wyznaczenia linii zabudowy może zachodzić również w przypadku drogi, która nie posiada statusu drogi publicznej, lecz faktycznie ogólnodostępnej i służącej obsłudze komunikacyjnej szeregu nieruchomości, w tym co najmniej kilku zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi i funkcjonalnie pełniącej rolę drogi publicznej (zob. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 2327/17). Wbrew dosłownemu znaczeniu pojęcia "obowiązująca linia zabudowy" przyjmuje się, że wyznaczenie linii nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza zwykle konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, ale maksymalne zbliżenie zabudowy do pasa drogowego (zob. wyroki NSA z 27 stycznia 2022 r., II OSK 1613/19, z 5 sierpnia 2008 r., II OSK 967/07, z 8 lipca 2008 r., II OSK 789/07; orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie podkreśla się również, że ustalenie linii zabudowy nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Rolą organu, wspartego wiedzą z zakresu urbanistyki i architektury osoby sporządzającej projekt decyzji, jest ustalenie tego parametru w sposób najbardziej adekwatny do konkretnych uwarunkowań faktycznych, które często odbiegają od rozwiązań "modelowych". Możliwe jest zatem np. ustalenie więcej niż jednej linii zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., II OSK 1987/13); możliwe jest wyznaczenie linii "łamanej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2016 r., II SA/Kr 1281/14); dopuszcza się też niewyznaczanie linii zabudowy, zwłaszcza jeśli teren planowanej inwestycji nie znajduje się przy drodze publicznej lub drodze ogólnodostępnej, ale w głębi zabudowy (zob. wyroki NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 2327/17, z 7 października 2020 r., II OSK 2145/20).
W okolicznościach kontrolowanej sprawy, w odniesieniu do przedstawianej kwestii, należało zwrócić uwagę na specyficzne położenie terenu inwestycji. Teren ten przylega do działki drogowej nr [...], oznaczonej jako ulica S. Droga ta, jak wynika za załącznika graficznego do analizy (k. 59), tylko z jednej strony łączy się z innymi drogami (zapewniając dostęp do działki skarżącego oraz innych nieruchomości), natomiast z drugiej strony kończy się na działce nr [...], jak wskazuje skarżący, placem do zawracania. Niesporne jest to, że zabudowa położona najbliżej działki skarżącego, znajduje się w odległości 30 m (dz. nr [...], [...]) oraz 28 m (dz. nr [...]) od ww. drogi.
W ocenie Sądu wątpliwe jest jednak to, czy (ewentualnie w jakim zakresie) zabudowa ta kształtuje linię zabudowy od strony ulicy S.. Zauważyć bowiem wypada, że działka nr [...] znajduje się przed zabudową na tych działkach, a nawet przed tymi działkami. Działka nr [...] nie przylega do ulicy S., ale oddziela ją od niej działka nr [...]. Działka nr [...] nie przylega do ulicy S., ale oddziela ją od niej działka nr [...] (teren inwestycji). Działki te nie mają bezpośredniego dostępu do ulicy S., ale przez inne działki, przylegające do ulicy [...]. Działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do ulicy [...], ale zabudowa na tej działce również jest cofnięta względem ulicy S., podobnie jaka na działce nr [...]. Okoliczności te nie zostały wzięte pod uwagę przez organy orzekające w sprawie, a mogą wskazywać, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła możliwość ustalenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 r.n.z.z.t. (jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich), jak też zgodnie z § 4 ust. 3 (przypadek linii zabudowy tworzącej uskok). Należało zatem rozważyć ustalenie linii zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi (ust.
- 3) lub na podstawie analizy (ust. 4).
Co do § 4 ust. 3 r.n.z.z.t. warto zauważyć, że na podstawie literalnego brzmienia można by wywodzić, że wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi następuje tylko "w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi" W ocenie Sądu takie rozumienie przywołanego przepisu jest błędne, bowiem zasadniczo w każdym przypadku linia zabudowy powinna być wyznaczona zgodnie z przepisami odrębnymi, chyba że w konkretnym przypadku jest to wykluczone (np. w przypadku uzupełnienia istniejącej zabudowy). Funkcjonalne rozumienie tego przepisu służy przeciwdziałaniu utrwalania niekorzystnych (z punktu widzenia ładu przestrzennego i bezpieczeństwa ruchu drogowego) rozwiązań przestrzennych, niezgodnych z obecnie obowiązującymi normami. Normy te to przede wszystkim regulacje ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2023 r. poz. 635).
Ustawa ta określa w art. 43 minimalne odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, w jakich powinny być lokalizowane obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi. W świetle przywołanej normy minimalna odległość zabudowy od krawędzi jezdni drogi gminnej wynosi w terenie zabudowanym 6 m, a poza nim – 15 m. W tym miejscu zauważyć jednak wypada, że z akt przedmiotowej sprawy, ani z decyzji nie wynika jednoznacznie, jaki status ma ulica S. w T.. Wprawdzie wskazano w kontekście dostępu do drogi publicznej (k. 63), że stanowi ona taką drogę, jednak nie określono jej kategorii. Brak jest też w aktach stanowiska zarządcy drogi (jednostki sprawującej zarząd drogami).
Wszystko powyższe wskazuje, zdaniem Sądu, że nie ustalono w sprawie istotnych okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Nie przekonują również wnioski wywiedzione ze zgromadzonego już materiału dowodowego. Nie przekonuje w szczególności ogólnikowe nawiązanie do ładu przestrzennego, wyrażonego w stwierdzeniu, że "próba innego wyznaczenia linii zabudowy wpłynie w sposób negatywny na ład przestrzenny i przyszłe zagospodarowanie sąsiednich terenów". W analizie brak jest rozważań, które wskazywałyby na takie zagrożenie. Tymczasem, chociażby z argumentacji sformułowanej w odwołaniu (do której Kolegium nie odniosło się wystarczająco) może wynikać, że w szerszym kontekście, widzianym z perspektywy planu miejscowego obejmującego ulicę S. (uchwała nr XLII/575/2009 Rady Miasta Tarnowa z dnia 26 listopada 2009 r.) ład przestrzenny nie sprzeciwia się lokalizacji zabudowy na działce skarżącego.
Plan ten, co oczywiste, nie kształtuje zabudowy na terenie inwestycji, ale może stanowić wskazówkę co do przewidywanego charakteru ul. S., determinującego zabudowę wzdłuż tej ulicy. Z planu tego wynika zatem, że ulica S. przewidziana jest jako droga dojazdowa [...], a na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej (7MNU) objętym ustaleniami planu, znajdującym się w oddaleniu od działki skarżącego, jednak dostępnym z tej drogi i po tej samej jej stronie, linia zabudowy nie została ustalona w odległościach zbliżonych chociażby do odległości opisanej wyżej zabudowy od ulicy S. j (28-30 m), lecz w nawiązaniu do minimalnych odległości określonych w u.d.p.
Wobec tego Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1-4 r.n.z.z.t., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne będzie przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej uwzględniającej stanowisko Sądu. Określając parametry zabudowy, organ weźmie pod uwagę całość zabudowy znajdującej się w obszarze mieszkaniowo-usługowym w granicach obszaru analizowanego, dbając o to, by w przypadku ustalenia warunków zabudowy parametry zabudowy realizowały zasadę wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ odniesie się również do wniosku skarżącego o zwiększenie granic obszaru analizowanego. Wbrew twierdzeniom Kolegium, wniosek skarżącego w tym względzie nie sprowadzał się tylko do żądania poszukiwania dobrego sąsiedztwa, lecz powoływał argumentację odnoszącą się do przeważających, zdaniem skarżącego, cech zabudowy istniejącej w obszarze mieszkaniowo-usługowym, względem której zabudowa istniejąca w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji stanowi tylko "szczątkową enklawę".
Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku.